探討非政府機關參與公共危機管制

導語：探討非政府機關參與公共危機管制一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:在應對公共危機中,政府參與公共危機治理是大勢所趨,但非政府組織有參與公共危機治理的必要性和優勢,在公共危機管理中發揮著重要作用,而現實中存在著多種制約因素影響著非政府組織的參與,對此,應在從政府層次、非政府組織自身角度以及社會層次三方面努力推進非政府組織的發展,使其在公共危機治理中發揮更大的作用。

關鍵詞:公共危機治理;政府;非政府組織

非政府組織作為日漸崛起的重要社會力量,在多次公共危機事件中已凸顯其獨特優勢。因此,加強對非政府組織參與公共危機治理的探討研究,具有重要的現實意義。

一、非政府組織參與公共危機治理的依據

(一)非政府組織參與公共危機治理的社會必要性

非政府組織作為介于政府與企業之間的第三部門,具有非營利性、公益性等特點。這與政府公共機構的公共價值目標相同。兩者在為社會提供高質量、多樣化、高水平的公共服務方面,是不沖突的。突發公共事件的管理,具有非常明顯的非排他性和非競爭性,屬于典型的公共產品。市場在提供公共產品時會出現“市場失靈”的問題,因此,公共產品主要提供者應該是政府。但是政府也存在“政府失靈”,政府在提供公共產品時可能出現低效與尋租的情況。所以,在公共危機治理的過程中,政府、市場與公民社會可以進行互動合作,實現政府危機治理能力的提高。非政府組織的生存空間正是以市場缺陷和政府失靈的存在為前提。在應對重大自然災害和重大突發事件過程中,非政府組織能在一定程度上彌補市場失靈和政府失靈,同時還能極大減輕社會管理的成本。

(二)非政府組織參與公共危機治理的特有優勢

1.行動靈活。當出現公共危機時,政府組織往往由于嚴格的層級體系或某些政治原因、價值因素使得其反應緩慢。與政府體系相比,非政府組織作為一種社會自治機制,決策是分散而獨立的,它可以即時作出反應,迅速滲入事件的各個環節,并根據各種既定的條件來確定自己的戰略、策略和計劃,靈活調整工作內容和工作方式。

2.專業性。雖然中國的非政府組織現在專業性還很不足,但是非政府組織的專業性是它的一個特點。大多數非政府組織在成立之初就將自己的目標定得非常具體明確。例如,關注某類社會問題或救助某些弱勢群體,然后根據自己的目標設定標準來吸納組織成員,最后形成了專業特色鮮明的人員組合,并長期從事社會或科研最前沿的工作。

3.民間性。政府在處置一些危機事件時,往往是從自上而下的角度作為外部角色去對待,而非政府組織是以水平的角度、平等的眼光在與群眾的交融中去對待,其工作手法特別注重通過有效溝通來引導社會公眾的參與,與社會成員打成一片從而為問題的解決做好鋪墊。它們上接政府,下聯基層群眾,社會觸角和成員基礎十分廣泛,具有很強的民間性[1]。

二、非政府組織參與公共危機治理的現實困境

(一)非政府組織官辦色彩較濃

現實中,中國大多數的非政府組織是由政府的職能部門轉變過來的,或者是由政府部門直接建立的,它們在組織、職能、人事、活動方式和管理體制等多方面嚴重依賴政府,甚至仍然作為政府的附屬機構發揮作用。非政府組織對政府的過分依賴,一方面助長了政府對非政府組織的直接干預,削弱了組織的自主性,另一方面也嚴重束縛了非政府組織的活力,妨礙了非政府組織在公共危機治理中優勢的發揮。

(二)有關非政府組織的法律體系不健全

一是有關非政府組織的法律法規不健全。目前中國還沒有一部統一的、完整的有關非政府組織的法律,非政府組織在社會上的地位和作用缺乏明確法律規定。二是非政府組織參與公共危機治理的權利和途徑尚未以法律的形式加以確定。據統計,中國目前已經制定涉及突發危機事件主要是針對整個國家應急管理方面存在的一些問題,逐步對應急管理體系進行了完善。但是在現行的法律、法規和各級應急預案中對突發事件中非政府組織權責的規定并不明確,缺乏可操作性的配套規定。

(三)非政府組織的社會公信力不夠

據統計,目前中國非政府組織中的職員主要包括三個部分:一是專職工作人員;二是兼職工作人員;三是志愿者。其中,專職工作人員的規模一般都不是很大,相當多的組織雇傭兼職人員,較少使用志愿人員。缺乏志愿者大概是中國非政府組織與發達國家非政府組織在人力資源方面的最大差異。這從一個側面反映出中國的非政府組織缺乏廣泛、深層次的社會認同,社會公信力不夠。這就使得非政府組織在組織群眾應對危機時,很多工作都無法順利進行。

(四)非政府組織與政府缺乏溝通協調機制

長期以來,“全能政府”的管理理念使政府幾乎包攬公共危機事件所有階段的全部工作,表現在公共危機事件發生時主要依靠的力量還是政府部門及事業單位、部隊和相關的組織工作人員,在整個應對過程中與非政府組織的溝通協調機制基本沒有建立起來。一方面,在公共危機事件應對過程中,政府部門與非政府組織之間或是疏于聯系,或是政府部門僅以傳統行政命令的方式傳達其決策,彼此之間缺乏互動溝通;另一方面,在公共危機事件治理中,政府和非政府組織分別應該承擔哪些職責、具體負責哪部分工作,或是政府和非政府組織一起又應該承擔哪部分工作等情況,在中國的公共危機治理體系中都沒有明確的規定。

