詮釋禁電的公共政策周期分析

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【摘要】“禁電”是當前中國部分地方政府在管理過程中實施的一項公共政策，廣州即為實施“禁電”政策的城市之一。文章運用公共政策周期分析模式對廣州“禁電”政策進行分析，探討該政策動態活動過程中各個環節存在的問題，對于把握公共政策的內在規律，使公共政策更加科學有效具有重要的意義。

【關鍵詞】“禁電”；公共政策；周期分析模式

一、廣州“禁電”政策概述

2006年11月14日下午，廣州市公安局召開新聞會，正式對外《關于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》（以下簡稱《通告》）。《通告》稱，根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《廣東省道路交通安全條例》的有關規定，經廣州市人民政府公開征求意見，并報請廣東省政府批準同意，自通告之日起，在廣州市行政區域內（含從化市和增城市）對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車（殘疾人機動輪椅車除外）不予登記、不準上道路行駛。這標志著廣州市正式全面禁止電動自行車上牌、上路行駛（以下簡稱“禁電”）。

新聞會上，廣州市公安局新聞發言人介紹了廣州“禁電”過程。《中華人民共和國道路交通安全法》實施之前，廣州市一直以來都未允許電動自行車上牌及上路行駛。2004年5月1日，《中華人民共和國道路交通安全法》正式實施，該法第十八條規定，依法應當登記的非機動車，經公安機關交通管理部門登記后，方可上路行駛。依法應當登記的非機動車的種類，由各省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定。2004年9月，廣州市交警部門通過新聞媒體提醒廣大市民，在省有關規定出臺之前，不要購買電動自行車，以免造成損失。2006年5月1日，《廣東省道路交通安全條例》正式開始實施。該條例第十四條規定：“電動自行車、殘疾人機動輪椅車等安裝有動力裝置的非機動車實行登記制度，經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。地級以上市人民政府在本行政區域內對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛作出規定的，應當公開征求意見，報省人民政府批準”。

根據上述法律法規的要求，廣州市政府專門就電動自行車管理問題進行調研，并確定由廣州市公安局負責開展具體工作。廣州市公安局在2006年6月召開了三場“電動自行車管理座談會”，并委托廣州市城市社會經濟調查隊開展了電動自行車管理專項民意調查。該項調查的對象為年齡16歲以上具有廣州市常住戶口的居民。調查結果顯示：（1）公共汽車是目前市民出行最主要的交通工具。59.1%的受訪市民的主要交通出行方式是公共汽車，14%為自行車，8.4%為步行，7.6%為摩托車，4.2%為私家車，3.5%為地鐵，只有1%為電動自行車。（2）多數市民認為不適于發展電動自行車。78.4%認為廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；70.0%受訪市民認為“限制電動自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；72.8%認為如果禁行會給廣州市的交通安全和交通秩序帶來好處。（3）大部分受訪市民支持限制電動自行車。70%的受訪市民表示支持市政府對電動自行車進行限制，13.7%表示“無所謂”，明確表示不支持的只有16.3%。（4）限制電動自行車對大部分市民的生活影響不大。分別有58.5%和32.2%的受訪市民表示限制電動自行車對其生活“沒有影響”和“影響不大”，只有5.6%表示“影響較大”。

據廣州市公安局新聞發言人稱：在座談會上，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。另從公開征求民意的結果來看，不予電動自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。

根據公開征求意見的結果，結合廣州市的實際，廣州市政府提出了不予電動自行車登記及上路行駛的意見，并于7月份專題請示廣東省政府。省政府于9月底批準同意廣州市政府的請示。根據省政府的批復和市政府的決定，廣州市公安局起草了《廣州市公安局關于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》，并按照《廣州市行政規范性文件管理規定》的要求，通過了廣州市政府法制辦公室的合法性審查，于當天對外。[1]

