有關涉農財政稅收制度研究

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黨的十六大指出:“統籌城鄉經濟發展,建設現代農業,發展農村經濟,增加農民收入,是全面建設小康社會的重大任務。”當前我國農業和農村發展中存在許多矛盾和問題,造成了農民增收困難,影響了農民的生產積極性,制約了農村經濟的發展,也制約了整個國民經濟的發展。鑒于農村經濟發展與國家財稅政策之間的密切關系,本文旨在探討一下涉農財政稅收政策的有關問題。

一、我國農村財政與稅收體制存在的主要問題

1·農業稅制不合理

目前我國稅收收入的增長速度超過GDP的增長速度,農業稅類(包括農牧業稅、農業特產稅、契稅、耕地占用稅)收入的增長速度快于稅收收入的增長速度,平均每年快0·45個百分點。產生這一結果的根本原因就是農業稅制設計不合理。我國二元的經濟結構決定二元稅制結構。現行的農業稅類是專門針對農村而設的,它同城市征收制度相比,存在許多不合理之處,對農民有稅收歧視。首先,稅種性質模糊不清。按照課稅對象的性質來分,我國現行稅收可分為流轉稅、所得稅、資源稅、財產稅和行為稅。嚴格地按我國《農業稅條例》的規定,現行農業稅不屬于上述任何一個稅類。其一,農業稅以農業生產收入為課稅對象,但計稅依據中并未扣除各種成本、費用和損失,與所得稅有差異;其二,農業稅不僅僅只對農民出售的農副產品課稅,還包括農民維持生存的口糧,與流轉稅也存在差異;其三,農業稅以農業收入為課稅對象,而不是以土地為課稅對象,故也不屬于財產稅或資源稅。因此,農業稅的性質很難界定,稅種設置本身缺乏科學性。其次,減免稅規定不完善。農業稅有一些減免稅政策,但同其他稅種相比,還存在一些漏項。如財政部門將農業稅歸入所得稅,那么,對農戶就應參照個人所得稅有關規定確定免征額或允許扣除成本、費用和損失。事實上,與之相關的內容尚為空白,即使目前正在試行的稅費改革方案也沒有涉及這些方面的內容。當前我國農民人均純收入為兩千余元,若農業稅也享有公平性要求的免征額或允許扣除成本、費用和損失的金額,則絕大多數農戶無需納稅。再次,稅負的累退性依然存在。在全國推行的農村稅費改革,在取消各種收費的同時,提高了農業稅稅率,這種一刀切的辦法,不僅無法減少累退性,甚至可能導致相反的結果。換句話說,即使農民平均負擔由于取消各種收費而減少,最低或較低收入者的負擔也未必減少。實證分析也表明:收入越低的農戶,其經營收入來源于農業的收入比例越高,稅收負擔相對更重。具體表現為:落后省份的稅負重于較發達省份的;同一省份純農戶的稅負重于其它農戶的。

2·財政收入預算的多渠道,造成了制度外財政收入劇增

由于分稅制改革并沒從根本上扭轉政府收入分散化的現狀,即政府收入被分割為預算內收入、預算外收入和制度外收入,國家財政職能弱化。在經濟不發達的農村,這種分散化的財政格局使地方財政淪為“吃飯財政”,預算內收入難以維持政府機構正常運轉,為了完成上級交辦的各項任務,各級地方政府只好通過各種制度外收入來供養人員和進行基本的建設。

3·鼓勵農村信貸的稅收政策較少

農業作為弱質產業,比較利益差;農民作為弱勢群體,收入水平較低,那么,發展農業這一基礎性產業所需資金重點應由政府來解決。政府一方面加大財政支農支出的總量;另一方面應制定、實施相關優惠政策來引導農村信貸資金流向。事實上,我國農業貸款比例下降,農業信貸資金外流。2001年,我國貸款余額為11·2萬億元,其中農業貸款僅為5700億元,占5·1%,產生這一結果的原因是提供農業貸款的中國農業發展銀行、中國農業銀行和農村信用合作社三大金融機構各自的農業貸款占其貸款余額的比重下降,比重下降則是因稅收政策的選擇與金融體制改革、其他改革不配套造成的。隨著金融體制的改革,商業銀行為了自身的經濟利益,紛紛撤出農村,而國家又很少出臺相關的稅收優惠政策予以鼓勵,導致農業信貸支持總量不足,農戶從金融機構獲得貸款非常困難。

4·支農資金結構不合理

目前,財政支農支出項目主要有支援農村生產支出和農村水利氣象等部門的事業費、農業基本建設支出、農業科技三項費用和農村救濟費等。自1994年財稅體制改革以來,支農支出有一定增長,平均每年增長14·98%,其中農業基本建設支出、農業科技三項費、農業事業費每年的平均增長速度分別為25·35%、21·77%、15·33%。但財政支農資金結構不盡合理。

5·財稅部門管理不嚴

目前,各類行政性收費很多,使用的收費票據用量也很大。由于票據管理不嚴,使一些部門或干部利用職權多收、亂收、不入帳和設小金庫或流入個人腰包,造成資金外流,減少財政收入,間接造成重復負擔。

二、我國經濟在總體上已具備了反哺農業、回報農民、支持農村的實力

世界上許多工業化國家的發展歷史表明,在工業化的初始階段,農業、農村向工業、城市提供一定程度的積累具有一定的必然性和普遍性(而當工業有了相當程度的發展后,應回過頭來反哺農業,扶持農村,進而實現工業與農業、城市與農村的協調發展。