(五)非政府組織自身發展受限

一是資金不足。現階段的非政府組織正處于一種從政府領域向公眾領域的過渡時期,一方面政府提供的撥款數量大幅下降,另一方面政府也鼓勵非政府組織財政上爭取獨立和自負盈虧。物質資源和財政資源是危機管理的基礎,而目前非政府組織在資金籌措和運作能力上普遍能力不足,以至公共危機事件發生后的救助捉襟見肘。二是人才不足。這使得中國非政府組織在應對突發公共事件時所應該具備的技術和專業能力,包括應對公共危機事件中的組織架構的設定,管理機制、運行機制的確立,社會資源的整合,專業資源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,還有在善后處理中對非政府組織自身的監督,績效的自我評估等能力,都顯得明顯不足。

三、充分發揮非政府組織在公共危機治理中作用的建議

(一)從政府層次,應重視和加強非政府組織的發展

第一,政府要積極培育和發展非政府組織。不能簡單地把非政府組織作為其管理和執政的助手,要充分認識到與非政府組織合作的重要性和長遠意義。要將培育和促進非政府組織的發展作為中國行政管理體制改革和政府職能轉變的一項重要任務,尊重非政府組織,努力在平等的基礎上同非政府組織進行溝通、協調和合作。第二,要健全對非政府組織管理的法律法規。一是根據中國社會的發展情況,適時制定《非政府組織法》,完善非政府組織管理模式,同時要在非政府組織法律框架中明確規定非政府組織的法律地位,為其活動的開展提供便利條件。二是要在有關公共危機管理法規中明確非政府組織的責任,同時對非政府組織的運營實行必要的法律規制,在法律上對非政府組織處理危機事件的行為加以保障和規范。第三,要加大對非政府組織的資金支持力度。我國非政府組織在公共危機治理中普遍資金匱乏,盡管有些非政府組織有一定的收入,但經費的來源通常是其成員交納的會費或提供的服務性收入。針對這種情況,政府應當撥付一定的款項作為資金支持,并通過制定優惠的稅收政策或是項目引導等方式創造條件,為非政府組織提供資金和物質基礎。第四,構建政府與非政府組織合作互助的公共危機應對機制。首先要成立政府與非政府組織的組織協調機構,由政府部門官員和非政府組織的領導、骨干組成,工作人員以兼職方式任職,平時不在位,危機時刻則立即組合到位,具體負責統一調度指揮分散的非政府組織和其他社會力量,為危機解決提供組織保障。其次,要搭建兩者之間強有力的危機溝通平臺,充分利用互聯網等現代信息技術,推進電子政務建設,通過應急平臺等方式,建立二者之間實時聯動的危機信息溝通渠道。再次,政府在常態管理中要加強對非政府組織危機管理工作的指導、協調,使它們的工作安排與政府的各級應急計劃相互銜接,避免出現脫節漏洞或職責不清[2]。

(二)從自身角度,非政府組織應加強自身能力建設

首先要加強理念建設。對于一個非政府組織,理念或使命是其存在和發展的靈魂,代表組織的目標和方向,也是它取得社會資源的基本依據。確立非政府組織的使命,實際上就是確立它的社會理想和社會責任,為它的未來發展定位。其次,要提高專業素質。一方面要借鑒國外的經驗,開展科學化、規范化的組織操作,建立“決策機構、執行機構、監督機構”三位一體的管理體制;另一方面要引進專家和學者,積極開展有關非政府組織在應對公共危機時的運行模式、發揮作用的程度、與政府的關系以及績效評估等公共危機理論與政策的研究,從而不斷提高非政府組織的專業化素質[3]。再次,要完善管理制度。包括制定危機處理的基本程序,明確相關人員的責權范圍,利用各種手段來完善自身的運行機制等內容,對其微觀行為進行規范。

(三)從社會層次講,提高非政府組織的社會認同度

從社會層次上推進非政府組織在公共危機管理中作用的完善主要是加強公民文化建設,提升非政府組織參與公共危機管理的外在合法性。可以從以下幾方面入手:第一,培養公民的參與意識。公民應具備良好的參與意識,積極行使自己的政治權利。作為公民社會的主體,公民還必須充分明了自己的權利與責任,知道如何行使自己的政治權利,積極地承擔監督和參政的責任。第二,培養公民的志愿精神。非政府組織“志愿性為公”的性質,決定了人們參與其中的激勵依靠是人們對社會的責任感和使命感。由于應對公共危機具有一定的危險性,這種超然物外的激勵與權力、金錢相比就顯得較為脆弱。所以,培養社會的獨立性、自主性的同時培養社會的公德心、使命感就顯得格外必要。

參考文獻:

[1]沈榮華.非政府組織在應急管理中的作用[J].新視野,2005,(5).

[2]石奎.危機管理中非政府組織的作用[J].桂林電子工業學院學報,2004,(2):15.

[3]趙語慧.公共危機管理中的非政府組織參與研究[D].鄭州:鄭州大學,2006.