二、以政策周期模式分析廣州“禁電”政策的提出

全國各地對“禁電”態度不一。北京先是“禁電”后改為“限電”,上海則沒有“禁電”。而作為特大城市之一的廣州，其“禁電”政策自然也引起了廣大的電動自行車用戶、廠商、經銷商及一些市民和專家學者的關注，各大媒體也對此進行了報道。各方的著眼點主要是這項政策涉及的政策取向、路權分配、電動自行車產業發展、決策程序的民主等等問題。而筆者認為對此政策在現階段運用公共政策的方法來分析，對于把握這項政策的來龍去脈大有裨益。任何一項政策也不僅僅是一個文本，它還是一個動態的過程，所以在眾多的公共政策分析模式中，筆者選擇了公共政策周期分析模式作為具體分析方法。

公共政策周期分析模式也稱為公共政策過程分析模式，是從公共政策的動態活動過程的各個環節出發，將公共政策看成一個多環節相互連接的動態運行系統，分析公共政策的內在規律。它對于從整體出發把握各個運行環節在政策運行中的功能，系統檢測各環節功能發揮是否正常，檢測政策成功或失敗時關鍵環節所起的作用，從而使公共政策更加科學有效具有重要的意義。[2]一般認為，從政策過程來看，公共政策包括問題的認定、政策的規劃、政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結等一系列動態環節，每一個環節都有其特定的意義和功能并產生一定的活動效果。[2]

任何公共政策都存在于這一系列動態過程環節中，并且良好的政策效果也在動態的政策過程中產生。一旦政策過程中的某個或者某幾個環節存在問題則勢必影響到政策效果。

考慮到廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執行，筆者著重從問題認定、方案建構、決策這三個環節作重點分析，對廣州“禁電”政策的執行與評估也一并提出一些建議。

三、廣州“禁電”政策過程在問題認定、方案建構、決策三環節存在的主要問題

（一）廣州“禁電”政策在問題認定過程中存在的不足

在自然科學領域，人們常說“發現問題比解決問題更重要”。公共政策領域也是如此。正如利夫因斯頓所指出的：“問題的挖掘重于問題的解決，對于一個決策者來說，一個完美的解決方案用于解決認定錯誤問題而產生的不利影響，遠甚于用比較不完美的方案去解決一個認定正確的問題。”[3]因此政策問題的認定不僅是公共政策動態運行的第一個環節，而且是其中非常重要的環節。縱觀廣州“禁電”政策的發動原因，不難發現，此政策在問題認定過程中存在以下不足：

（一）政策問題的發動欠科學分析

據廣州市公安局就“禁電”通告召開新聞會時介紹，廣州市政府根據《中華人民共和國道路交通安全法》、《廣東省道路交通安全條例》等法律法規的要求，專門就電動自行車管理問題進行調研，并確定由廣州市公安局負責開展具體工作。但從各種報道之中難以發現廣州市政府的調研結果，也即廣州市政府發動“禁電”政策的客觀依據是什么、有何科學的指標和數據難以讓外界所知曉。因此，在缺乏相應的指標分析和數據支撐下發動“禁電”政策難免令人對廣州市政府“禁電”政策的動機產生猜疑并缺乏對公眾的說服力。

（二）對問題原因的認識欠全面和深入

據廣州市公安局新聞發言人稱：在廣州市公安局在2006年6月召開了三場“電動自行車管理座談會”上，代表們認為，從建設現代化大都市的城市定位和市民整體的、長遠的利益來考慮，廣州應該優先發展高效率的公共交通，電動自行車不應成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。但是，市民整體的、長遠的利益是什么？有何具體的衡量依據？代表們是否在掌握一定的電動自行車專業知識及在相關的指標分析和數據支撐下發表意見呢？三場座談會的參加人員主要是來自社會各階層、各行業的市民、專家學者、市人大代表、政協委員和相關政府部門的代表等，并沒有電動自行車的行業代表獲邀請參加，顯然參加人員對問題原因的認識欠全面和深入。難怪聞訊趕到擠進第三次座談會的廣東自行車行業協會副秘書長何小華在會上只說了一句話，就是：“你們不懂電單車！”[4]

（三）考量問題的視野范圍過于狹窄

廣州市政府“禁電”通告及公開的信息并未直接指出“禁電”的理由，也沒說明為什么“禁電”是廣州電動自行車管理的唯一途徑，考量問題的視野范圍過于狹窄。一是僅僅把三次座談會及專項民意調查反映的意見作為政策認定的依據，意見的征集面過于狹窄；二是帶有很強傾向性地進行意見征集，開始就引導人們往是否“禁電”考慮，致使對“禁電”以外的電動自行車管理政策沒有得到充分考慮。

