政府社會管理模式探討論文

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編者按：本文主要從社會管理與中國政府社會管理職能的演進；中國原有社會管理模式的特征與不足；構建新型社會管理模式進行論述。其中，主要包括：社會管理是一項非常古老的管理實踐、社會管理是當代中國政府的一項重要職能、體制轉軌和社會轉型過程中也產生了一系列新的社會問題、一個普遍的共識是經歷了兩個時期、隨著國家對社會的接收和覆蓋，政府幾乎壟斷了全部社會權力、政府全面而深刻地進入社會領域，事實上包辦了社會生活的方方面面、靜態化和非制度化、社會因而缺乏自治能力，同時也喪失了蓬勃生機與活力、當前中國特定的政治制度決定了中國共產黨是社會管理的當然主體、保障社會穩定與良性運轉是現代政府不可推卸的職責、非政府組織是不可或缺的社會管理主體、市場經濟使國人的公民意識和公共精神得到開發與增強等，具體請詳見。

進入二十一世紀，中國共產黨和中國政府根據社會主義市場經濟建設和民主政治建設對社會領域的要求，結合我國當前社會經濟發展實際狀況，適時地提出了加強和完善政府社會管理，構建社會主義和諧社會的新要求。響應這一趨勢，學術界和實務界對社會管理的概念與內涵、范圍與領域、目的與途徑展開了廣泛研究和討論。作為滄海一粟，本文擬就新時期中國政府社會管理模式進行探討。

一、社會管理與中國政府社會管理職能的演進

社會管理是一項非常古老的管理實踐。自從人類突破家庭生活的界限、進入社會狀態開始，為實現社會關系和諧以及社會有序運轉而進行調控的管理活動也就隨之出現。國家產生之前，社會事務簡單有限，對社會公共事務的管理是社會內生的、自發的和依循慣例的。國家從社會中分離出來后，內生性社會結構(如家庭、慈善團體、教會組織)對社會事務的自我管理依然存在并發揮著主要作用，與此同時，國家為了實現和鞏固政治統治開始在社會管理中扮演起重要角色，政府設立了專門機構，利用暴力強制、行政規制、法律規范、道德宣教等多種手段顯在或潛在地干預社會生活。正如恩格斯所說，“國家的政治統治到處以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”。

建國以來，在強國家弱社會的關系格局下，當代中國的社會管理始終以政府為主，社會管理是當代中國政府的一項重要職能。早在建國初期，中國政府就把社會管理納入其職能體系，設立了以內務部門(后來是民政部門)為代表的專門從事社會管理的組織機構，除此之外，其他政府部門、各生產組織和事業單位也承擔著各種具體的社會管理職責。六七十年代，受“以階級斗爭為綱”的路線影響，政府的社會管理職能范圍急劇萎縮，且與政治統治職能相互混淆在一起，不能明確區分開來。七十年代末八十年代初，黨和國家的工作重心從“階級斗爭”轉移到“經濟建設”上以來，中國政府的改革和各項工作一直圍繞著“刺激經濟增長”和“建設與完善社會主義市場經濟體制”而展開，政府的社會管理職能在較長的一段時間內被忽略或輕視，處于從屬地位和停滯狀態。但與此同時，經濟體制的深刻變革刺激和帶動了中國社會轉型，使中國社會發生了深刻變化。一方面，社會形態從傳統向現代方向的迅速轉變打破了中國既有的社會結構，使社會利益結構和收入分配格局發生了明顯分化，社會組織形式由單一走向多元，社會公共事務日趨繁雜，社會公共領域迅速擴展，公共精神和公民社會輪廓初現；另一方面，體制轉軌和社會轉型過程中也產生了一系列新的社會問題，諸如失業、貧富分化和區域差異、種群歧視和弱勢群體、環境污染和資源浪費等，它們與原有的社會問題如社會治安、自然災害等交織在一起，增加了社會管理的幅度和治理的難度，如果政府不能在此方面有所作為，勢必阻礙市場經濟進一步發展和民主政治建設進程。2002年，中國共產黨根據新形勢重新調整了國家和政府的職能，將其確定為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四個部分，社會管理終于得到決策者的重視，進人綱領性文件獲得與經濟發展并駕齊驅的地位。2005年3月，總理在提交給十屆全國人大三次會議的《政府工作報告》中指出：“在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。”2006年黨的十六屆六中全會進一步指出“加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求”，并明確提出了“社會管理體制改革和創新”的任務。從近年來黨和政府針對社會管理做出的系列動作中可以看出，隨著經濟發展和社會主義市場經濟的深入完善，社會公共領域開始受到密切關注，通過改革社會管理體制來加強和改善社會管理將成為未來一段時期黨和政府工作的重要任務和主要內容。社會管理體制的改革涉及到法律、財經等很多問題，其中首先要解決是就是創新社會管理模式，形成既順應時代潮流又符合中國實際的新型社會管理格局。