2004年我國財政收入達到2·6萬億元,2005年我國人均國內生產總值達到1500美元左右,農業與非農產業的產值結構大約為50:50。城鎮化水平超過40%,綜合上述四項指標,目前我國已進入了工業化的中期階段。盡管現在我國農村人口還占多數,還不可能像發達國家那樣通過大量補貼來解決農民收入偏低問題,但通過比較這些指標與國際經驗標準,同時考察我國經濟社會生活中二元結構的對立和城鄉之間的嚴重不對稱現實,可以認為我國經濟已經總體上進入了需要反哺農業、回報農民、扶持農村發展的新階段。

三、完善涉農財政稅收政策的措施

1·改革農業稅制,適應經濟發展

改革我國農業稅收制度,首先應明確并遵循改革的原則:(1)公平原則,減除農民不合理負擔,在稅制設計上應充分體現城鄉差距、工商業與農業差距,建立新的涉農稅收分配制度,實現經濟公平;(2)中性原則,要推進農業和農村經濟結構的調整,必須充分發揮農民的生產積極性和創造性,減少稅收制度對農業的干預,廢止那些扭曲農業經濟行為的政策制度;(3)稅收從輕原則,稅收從輕一方面是為了公平的需要,因為農民是弱勢群體;另—方面稅收對農從輕,有利于資本向農業流動;(4)簡便易行原則,稅制的設計除了考慮合理的調節作用外,還要遵循征收簡便,征稅成本低的原則,特別是對農村較分散、較廣闊、較零星稅源的征管更應講求可操作性。

本人認為我國在取消農業稅的同時必需考慮一個重要的焦點問題,就是應構建“產品+收益”雙重調節的涉農稅制,即設立農產品增值稅和農業收益所得稅雙重調節的農業稅制。(1)農產品增值稅;以農民農業生產經營收入,扣除法定農業生產經營成本后的收入為增值額征收農產品增值稅。一則對貧窮、低收入者是—種公平和照顧,如果沒有增值,稅負為零,有增值才納稅;二則可調動農民的生產積極性,從根本上確保農業增效,農民增收,財政增稅。

考慮兩個因素,即農產品剪刀差和農民承擔的間接稅負擔。因此,對農產品增值稅的設計應比照西方經驗,在扣除項目和稅率上對農產品給予寬的扣除額,低的稅率優惠照顧。(2)農業收益所得稅;農業收益所得稅具體做法包括兩方面:對農業生產經營企業(農場)的生產經營所得與工商企業的生產經營所得平等看待,納入企業所得稅,對農戶個人所得納入個人所得稅,當然這需要有一定的過渡期限。

2·創新農村公共產品供給機制

長期以來的重工輕農政策形成了今天城鄉分割的二元經濟結構,同時也造成了城鄉相對獨立的二元公共產品供給機制。相對于城市而言,農村很大程度上實行的是以農民為主的自給自足型公共產品供給制度。農民負擔,不僅僅指的是農業稅、農業特產稅、各種收費和剪刀差,實際上,農村公共產品的農民自我供給和政府供給不足,也是一種農民負擔,因為它直接導致了農業的高成本和低收益,是政府應當承擔的費用向農民的轉嫁。因此,必須盡快從根本上改變這種非均衡的城鄉公共產品供給制度,調整政府公共支出政策,加大對農業和農村的投資力度,建立城鄉一體化的公共產品供給體系。現階段財政支農的側重點應放在對農村公共產品的投入上:增加農業科研與推廣的投入,提高農業發展中的科技含量,并將農業科研成果無償轉讓給農民;加大農田基礎設施建設等方面投資力度;制定在環境保護和治理方面的法規、政策并給予必要的財政支持;改革農業保險制度,充分發揮財政支農在農業保險制度方面的作用;在建立農民收入保障制度上加大財政支持。對農業采取優惠稅收政策,變補貼流通環節為補貼生產環節,逐步建立農民收入直接補貼制度,讓農民得到實實在在的好處。

3·創新農村公共產品的籌集制度,實行農村公共產品投資主體多元化

根據公共財政理論,農村純公共產品應由政府免費提供。而農村準公共產品的提供可通過市場機制的運作,即凡是能夠面向市場、有經濟效益的項目建設,政府財政應退出來,在明確產權的前提下,積極引進民間資金和外資,按照“誰引進、誰收費”,“誰投資、誰收益”的原則,由業主來投資建設。大力興辦農村公共產品,支持個體私營經濟、企業和農村集體經濟組織發展產權私有或民辦公助、公辦民助等多種形式的公共消費品服務,引導更多社會投資進入農村基礎設施和公共消費品的投資領域。通過投資主體多元化,減輕了鄉村財政壓力,也就減少了農民對公共產品的成本分擔。

4·調整支農支出結構

國家財力有限的條件下,明確支農支出的重點至關重要。今后財政支農資金應優先安排以下幾個項目:一是農業基礎設施建設。加大農業基礎設施建設投入,包括水利設施、農業生態環境、國土整治等,一方面改善農村生活居住和生產條件,另一方面創造大量的就業機會,直接增加農民勞務收入。二是農業科技。應加大對涉農科學研究和技術推廣的投入,增加科技開發費用,提高科技人員的待遇。三是農業補貼。改過去對農產品流轉環節的補貼為對農業生產環節的補貼,使農業、農民直接受益,既增加農民收入,又有利于改善農業生產條件,增強農業發展后勁。

5·完善現行涉農稅收支出政策

涉農稅收支出政策的運用,不僅在于直接增加農民收入,還在于利用它來吸引和帶動全社會的農業投入。針對目前農業投資主體單一,農村信貸資金短缺等問題,中央政府應通過發揮稅收支出政策的導向功能,建立農業投入激勵機制,吸引社會資金投向農業。如借鑒國外合作金融經驗,對農業貸款利息收入免征營業稅,降低所得稅稅率,減輕農村信用社的負擔。另外,豐富稅收支出形式,多種形式有機結合,可以更好地貫徹政府的政策意圖。