詮釋公共政策執行監督的困境探究

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[摘要]加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題，應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

[關鍵詞]公共政策執行監督公共政策執行監督主體困境問責制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策執行監督，是公共政策正確貫徹執行，達到預期公共政策目標的重要保障。許多制定十分周密、科學的方案，在執行時偏離了既定的公共政策目標方向，最終導致政策失敗，一個非常重要的原因是公共政策執行監督不嚴格，不到位。為此，必須加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題。筆者認為應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境

公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。

公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。

公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。

二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境

狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

（一）公共政策執行監督主體地位不高，缺乏監督權力

要監督，就必須由監督權力。公共政策執行監督體現著監督權對執行權的制約。監督的效果在很大程度上取決于監督主體的地位、權能。但從目前我國公共政策執行監督主體的實際情況來看，大多數監督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導致監督乏力。在行政系統內部，行使公共政策執行監督權的監察機構和審計機構實行雙重領導，受同級政府人事、財政制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：“縣級以上地方各級政府監察機關對本級政府和上級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主”。但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監督中沒有體現出應有的獨立性。在行政系統外部，行使公共政策執行監督權的各級人大實際上是法律地位高而實際地位低，突出體現在監督方面的法規不健全，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大的監督作用。[2]

（二）公共政策執行監督主體功能不全，缺乏監督合力

公共政策執行監督主體以不同的方式在公共政策執行過程中發揮著監督功能。但是監督功能不全，導致它們沒有有機結合、密切配合，沒有能夠整合監督資源和監督力量，形成監督合力，充分發揮監督實效，體現多元監督的優勢：⑴黨的監督。中國共產黨，是領導社會主義建設的核心，在監督的多元主體中處于核心地位，對廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領導干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務發揮著領導和約束的作用，對公共利益的促進發揮重要的作用。但是，中國共產黨發揮監督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過各級黨的紀律檢查委員會來實行監督，并不能對公共政策執行過程進行全面的動態跟蹤監督。⑵立法監督。人民代表大會及其常務委員會，作為國家權力機關，對公共政策執行的監督在理論上應該是最有效地、最權威的。但實際上，權力機關在行使監督權的時候存在著比較大的問題，“主要是監督方式單一，程序不完善，通常僅限于執法檢查、質詢等。”[3]因為人大既不同于行政機關行又不同于司法機關，它既沒有調查取證的權力，也無直接處理案件的權力，這樣就很明顯地削弱了各級人民代表大會及其常委會的監督效能，也無法顯示出人民代表大會作為我國權力機關的權威性。⑶司法監督。人民法院和人民檢察院，對于公共政策執行過程的監督受到很大程度的制約。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，我國目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權和財產權。公共政策執行，關乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關規定，則不能成為行政訴訟的監督申訴對象，因為只有公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強公共政策執行監督。⑷其他各種社會監督。在我國主要包括政協、共青團、婦聯等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等。根據我國《憲法》和有關法律的規定，他們享有各種形式的監督權力，諸如舉報、信訪、輿論批評等。并且輿論媒體的最大優點是社會影響力大、效果顯著，但是無論怎樣，他們改不了“民間”的性質和定位，沒有“官方”的權威和地位，并且供他們發揮公共政策執行監督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執行監督的效率。

綜上所述，不管行政系統內部的監督，還是行政系統外部的監督，在發揮公共政策執行監督效能過程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機的融合，出現“弱監”、“虛監”則是必然表現了。

三、從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境

“責任最通常、最直接的含義是指與某個特定職位或機構相連的職責”。[4]責任的明確是公共政策執行和公共政策執行監督的必要前提。沒有責任，就沒有義務，則公共政策執行監督就沒有保障。作為公共政策執行監督的有效保障方式之一，沒有責任的監督是難以想象的，因為“一個地區或者部門反腐敗是否堅決有效，與這個地區或者部門的領導干部，特別是主要領導干部的態度和責任心有著很大的關系”，“少數領導干部責任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問題追究不到個人”。2003年，包括原衛生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國務院常務會議，親自聽取監察部關于中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災3起責任事故的調查處理情況。4月底，國務院又先后責成嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽市市長等20多名政府官員受到黨紀政紀的嚴肅處分。這些案件的查處對于維護廣大人民群眾的切身利益起到了至關重要的作用，但是這種“問責制”與現行的行政體制和監督體制還是有著不相容的地方。作為一種監督方式，“問責制”實施的社會氛圍還沒有形成，因為科學的“問責制”的前提是合理的配置和劃分行政權力和監督權力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現行的行政體制下，對公共政策項目，尤其是大型的公共政策項目，“問責制”存在著以下不足之處。

（一）“問責制”中權責不清、主體缺位

作為公共政策執行監督的一種方式，在很多情況下，監督主體不知道向誰問責，由誰來承擔這個責任，承擔責任的方式是什么，是一種直接責任，還是間接責任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個“責任”。

“問責制”的主體是誰？結合專家、學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民群眾，人民行使問責權，“問責制”應該是一整套完整的責任體系，不能僅僅局限于行政部門內部的上下級監督關系。因為在這種問責的監督體制中，人民群眾追究各級政府的責任，各級政府再追究各級政府中行使公共政策執行權的公務人員的責任，這樣才能形成良性的監督互動。但是在現實的公共政策執行監督中，往往是下級因失誤影響了政策執行而被上級要求辭職，并不是因人民群眾的“問責”而辭職，造成了“問責”主體無權問責而缺位的局面。

（二）“問責制”定位不清

作為行政責任領域內的一個新術語，“問責”的定位到目前還不清楚。我國《國家公務員暫行條例》中明確規定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。“問責”并不是行政處分的一種，在相關的行政法律法規中并沒有對它明確界定。所以，作為監督的一種方式，“問責”還是模糊的，界定不清的。在現實的公共政策執行監督中，“問責”的實際操作還缺乏可行性。

[參考文獻]

[1]陳慶云.公共政策分析[M].中國經濟出版社,1996,9.

[2]陳奇星.試論加強和完善行政監督機制[J].社會科學,1999,No11:24.

[3]王戰軍,殷英華.試論構建行政執法監督機制[J].山西高等學校社會科學學報,2000，No9:33.

[4]戴維.米勒,韋農.波格丹.布萊克維爾政治學百科全書[M].鄧正來等譯.中國政法大學出版社,1992,652.