透視公共服務型政府模式路徑

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摘要：十七屆五中全會報告指出，加強農村基層基礎設施建設和公共服務，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化，建設服務型政府，是當前的一個主攻方向。目前我國政府仍存在公共服務投入過少、供給總量不足、效率不高，不到位、公共服務在地區、比例上失衡和公共政策能力缺陷等問題，這種問題在社會不斷進步發展的今天下就會愈加突出。特別在基層政府中，由于它最為直接地與公民相連，亟須改善的要求顯得尤為迫切。我國各基層政府不盡相同，各地經濟政治人文素養狀況差異又較大，特色明顯，如何為基層政府選擇合理的公共服務型模式并為之構思筑建已成為當前重要的課題。

關鍵詞：公共服務；基層政府；公共服務型模式

基層政府公共服務能力，特指縣及鄉鎮政府在特定的地方環境和制度條件下，通過獲取、配置與整合各種有形和無形的資源而形成獨特的組織行為模式，并最終提供給當地社會所需要的公共產品與服務，以及制定恰當的公共政策并執行各種政策的能力。我國社會轉型的步伐不斷加快，廣大居民在公共服務上的潛在需求正在全面快速轉變為現實需求,如何提高基層政府公共服務能力已成為各界關注的熱點和難點問題,而這一難題的破解無疑會對促進社會主義新農村建設，推進基層經濟社會的全面發展，具有十分重大的戰略意義。在此，我們從理論和實踐兩個層面展開“基層公共服務型政府模式的構建路徑”這一話題。

一、國內外學者對基層公共服務型政府模式的探索與理論

從主觀方面來講，公共服務型政府是眾多研究政府和社會的學者畢生的理想和追求；從客觀方面來講，現代公共服務型政府的建立同樣需要得到思路的指引和理論的支撐。19世紀，盧梭在他的《社會契約論》中提到了政府所扮演的角色問題。他堅信，一個理想的社會建立于人與人之間而非人與政府之間的契約關系，政府的權力來自被統治者的認可。盧梭認為，一個完美的社會是為人民的“公共意志”（公意）所控制的，他建議由公民團體組成的代議機構作為立法者，通過討論來產生公共意志。在《社會契約論》一書中，他表明了國家應保持較小的規模，把更多的權利留給人民，讓政府更有效率的立場。人民應該在政府中承擔活躍的角色。人民根據個人意志投票產生公共意志。可以說，這是公共服務型政府理論的雛形。在涉及相關基層公共服務型政府內容的公共選擇理論中，作為該理論創始及完善者,代表人物之一的布坎南（JamesM.Buchanan）也發表了很多具有影響性的學說，比如他的《俱樂部經濟理論》就構成公共選擇理論中的一個重要的組成部分——地方公共決策中的以足投票理論。布坎南把經濟學與政府學結合起來，從而得出公眾所需的公共服務得到最大滿足是政府實現服務效益最大化的一個首要條件的結論。由于政府自身也存在著追求利益最大化的行徑，所以政府或者說官員們的利益的追逐是一個重要影響因素。針對現實狀況，為此，公共選擇學派提供了兩種改革思路：一是市場化改革，二是憲法制度改革。他們認為，政府的成效應同成本收益掛鉤即要向市場化的目標邁進；同時規則是共同意志的結果，所有制度包括由公眾產生的政府都應遵從為公共服務的理念，必要時要推翻之前的所有不適宜的規章制度；此外還明確了中央與基層政府的任務、職責與權限。該理論創新了關于基層公共服務型政府的學說，但同樣也存在著缺陷。一是該理論的可行性的問題。公共選擇理論特別強調明晰產權，以防造成資源的浪費與揮霍。但對公共物品和公共服務來講，要明晰產權卻是一件難事，因為公共物品和服務本身就具有公共性；二是普適性的問題。在市場機制不成熟的地區中，要達到完全市場化幾乎變得不可能。在我國，由人口眾多、地大等特殊國情決定而產生的公共服務型政府模式更多地體現了要側重基層政府發展這一特點。中國人民大學張康之教授是在我國最早提出“服務型政府”概念的學者，提出了“引導型政府職能模式”的理論，他指出，而今農村的意識形態不再對基層政權提供像以往的激勵和激情了，由此帶來的是政府官員的人格的世俗化、感召力下降，以及政府的社會動員能力的下降的問題。如果是政府主導型的制度供給方式，政府社會動員能力的下降就可能導致制度失敗。政府在此只能夠承擔引導型的職能而非供給型。結合我國國情，這能給我國基層公共服務型政府的構建提供新思路。

