政府公共服務改革研究論文

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內容提要:英國布萊爾政府的公共服務改革模式有其自身特點,并在國際范圍內產生了一定的影響。在近10年的執政期內,布萊爾政府形成了改革自我推進體系,主要包括四個方面的因素,即政府對公共服務自上而下的管理;引入市場競爭機制;使用者自下而上的反饋作用;落實改革措施的能力建設。本文認為,英國公共服務改革的這些做法和經驗對我國有啟示作用。

關鍵詞:布萊爾政府,公共服務,改革模式

公共服務改革是一個全球性的難題,許多現代國家的政府正在以不同的方式致力于公共服務改革,但成效顯著且能夠讓各方面認同的模式很少。始于1980年代末的英國公共服務改革對世界各國政府的公共服務改革起到了示范作用,并引領了此后多年來國際社會公共服務改革的潮流。

一、英國布萊爾政府公共服務改革及成效

從實踐經驗來看,英國布萊爾政府公共服務改革有兩條原則性的價值取向,一是樹立了“服務于民”的執政理念;二是確立了“以人為本”的指導思想。具體內容如下:

1.修正保守黨政府改革路線,確定工黨政府改革新方向。從保守黨撒切爾夫人政府開始,英國推行包括公共服務改革在內的公共行政體制改革,主要通過推行純粹市場機制和合同外包形式提高公共部門的服務質量。1994年,布萊爾接掌英國工黨,針對公共服務投入少、效率低,公眾對公共服務質量不滿等狀況,提出新政治綱領,承諾選民將加大公共服務改革力度,以維護社會正義,提高公民生活質量。1997年工黨贏得大選,上臺伊始便提出了“更好地制定政策、更好地回應公民的需求、更好地提供公共服務”的執政理念,推行公共服務改革,主要是通過管理方式的改造來實現公共服務的“最佳價值”。

根據英國內閣辦公廳的一項分析,與工黨開始執政時相比,英國基礎教育水平明顯提高,2005年英國16歲孩子國家統一考試優秀率為56%,而1997年為45%。公共醫療服務更加便利,公民看病有了多家選擇余地,就診、手術等候時間縮短了三分之二;英格蘭75歲以下人群心臟病、中風等疾病死亡率降低了40%,癌癥死亡率減低了25%。社會治安有所好轉,偷盜犯罪率比1997年減低了35%。地方政府提供公共服務的能力得到了提高,評估表明,70%以上的地方部門表現優良。

因為持續地推進公共服務改革,工黨政府在政治上取得了一定的成功。在改革旗號下,工黨三度贏得大選,保持近10年來不敗的紀錄。公共服務改革也為英國長時間保持經濟繁榮奠定了基礎,甚至為參加科索沃、阿富汗、伊拉克等幾場戰爭創造了有利的國內政治環境,從某種程度也緩解了布萊爾政府因參加伊拉克戰爭不利而產生的政治壓力。

2.確定“以人為本”的改革指導思想,努力實現維護社會公平正義的目標。布萊爾政府規劃了改革的方向,以公民為中心,積極回應民眾的要求。提出了一系列的行動目標:公共醫療和教育等服務實現普及化,保證全體公民有均等機會享受這些服務,尤其關注少數民族、老年人、對社會不滿的年輕人以及有智障的殘疾人等特殊群體的需求;公共服務要高效,盡可能縮短使用者等待時間,讓納稅人的錢發揮更高效能;公共服務要質量高,讓使用者滿意;要為公民提供參與公共服務的機會和選擇公共服務產品的余地”。

二、英國公共服務改革的模式

英國社會結構變化要求公共服務多樣化,由此產生的“眾口難調”具有普遍性。與30年前相比,現在的英國社會階層、群體利益協調難度加大,公共服務對象群體分化加劇,結構單一的服務方式已不再有效。人們收入普遍增加,消費能力顯著提高,對公共服務的品種、質量要求相應提高,個性化要求越來越明顯?，F代科技手段不斷進步,為人們提供多種高質量服務成為可能?，F代資訊便捷,讓人們對公共服務的需求有了更多的了解和比較,隨之對公共服務的期望也就水漲船高。壓力不僅來自服務對象,還來自私人服務,私人服務占有更大的市場份額,可以靈活地支配資源,能夠迅速提高服務質量和服務效率,相比之下,對公共服務造成了競爭壓力,為了間接或直接地提供配套措施,公共服務只有盡可能地跟上私人服務的進度。