值得一提的是“限制”和“禁止”應該是明顯不同的政策選擇。據廣州市公安局新聞發言人稱：在座談會上，代表們認為電動自行車不應成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。另外，廣州市城市社會經濟調查隊開展的電動自行車管理專項民意調查數據顯示：78.4%認為廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；70.0%受訪市民認為“限制電動自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；大部分受訪市民支持限制電動自行車。廣州市公安局就此認為從公開征求民意的結果來看，不予電動自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。但座談會與民意調查顯示的是絕大部分代表和大部分受訪者支持“限制”電動自行車而并非“禁止”電動自行車。對“限制”還是“禁止”這樣嚴肅的政策選擇居然混淆了基本的概念，可見廣州“禁電”政策考量的局限性和傾向性。

（二）廣州“禁電”政策在方案建構過程中存在的不足

從動態意義上理解，政策方案建構過程就是政策的規劃和制定過程。它具有以解決政策問題為目的、針對未來、技術性和政治性的特點。其中政治性是指規劃活動是一個各方互動的民主政治過程。它要求有社會公眾、利益集團等的廣泛參與和積極參加。然而，廣州“禁電”政策在方案建構過程表現出來的最大問題就是決策過程的封閉、缺乏民主。《廣東省道路交通安全條例》第十四條規定的“應當公開征求意見”是“禁電”與否的必要條件。問題是“公開征求意見”與“聽證會”有所不同，如何執行？“公開”的范圍應有多廣？怎樣體現代表性？“征求”如何避免傾向性？“意見”如何歸納和取舍？這些都沒有相關的法律規定。廣州“禁電”政策在方案建構過程中也因“公開征求意見”工作的問題受到了較多的質疑。

廣州市公安局召開的前兩次“電動自行車管理座談會”，又名“征求意見會”，邀請了市直機關工委、市總工會、市婦聯、市城管支隊等單位代表，以及包括教師、醫生及IT行業員工在內的“市民代表”，就“是否允許電動自行車上路”進行了討論。與會者中不僅沒有電動自行車的生產商、經銷商、消費者代表，廣東自行車行業協會也不在受邀之列。事后沒有一家媒體對這兩次征求意見會進行任何報道。第三次“征求意見會”召開時，協會副秘書長何小華聞訊趕到擠進了“征求意見會”會場，但當局顯然并不打算征求他的意見，他只說了一句“你們不懂電單車”，主持人就立刻宣布會議結束了。隨后，《廣州日報》在頭版顯赫位置刊登了題為《基本贊成電動自行車禁止上路》的文章，對第三次“征求意見會”的情況進行了報道。文章指出，與會23名代表達成比較統一的意見，“在老城區必須堅決禁行電動自行車”，而絕大多數“市民代表”認為，“作為負責任的政府，應該全面禁止電動自行車在廣州上路行駛，以保障廣大市民的利益。”文章還透露，廣州市政府將盡快提交“有關方案”上報審批，“預計在8月份左右在廣州市正式實施”。[4]

從以上情況可以看到，在未展開充分的討論之前，尤其是還沒有社會公眾、利益集團等的廣泛參與和積極參加的情況下，政府喉舌的報道顯然是給電動自行車的命運定了調：電動自行車很快將會被禁！這與政策規劃的科學性、公開性、民主性不相符，必然引來社會各利益全體事后的反彈，甚至拿起法律作武器對政策的合法性、合理性提出質疑。[5]

（三）廣州“禁電”政策決策過程中存在的不足

政策的決策過程就是政府接受最終通過的方案并使之合法化的過程，包括政府依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。[6]必須強調的是，現代社會中政策的合法化還包含公共政策的正當性、合理性被社會公眾認可接受的過程。因此，政策合法化不僅僅要求政策形式的合法化，更強調政策內容的合理、合法，為公眾所接受。