二、中國原有社會管理模式的特征與不足

反觀當代中國的國家——社會關系，一個普遍的共識是經歷了兩個時期。第一個時期從建國初直到七十年代末，根據后發現代化的客觀需要，此階段我國主要致力于國家建設和政治斗爭，這時的國家——社會關系可以用“強國家一弱社會”來概括。二十多年間，以政府為代表的新政權通過一系列努力建立起一個龐大的“全能國家”：國家通過政權建設把政治權力迅速延伸到村社、街區等社會最基層；通過實行計劃經濟體制、舉辦農村、確立城市單位制控制了所有生產、生活資料的生產、流通與分配；通過建立城鄉戶籍制度對社會人員的自由流動進行嚴格限制；在“以階段斗爭為綱”意識形態的指導下，一切經濟和社會活動都上綱上線，被賦予各種政治意義，帶有某種政治色彩。在這一國家形態下，國家對社會連續不斷地進行強勢吸納和覆蓋，導致國家的能量無限膨脹，勢力范圍幾乎無所不極，本就不發達的社會在國家力量的重壓下收縮到極限，甚至發生畸變。這種國家——社會關系模式以國家——社會力量對抗為假定，以增強國家能力目標，以國家與社會同構為導向。在此關系下，中國社會極度萎縮，政府的社會管理與政治統治、經濟管理不分，社會管理模式呈現出以下主要特征：

一元化。隨著國家對社會的接收和覆蓋，政府幾乎壟斷了全部社會權力，成為唯一的社會治理中心，不存在獨立自主的社會自我管理組織形式。舊秩序下一直承載著部分社會公共事務管理功能的自治組織(如宗族、村社、行會等)，或者被直接消滅(如宗族)，或者由于利于國家力量加強而被吸納和收編(如村社變成基層政權機關，行會在改造后成為政府領導下的行業聯合會)；新型社會組織如工會、婦聯、作家與文藝工作者聯合會等雖然規模可觀、結構完整、能量強大，但大多數由新政權催生，或者掛靠在某個政府部門下，與政府有千絲萬縷的聯系，政治性很強，主要負責貫徹國家的社會政策以及根據政府指示執行一些具體的社會管理任務，實質上是作為政府的外圍組織或者“腿”而存在，另外，由于當時政府嚴重缺乏管理社會組織的經驗，因此對由民間發起、不能完全在其掌控之內的社會組織長期采取謹慎、限制和拒斥的態度，加之這一時期中國社會結構整齊僵化，沒有形成多元分化的利益格局，所以不可能生成自主自治的社會組織。

全面化。作為唯一的社會管理主體，政府全面而深刻地進入社會領域，事實上包辦了社會生活的方方面面。所有社會公共物品，大到公共安全與秩序，小到社區托兒所養老院，都由政府直接生產提供。受社會主義制度優越感的激勵，政府在國民經濟水平落后的情況下，建立起無所不包無所不管的社會福利體系，通過把管理社會經濟體分割成千萬個社會功能雷同的微型結構——單位來貫徹之。在深度上，政府對社會事務一攬到底，不論巨細，它不僅負責確定社會發展目標、制定相關的社會管理政策法規，更致力于社會事務的微觀管理工作，而且對后者傾注了大部分資源和精力。