二、我國基層公共服務型政府構建的困境及其影響因素

從總體上來看，我國現階段，基層政府總體服務能力不斷得到發展和加強。但依然存在如下問題：

(一）公共服務投資動力不足，總量過少,供需失衡

農村地區底子薄弱、基礎差，公共物品和公共服務欠缺，廣大基層如縣鄉鎮政府普遍存在著資金不足的問題，它們嚴重依賴著轉移支付。現階段,我國政府間公共服務供給職責沒有明確劃分,基層政府財力與事權不對稱,縣鄉財政困難,很難有財力用于公共服務建設。加上基層政府對公共服務這一觀念意識較為淡薄，他們更愿意把資金放在引進外商、發展經濟上，缺乏一種公共服務投資的動力，在公共服務總量上就顯得捉襟見肘；此外，在公共服務的有限投資上，還存在著比例失衡現象。比如當地政府為了追求當地的建筑外觀美感或為了應付上級要求的“實在政績”的存在，不惜花最多的資金在建筑工程上而忽略了當地居民實際的公共服務需求，從而導致軟公共服務的缺失。處在基層的鄉鎮政府面臨上級巨大壓力,卻缺少來自下面自身服務對象的壓力，致使公共服務與需求出現不對口并越來越成為一個突出問題。

（二）公共服務不到位，政策能力缺陷，缺乏有效評估監督

基層政府除了面臨資金不足等問題外，一般還存在著人力資源不足問題，提供公共服務的主體過于單一，這就大大制約了基層政府公共服務能力的發揮,這一點在公共政策的制定上尤為明顯，從而導致公共服務不到位現象的產生。安徽某縣公共廁所遍布，但當地居民卻反映由此而造成的公廁收費問題，這種有失偏頗的公共服務顯然是缺乏正確科學的公共服務政策而導致公共產品供給結構不合理的結果，它是與真正公共服務型的基層政府的構建相悖的。而在大多數基層政府中，監管體系不完善，監管力度不足，在公共服務實施與反饋上會有欠缺，缺乏較為完備的公共服務績效評價體系。此外,我國對政府部門公共服務績效評價又處在政府內部實施階段,缺乏大眾認同的權威評價機構。這既影響到當地居民和當地政府之間的親和力，又勢必給公共服務型政府的建立帶來阻力。

基層政府在公共服務上存在著種種不如人意的地方，但要徹底解決這個難題，重塑公共服務型政府，為基層政府配置一個匹合的服務模式，同樣也遭遇困境：

首先是財政問題。1994年，我國進行了分稅制改革,實行事權同構，從而導致上級政府將自身事權向下轉移,而在財力分配上,卻通過分稅制實現了財權層層上收，形成了“財權向上集中,而職能向下移”的不合理的財政體制,形成了“權、責、利”的分離和不對稱的局面。鄉鎮財政承擔著醫療衛生、教育、優撫、民兵訓練尤其是義務教育等這些本應由中央財政承擔的職責,導致嚴重制約著工業發展為主的鎮的財政能力。而對那些農業發展為主的鄉來說,中央和省級財政轉移支付數額有限,不能完全彌補鄉鎮財政缺口,處于困境中的鄉鎮政府只能通過違規的方式自行解決財政收支問題。因此,當制度內財政收入不足,制度外財政收入又受到嚴格的限制時,農村基層政府的生存與運轉成了問題,就更莫論要對日益高漲的公共服務需求作出有效回應了。