以加大政府對公共服務的投入為推動力量,重新構建公共服務改革推進模式。為了應對公共服務面臨的挑戰,在總結撒切爾政府和梅杰政府工作的基礎上,布萊爾政府首先解決投入不足,把政府大量增加資金作為公共服務改革的啟動力量。1997年至2004年,政府醫療資金從全國GDP的5.4%增加到6.7%,教育資金從4.5%增加到5.3%;2004年到2008年,醫療和教育還要分別增加230億和76億英鎊。這一階段主要以中央政府自上而下的方式推動進行,各地方政府和各公共服務機構按要求被動實施。實踐證明,單純靠增大政府投入和強制性指令的方式不能充分達到改革目標,低效、劣質、高成本現象仍然存在。1999年工黨政府的《政府現代化白皮書》提出政府改革方針,涉及公共服務內容的有三項,即政策制定不僅著眼短期問題,還需要更多長遠的“合作與戰略”;應更關注公共服務顧客的需要,而非提供者的便利;持續地提高質量和效率。以此為方針,開始設計公共服務運行的新機制,解決改革持續的推動力、低效高成本等問題。經過近5年的實踐,基本完成從傳統的指令性改革到各部門自覺改革的轉變,用責任替代過去的強制性要求,形成內具活力的改革自我推進體系,主要包括四大因素:政府對公共服務自上而下的管理、引人市場競爭機制、使用者自下而上的反饋作用、落實改革措施的能力建設(如下頁圖所示)。

布萊爾政府,公共服務,改革模式-[飛諾網]

1.政府對公共服務自上而下的管理。具體內容包括確定目標,確定行動的方向和達到的最終結果;制定規定和標準,如國家統編教材,教授文化課、數學課的時間要求,單位面積接送學生的校車的數量等;組織檢查評估結果,確定實施好的或不符合標準的單位(如地方政府、醫院等提供公共服務的機構);直接干預,對好的單位進行表彰、鼓勵,對不符合標準的行為給予糾正或幫助。

2.引入市場競爭機制。視公眾為“顧客”,取消非政府(或非政府資助)提供者進入公共服務領域的障礙;在公共服務提供者之間形成競爭,給顧客提供選擇余地;以競標方式決定提供者,實現政府購買與產品提供之間的分離。

3.使用者自下而上的反饋作用。讓顧客對公共服務有挑選和提出個性化要求的機會;使用者有說話權,決策者能夠聽到使用者的聲音并吸納其意見,按照反饋及時調整行動;政府資金流向以使用者選擇為準,根據使用者的多少決定選擇投入資金量,激勵提供者用優質服務吸引更多的使用者,從而獲得更多的政府投入。

4.落實改革措施的能力建設。包括領導能力,組織或鼓動公務人員;實際工作技能的發展與創新;支配資源能力,如何使財政支出最有效,如何安排工作隊伍和技能發展的投入;組織發展與合作,提高公共服務機構和公務人員個人有效承擔任務的能力。如提供使用IT設備的條件與環境,提高機構和個人使用IT的技能水平,使用網絡與其他組織學習交流的能力;學習采購的技巧,全局思維能力,統籌考慮的能力,與顧客交流溝通的能力。

在現實生活中,這一模式不是一成不變的,不同的公共服務領域,大的要素要求保持相對穩定,具體措施可以做相應調整,如醫療和教育在引入市場競爭機制時,可以設計出適當模式以便使用者有更多的選擇余地。對社會治安而言,讓公眾選擇警察就不可行,只能在不同地區之間進行比較以形成競爭,在這些領域,公眾對服務的選擇余地就比較有限,方式也要做出相應調整。

三、英國公共服務改革對我國的啟示

英國布萊爾政府關于公共服務改革的自我推行體系對世界各國政府的公共服務改革起到了一定的示范作用,其經驗不乏科學合理之處,值得我們借鑒。

1.改革目標的實現取決于采取的措施與方法

第一,在公共服務改革的內容方面,英國布萊爾政府沒有面面俱到,而是將范圍集中在選民與之經常打交道,涉及每個人、每個家庭利益,且容易激發社會矛盾的領域,如教育、醫療、就業、退休金及養老、房屋和社會治安等。這樣選擇不排除為選舉的短期功利考慮,但確實容易獲得公眾的支持和理解。

第二,英國公共服務改革的目標確立在較低檔上,沒有多少固定的宏偉目標,實現措施也一般在較小的范圍內運行。一般情況下,政府所制定的目標,公眾能夠看得見或可以預見得到。目標選定多“雪中送炭”而少“錦上添花”。如基礎教育要實現機會平等,政府在投入時就不僅要考慮正常學生,也要能夠照顧到特殊群體,增加學校和老師數量時必須考慮到特殊學校,如聾啞學校等。增加運送學生的車輛,必須考慮生活在貧困社區,偏遠村鎮的車輛和路線數量。制定目標一般使用確切的數字來表述,而少用概念性描述;多用最終結果,而少用中間過程。如醫療服務和治安的目標分別是使用者等候時間縮短了多少,犯罪率降低了多少,而不以醫生、醫院或警察數量為衡量尺度。