管制性。這一時期，我國正處于反發現代化的啟動階段，工業化是政府工作第一要務。“現代性意味著穩定，現代化則醞釀著各種不穩定。，政府這一時期社會管理的基本目標是為現代的超速運行和工業化的提前實現提供絕對保證，對社會穩定與秩序的關注壓倒對社會活力與和諧的追求，社會控制成為政府社會管理工作的基調。在社會控制諸手段中，管制特別是以處罰性管制成為最常用的社會管理工具。站在政府的角度，管制以國家強制力作后盾，威力強大，效果顯著；它由管制者單方控制。政府能夠根據事態情形靈活運用之；特別是政府在以往工作中對它最為熟悉，運用成本相對較低，所以被認為是實現社會控制的最有力、快捷、便宜的工具。

靜態化和非制度化。在國家對社會的強勢控制下，社會空間極度壓縮，社會結構長期僵化，社會生活單調呆板，社會發展十分緩慢甚至有時停滯不前，社會公共事務相對簡單且變動性不大，在此情況下，政府社會管理的宏觀政策布局即使多年不變仍然適用，政府也有可能長期采用有限的方法手段進行社會管理，總之，政府社會管理工作呈現靜態化特征。當然，社會管理并非一成不變，自然災害、意外事件以及政治經濟非正常運行都可能造成新的社會問題，面對這些令人棘手的社會矛盾，政府缺乏制度化的化解機制，往往是當其發展到無法忽視地步后通過在短期內動用最大限度的社會資源來解決。

以一元化、全面化、管制性、靜態化和非規范化為主要特征的社會管理模式在當時為中國的現代化提供了一個穩定有序的社會環境，也大大促進了社會事業的發展與進步。然而，這種社會管理模式也存在著不能回避的缺陷。國家壟斷社會權力，剝奪了社區和社會組織獨立自主的生存環境，社會因而缺乏自治能力，同時也喪失了蓬勃生機與活力，變成一潭死水，其運轉良否完全依賴政府的社會工作路線是否正確；政府對社會公共事務大包大攬，對社會生活橫加干涉，不僅政府財政負擔沉重，而且資源浪費現象嚴重，權力濫用與腐敗極易滋生；政府的社會管理方式單一，不能有效應對所有的社會問題，以管制為主的管理手段奉行政府優先，缺少對作為管制對象的理解與關心，更遑論爭取社會成員的合作，難免產生工作簡單粗暴、傷害政府與社會成員關系的情形；幾乎固化的社會政策與管理方法使政府缺乏敏感和前瞻意識，在面對新的、突發性的社會問題時緊張無措或輕視回避，待矛盾激化時又只能采用臨時性、運動型的社會管理方式來暫時解決，這常常置政府于被動尷尬的境地。

三、構建新型社會管理模式

上個世紀80年代初開始的體制改革使中國的國家與社會情勢發生重大變遷：國家權力邊界逐漸收縮，對社會的強勢控制放松減弱，社會權力開始回歸，社會領域日益擴大，社會獨立性漸趨增強，強國家——弱社會的關系模式悄然改變。1982年，農村被正式取消，國家權力上收到鄉鎮一級，拉開了政社分開的序幕。經濟體制改革打破了國家權力對微觀經濟的種種鉗制，社會經濟生活因而進發出無比活力，原來呆板僵化的社會結構發生裂變，多元利益格局日趨呈現出來。國企改革和勞動人事制度改革打破了單位制，人們從對單位的人身依附中解放出來，由“單位人”轉變為“社會人”，通過社會取得資格認同與發展機會，國家通過單位控制社會個體成員的鏈條斷裂。伴隨著城鄉戶籍制度的放開，社會成員的活動范圍不斷擴大，社會流動性日益增強。90年代開始進行的市場經濟建設加快了強國家——弱社會關系的量變進程。市場經濟一方面督促國家權力繼續從其過度干預的領域退出，回到正確的位置保持適當的控制，另一方面促使中國社會更加迅猛地成長壯大，同時呼喚一個強大而成熟的社會為其提供支持與保護。展望新世紀中國的國家與社會，二者之間將會是強國家——強社會的關系：市場經濟對成熟市民社會的呼喚以及社會的自我良性運轉使得強大社會發展趨勢不可逆轉；國家的絕對強勢不復存在，但根據我國特殊國情及后發現代化的要求，仍需保留相當力量以便能夠對社會經濟的保持適當控制；國家和社會各有其特定的活動領域和行動方式，但在面對共同的問題時共同努力、通力合作。