廣州“禁電”政策完成了各種法定程序：公開征求意見，報請廣東省政府批準同意，通過廣州市政府法制辦公室的合法性審查，最后對外。在形式合法方面廣州“禁電”政策并不存在問題。然而因為廣州“禁電”政策在問題認定和方案構建方面存在的不足，導致了人們對該政策內容的合理性、合法性的質疑甚至以法律的方式反抗，可見其并未被公眾廣泛接受。不接受的公眾不但包括電動自行車行業及電動自行車的擁有者，其實還包括電動自行車的潛在購買者和駕駛汽車的潛在受影響者（“禁電”以及已有的“禁摩”政策迫使部分人選購汽車，對原來就擁擠的交通造成影響）。正因為在問題認定和方案構建方面存在的不足，使這些利益相關者沒能充分地表達自己的訴求，但政策合法化并不能抹殺這些人對政策不接受的事實存在，這對政府的管治是不利的因素。

四、廣州“禁電”政策執行和評估的建議

如前所述，廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執行，尚難以對其執行和評估作出分析。但因該政策在問題認定、方案建構、決策這三個環節先天不足，在其執行和評估過程更應適當把握。筆者對廣州“禁電”政策的執行與評估提出一些建議。

（一）廣州“禁電”政策執行過程應注意的問題

政策執行就是指將政策方案付諸實施，把政策內容轉變為現實的過程。一項政策能否得到有效執行，直接關系到政策問題的有效解決和政策目標的最終實現，因此政策執行是政策過程中非常重要的環節。

盡管一項政策在出臺過程中存在著問題，但只要是一項合法的政策，就應當得到有效的執行。政策的嚴格執行既是實現政策目標的必然要求，也是檢驗政策成功與否的需要。因此，廣州“禁電”政策要嚴格執行在當前是無容置疑的。廣州市公安局考慮到市民妥善處理現有電動自行車需要一定時間，對違反規定上路行駛的電動自行車進行15天的糾正教育然后再嚴格按章處罰。這樣能給予政策一定的緩沖期，有助于政策的實施。但鑒于該政策在執行前的不足，在執行過程中還應注意：（1）加大政策宣傳的力度。不僅要大力宣傳政策的內容，更重要的是要宣傳政策必要性和合理性。通過有說服力的宣傳，提高政策的可接受程度。（2）積極消除政策對各利益集團的影響。例如考慮到目前郊區公共交通尚未完善，應當合理解決郊區居民的出行問題。又如對原有的電動自行車或其電池予以回購或補償，對當地電動自行車企業進行補償或支持。

（二）廣州“禁電”政策評估過程應注意的問題

政策評估是依據一定的標準和程序對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的行為。它對于檢驗政策效果，提高政策和政策執行質量意義深遠。廣州“禁電”政策既然飽受詬病，更應盡快對此政策進行評估。評估時要有開放的胸襟，客觀的態度，科學的手段，并由中立的第三方主持。根據評估的結果，及時修訂政策或就此終結政策。

五、結語

中國正處于現代化的轉型過程中，民眾在學習，政府也在學習，科學的、民主的公共政策并不僅僅只是一個愿望，它也是一種能力，這種能力的學習是一件很艱難的事，或者說這是中華民族都需要補的課，有問題是正常的。廣州“禁電”政策只是中國眾多公共政策中的一例。通過運用公共政策周期模式對廣州“禁電”政策進行分析，筆者期盼能引起各地政府的關注，處理類似問題時有所參考。

參考文獻

[1]廣東省公安廳.南粵警察網,2006年11月15日警務新聞.

[2]王騷.政策原理與政策分析[M].天津:天津大學出版社，2003.

[3]J·S·Livingston.MythoftheWell-EducatedManager[J].HarvardBusinessReview，1971.

[4]李志艷.廣州“禁電”始末[J].新青年權衡，2007，（14）.

[5]各類媒體相繼報導了公民狀告廣州市公安機關“禁電”違法的行政訴訟.

[6]陳振明.政策科學[M].北京:中國人民大學出版社，1998.

[7]王騷.政策原理與政策分析[M].天津：天津大學出版社，2003.

[8]李成智.公共政策[M].北京：團結出版社，2000.