深究增值稅征收范圍與免稅范圍

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一、增值稅征收范圍的理論標(biāo)準(zhǔn)：全面覆蓋

“現(xiàn)代歷史上，沒有哪個(gè)稅種比增值稅在世界各國(guó)蔓延得更快”。從1948年法國(guó)引入增值稅，僅用半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間增值稅就遍布世界近150個(gè)國(guó)家。如此快速的發(fā)展表明增值稅存在其他稅種不可比擬的優(yōu)勢(shì)。通常而言，任何稅種發(fā)揮其理論上的優(yōu)勢(shì)總要滿足一定條件。理論上，對(duì)于規(guī)范的增值稅制度而言，征稅范圍越寬，覆蓋面越廣，涉及地域越完整，就越能保證增值稅運(yùn)行機(jī)制的職能發(fā)揮，最大限度地發(fā)揮增值稅的職能作用，即所謂的“全鏈條、全覆蓋”所具有的作用。

(一)增值稅只有全面覆蓋才能避免重復(fù)征稅

如果增值稅不是全面覆蓋，在增值稅鏈條斷裂的地方可能產(chǎn)生重復(fù)征稅。征收范圍越小，重復(fù)征稅現(xiàn)象越明顯；增值稅鏈條斷裂越是靠近生產(chǎn)的前端環(huán)節(jié)，重復(fù)征稅越顯著，對(duì)市場(chǎng)行為的扭曲也就越嚴(yán)重。因?yàn)楫?dāng)企業(yè)使用非增值稅應(yīng)稅產(chǎn)品作為中間投入時(shí)，就無法抵扣中間投入的已繳稅款，這一部分稅款將進(jìn)入產(chǎn)品的成本，當(dāng)企業(yè)出售產(chǎn)品而繳納增值稅時(shí)將產(chǎn)生重復(fù)征稅。重復(fù)征稅的弊端在于它扭曲了企業(yè)行為，違背了商品稅不應(yīng)因征稅而改變納稅人行為的中性要求，也不利于專業(yè)分工。全面覆蓋的增值稅因其鏈條完整，表現(xiàn)出不對(duì)中間投入征稅的特點(diǎn)，有效克服了重復(fù)征稅的弊端。

(二)增值稅只有全面覆蓋才不會(huì)改變產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格

非全面覆蓋的增值稅所導(dǎo)致的重復(fù)征稅弊端的本質(zhì)在于，只對(duì)部分產(chǎn)品征收增值稅將改變產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格。Friedlaender(1967)從理論上分析了增值稅和營(yíng)業(yè)稅對(duì)相對(duì)價(jià)格的影響，其結(jié)論表明：營(yíng)業(yè)稅會(huì)改變產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格，其實(shí)際稅率要遠(yuǎn)大于法定稅率；只有對(duì)所有環(huán)節(jié)、所有產(chǎn)品開征統(tǒng)一稅率的增值稅才不會(huì)改變產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格，才符合中性原則。所以，全面覆蓋是增值稅保持中性而不影響相對(duì)價(jià)格的必要條件。

(三)增值稅只有全面覆蓋才能不損害帕累托生產(chǎn)效率

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格是資源配置的信號(hào)。相對(duì)價(jià)格的改變會(huì)影響資源配置從而損害經(jīng)濟(jì)效率。在西方經(jīng)濟(jì)理論和最優(yōu)稅制理論中，帕累托效率是衡量經(jīng)濟(jì)效率的重要標(biāo)準(zhǔn)，具體包括帕累托生產(chǎn)效率、帕累托交換效率以及帕累托生產(chǎn)與交換的效率。兩位諾貝爾獎(jiǎng)得主Diamond和Mirrlees以帕累托生產(chǎn)效率為標(biāo)準(zhǔn)證明了全面覆蓋的增值稅優(yōu)于其他形式的銷售稅。Diamond和Mirrlees認(rèn)為，要保證所有生產(chǎn)都是有效的(滿足帕累托生產(chǎn)效率)，就不應(yīng)對(duì)企業(yè)間交易征稅，也就是說不應(yīng)對(duì)中間產(chǎn)品征稅。因?yàn)?，在企業(yè)沒有經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的假設(shè)下，對(duì)中間產(chǎn)品征稅一定會(huì)影響最終產(chǎn)品的價(jià)格，從而損害帕累托生產(chǎn)效率。不對(duì)中間產(chǎn)品征稅的原則被稱作商品稅的“第一原則”，而增值稅只有全面覆蓋才能達(dá)到不對(duì)中間產(chǎn)品征稅原則的要求。

二、EU和OECD國(guó)家增值稅征收范圍的實(shí)踐概況：對(duì)部分行業(yè)免稅

任何稅種的理想模式幾乎都不可能在現(xiàn)實(shí)中完全實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槎愔频膶?shí)際演變要受多種因素影響，增值稅亦不例外。雖然增值稅在理論上要求應(yīng)覆蓋所有商品和勞務(wù)，但實(shí)踐中各國(guó)還是規(guī)定了部分免稅項(xiàng)目。其中，歐盟(EU)和經(jīng)合組織(OECD)國(guó)家的增值稅在實(shí)踐中取得了豐碩成果，其成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)未來增值稅制的建設(shè)具有一定參考意義。