盡管改革開放后中國的國家——社會關系發生了變化，中國社會管理卻基本沿循原有模式很少變化，這種社會管理模式與“全能國家”形態相適應，當強國家——弱社會的關系格局出現裂變、國家權力形式與社會生活境況發生重大變化時。該模式的缺陷和弊病便暴露出來，導致政府面對錯綜復雜的社會事務和層出不窮的社會問題左右支絀、力不從心，社會不和諧加劇，威脅著市場經濟的健康發展和政府權威。中國必須改變原來的社會管理模式，著眼于強國家——強社會關系發展前景，依據當前政府能力與社會需求，打造既能保證政府控制又能促進社會和諧，國家社會共存共強贏的新時期社會管理模式。

2005年，中國共產黨根據社會主義和諧社會的目標要求，在十六屆三中全會指出，中國社會管理管理體制改革的目標是建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。這一新模式意味著新時期中國的社會管理將是以中國共產黨和政府為核心的“多中心主體”的社會治理模式。在這一模式下，執政黨、政府、非政府組織乃至公民個人在社會管理中既各得其所、各有其責，又彼此襄助、通力合作，構成一個容納了多元主體的復雜網絡系統。

第一，當前中國特定的政治制度決定了中國共產黨是社會管理的當然主體，是社會管理的核心和領導力量。中國共產黨利用自己掌握的執政資源領導社會建設事業，引導社會生活以及社會發展進程，確保國家對社會形成適度威懾和控制。作為社會管理的領導力量，中國共產黨的職責主要包括：了解的把握社會的動態變化，把握和預見社會發展趨勢，規定中國社會發展的總體目標和階段性任務，制定指導社會管理的路線方針，以此對社會管理進行政治領導，例如中國共產黨根據轉型期中國社會的特征和需求，把和諧社會確定為當前和未來一段時間的社會發展目標，要求以科學發展觀作指導，加強政府社會管理職能，改革社會管理體制；綜合協調各項社會事業和社會管理工作，調節各社會管理主體間關系，對各種社會組織的社會管理活動進行監督；運用其掌握的各種資源組織動員社會，使各種社會力量投入到社會治理中去，例如通過黨員模范帶頭和開展廣泛宣傳號召社會上下共同抗擊自然災害，再比如利用權力資源、經濟資源和組織資源把非政府組織“吸納”進中共倡導的社會活動中。