第三,注意直接啟動老百姓參與改革的積極性。政府主導公共服務改革,但政府不決定一切。具體做法表現在三個方面:一是給個人、私人組織或團體提供進入公共服務領域的機會。二是建立并暢通政府包括決策層與公眾溝通反饋的渠道。重視非政府組織作為公共服務提供者和充當信息或反饋渠道的作用。甚至布萊爾本人也利用媒體“作秀”,直接與公眾就改革交換意見。三是重視公眾對公共服務的反饋,注意采納他們的意見,提出“顧客至上”的口號。政府在公共服務改革的目標確定、政策制定、監督評估等重要環節,直接聽取公眾聲音,采納公眾對改革方案的意見。例如,曼徹斯特市建立了“最佳價值行動隊”,同地方公民協同工作來發展和實施服務,他們甚至有權決定采取什么樣的服務行動。管理者與公眾的互動有效地解決了改革動力問題,獲得了民眾的積極支持。

2.新措施與傳統做法要緊密銜接,各種因素要平衡考慮

一是避免大起大落。英國公共服務改革最根本的經驗在于它是漸進的而非革命性的。與1997年相比,可以發現已經發生的變革,也可以說發生了一場革命,但這種革命是一步一步進行的。他們解決了一個問題,同樣會出現另一個問題,但新問題不是歷史重復,沒有陷入解決一個問題,又制造了一個更大矛盾的境地。英國公共服務改革沒有讓改革成為應急活動,而是使其變成了按一定先后順序事件構成的連續的過程,各問題的措施提前有設計,并根據形勢發展不斷調整。

二是政府要加大投入,界定公共服務的邊界,不能將公眾的胃口吊得太高。英國改革的最基本推動力是政府持續地增加投入。到2008年,政府在每個小學生身上花的錢將比現在翻一番,醫療預算翻三番,警察的投入增加了33%。盡管投入了大量資金,政府搞了許多試點,采取了督導措施,但在最近英國政府組織的一次大型國際研討會上,專家、公務人員和各階層代表對政府的改革成績還是莫衷一是,大家無可爭議的成就只有兩點:一是政府增加了投入,公眾享受的服務多了,市民代表說以前看病、上學只能有一家,現在有選擇余地;二是服務速度快了,如退休金能按時發放,預約手術時間縮短多了。所以改革必須要花錢,但花了錢卻不一定出成績,要滿足每一個有鮮明個性的公民需求很難,對政府來講是一個嚴峻的挑戰。布萊爾甚至用帶有訴苦意味的口吻說,大家都說要“以人為本”,可政治家最大的困難是,他所面對的人是具體的人,都具有與眾不同的特點和需求。

三是市場競爭機制與政府相輔相成。布萊爾政府改革強調要引入競爭機制,主要是在政府壟斷之外允許社會團體或私人進入公共服務領域,讓公眾有選擇。在具體操作中,政府繼續投入和支持公共服務事業,而獲準進入公共服務領域的社會團體或私人,同樣可獲得政府投入和支持。英國的做法不是完全將公共服務推向市場,而是有目的地引入市場成分。政府始終認為提供公共服務是其職責,仍保留了很強的干預能力,如果政府監督發現一個失敗的服務,它可采取很多措施,包括重新實施或關閉失靈的服務機構。

四是在充分發揮公共服務部門和服務人員積極性的基礎上,滿足公眾需求。保守黨推崇的精簡雇員數量、削減薪金和降低工作條件、減少新設備購買數量等政策已經徹底被改變。在總結前任的基礎上,工黨政府以提供最佳服務為目的,注重采用激勵公共服務人員積極性和能動性的方式,把公務員隊伍看作公共服務的一個組成部分。英國內閣秘書長兼首席文官甘斯·奧唐納提出“公務人員是保證公共服務質量,提高效率的關鍵,公務人員要對公共服務有熱情,對事業有自豪感,有工作技能,有解決問題的實際行動”。這也是英國政府選任和培養公務員的方向。在總結分析公共服務改革進程及改革得失時,英國沒有把公共服務的毛病簡單歸罪于公務人員,而是注重對公共服務政策、制度、方法和投入等進行調整。制定措施時,特別注意總結公共服務一線人員行之有效的經驗,并上升為普遍的管理辦法。一線人員,尤其是艱苦行業的一線人員報酬要相對高些。公共服務人員也要面對政府換屆、個性化鮮明的公眾個人需求帶來的工作壓力。如養老院的護理人員,可能因為護理任務越來越重,薪水少有變化,難以拒絕其他多種行業誘惑力而跳槽。