第二，保障社會穩定與良性運轉是現代政府不可推卸的職責，政府作為社會管理主體積極介入社會生活干預社會事務，這一點在任何國家都不例外。在當前中國，社會轉型期諸多問題與矛盾錯綜交織在一起亟待解決，社會雖有所發育但自我組織與自我管理能力仍然不足，相對而言政府社會管理經驗豐富且掌握著絕大部分管理資源，因此，相對于社會發育成熟的西方國家，中國政府在社會管理中作用更為顯著，承擔著更多更大的責任，是主導性的社會管理力量。當然，在新的國家——社會關系模式下，政府不能再像從前那樣管理社會，政府的社會管理職能必須轉變。首先，政府的社會管理角色需要重新定位，在新時期社會管理中，政府更主要地作為社會問題發現者、社會公共議程發動者、社會管理制度供給者而存在，有鑒于社會發育內在動力不足，政府還要在將來一段時間扮演社會力量培育者和社會事業主要建設者的角色，另外，鑒于中國現代化對秩序與和諧的雙重要求，政府作為社會控制者和社會協調者的角色將同時存在。其次，需要調整政府社會管理的職能范圍與、職能層次。政府不能再對社會事務大包大攬，它應該從具體而微的社會經濟生活中脫身出來，交由市場經濟主體和社會組織運作管理，轉而集中精力和資源負責市場和社會管不了、管不好的社會事務，包括規范社會秩序、調整社會利益結構、協調社會關系、保障社會公平、促進社會自治、整合社會管理資源、制定社會政策與社會管理制度等；政府政社會管理的重心應該下移，中央政府在統籌全局、協調監督的基礎上，賦予地方政府社會管理自主權，允許其根據本地社會經濟實際狀況采取相宜的政策與措施，靈活管理社會事務。再者，轉變社會管理職能方式與職能手段：把對社會進行微觀管理轉向主要宏觀調控，改變非規范化、臨時性、運動型的管理方式，通過建立健全社會管理法律法規以及建立完善社會包括社會社會利益協調機制、社會關系整合機制、社會保障機制、社會矛盾化解機制、社會危機應急預警與處理機制在內的各種社會機制，使社會管理制度化；改變一直單純通過行政管制干預社會的局面，靈活運用法律規制、經濟激勵、行政引導等多種手段進行管理，注重手段創新，開發運用諸如民營化、契約合作、產權交易等新型社會管理工具。

第三，在開放式、多元化的社會治理格局中，非政府組織是不可或缺的社會管理主體。近年來，我國的非政府組織發展迅猛，充實和壯大著社會力量。根據民政部統計快報，到2003年，我國共有各種社會團體13.7萬個，民辦非企業單位12.1萬個，比2002年增加0.4萬個。我國非政府組織中的大部分是政府體制改革的產物，還有一部分基于社會的某種共同旨趣而建立，其活動涉及社會生活的各個領域，通過各種途徑和方式對社會事務產生著影響。在大多數西方國家，非政府組織是社會管理的主力軍，但在中國的當前時期，非政府組織在社會管理中的協同性力量。這一方面與中國特定的政治體制有關，中國共產黨的領導地位決定了非政府組織不可能成為社會管理的主導力量；另一方面也與中國社會發育尚不成熟有關。非政府組織雖有所發展，但相對于龐大的社會人群數量還是較少，而且結構不夠完善，在地域分布、行業分布、年齡結構、知識結構、資源結構以及活動領域等方面的發展很不平衡，獨立程度和自覺程度較低，難以完全依憑自身能力處理社會事務。作為協同性力量，非政府組織的社會管理功能主要體現在：在黨和政府的領導與監督下貫徹落實社會政策；受政府委托，協助政府進行社會管理工作。承擔政府轉移出來的部分職能，受政府委托或在政府幫助下處理社會事務提供公共服務；以社群利益為導向組織社會，發掘、整合分散的社會資源；反映和表達同類社會組織成員的共同問題與利益要求；監督政府、市場與社會；在政府、企業、社會之間發揮溝通、協調作用，為緩解諸多的社會矛盾、建構和維護社會秩序提供現實基礎。需要說明的是，非政府組織既是社會管理主體又是社會管理客體，特別考慮到我國非政府組織發育不足、容易出現功能異化(如村委會選舉中的“賄選”現象、“”組織的反科學、反政府、反人類活動)，政府要加強對非政府組織的監督和管理。

第四，市場經濟使國人的公民意識和公共精神得到開發與增強，人們開始積極參與管理社會公共事務。主要表現在：參加社區生活，以社區為平臺進行自我管理；對公共政策和社會問題表示關注，發表意見進行評議影響輿論；參加志愿性社團，提供公共服務等。由于公民個體力量有限，公民一般通過社團組織參與社會管理，信息網絡為公民提供了另一個更加便捷的參與平臺。鑒于中國市民社會的現狀，政府應該在組織公民參與和保證參與效果方面承擔起責任。

[參考文獻]

[1]亨廷頓，變化社會的政治秩序[M]，北京：三聯出版社，1995