(一)增值稅免稅的早期模板：EU第六號(hào)法令

EU1977年頒布的第六號(hào)法令是增值稅實(shí)踐中較好的樣本。該法令原則上不鼓勵(lì)增值稅免稅，對(duì)免稅項(xiàng)目給出了指導(dǎo)性意見，將免稅項(xiàng)目劃分為公益活動(dòng)和其他免稅項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)大類。其中，公益活動(dòng)包括：醫(yī)院及醫(yī)療護(hù)理；牙科服務(wù)；人類器官、血液和母乳；救護(hù)車服務(wù)；學(xué)院或大學(xué)教育；職業(yè)培訓(xùn)和再培訓(xùn)；私人教育；體育；福利和社會(huì)保障工作，包括養(yǎng)老院；同保護(hù)青少年有關(guān)的服務(wù)；宗教；以政治、工會(huì)、宗教、愛國(guó)、哲學(xué)或以人性為目的的組織；文化服務(wù)；公共郵政服務(wù)(客運(yùn)及電信服務(wù)除外)；廣播電視(商業(yè)行為除外)；對(duì)會(huì)員提供的服務(wù)(要求以等價(jià)交換為原則)。其他類免稅項(xiàng)目主要為：金融交易；保險(xiǎn)及再保險(xiǎn)；樓房及其建筑物，首次購(gòu)得除外；不動(dòng)產(chǎn)的租賃(不包括：旅館住宿、度假地、停車場(chǎng)、歐盟法律規(guī)定為不動(dòng)產(chǎn)的設(shè)備和機(jī)器、保險(xiǎn)箱的租用)；土地；博彩；郵票及類似印花。EU第六號(hào)法令自實(shí)施至今已經(jīng)過多次修正，但其對(duì)免稅項(xiàng)目的指導(dǎo)意見仍是各國(guó)制定免稅條款時(shí)的主要參考依據(jù)。

(二)增值稅免稅的近期典范：OECD報(bào)告

OECD最新的2010年消費(fèi)稅報(bào)告總結(jié)了OECD國(guó)家的增值稅免稅現(xiàn)狀。其分類方式與EU第六號(hào)法令略有不同，將免稅項(xiàng)目分為標(biāo)準(zhǔn)免稅和免稅兩個(gè)類別。其中標(biāo)準(zhǔn)免稅包括：郵政服務(wù)；教育；非營(yíng)利組織的非商業(yè)活動(dòng)；體育；文化(廣播和電視除外)；保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)；不動(dòng)產(chǎn)的租賃；金融服務(wù)；博彩；土地和建筑的出售和轉(zhuǎn)讓；某些募集基金的行為。標(biāo)準(zhǔn)類別之外的項(xiàng)目不同國(guó)家有所區(qū)別，例如：丹麥對(duì)客運(yùn)、殯葬、部分藝術(shù)品以及旅游機(jī)構(gòu)給予免稅；意大利對(duì)出租汽車和殯葬免稅；日本對(duì)社會(huì)福利服務(wù)、某些殘疾人使用的器具、行政服務(wù)、安全服務(wù)等給予免稅；瑞士對(duì)某些機(jī)構(gòu)工作人員的派遣、某些二手貨物、文學(xué)藝術(shù)作品以及版權(quán)實(shí)行免稅。但總體而言，OECD成員國(guó)除標(biāo)準(zhǔn)之外的免稅項(xiàng)目十分有限。

(三)對(duì)部分行業(yè)免稅的原因：公平、技術(shù)、成本

免稅不是發(fā)生在最終銷售環(huán)節(jié)，中間投入中所含的增值稅在下一階段銷售時(shí)無法得到抵扣，因此，增值稅免稅可能引發(fā)重復(fù)征稅。但各國(guó)政府還是為增值稅設(shè)定了部分免稅項(xiàng)目，其原因主要有：(1)從公平角度出發(fā)，免征具有公益性質(zhì)的部分行業(yè)的稅收。例如教育、衛(wèi)生等。(2)因存在一定技術(shù)障礙而對(duì)部分行業(yè)免征增值稅。由于尚無法準(zhǔn)確計(jì)算金融、保險(xiǎn)及博彩等行業(yè)的增值情況，通常對(duì)這類行業(yè)給予免稅。(3)為了降低征管和遵從成本，許多國(guó)家設(shè)定了增值稅門檻，對(duì)門檻之下的小企業(yè)免征增值稅。同樣是出于管理的考慮，多數(shù)國(guó)家對(duì)部分不動(dòng)產(chǎn)的租賃予以免稅。

(四)發(fā)展趨勢(shì)：征收范圍越來越廣，免稅范圍越來越窄

為了克服增值稅免稅可能帶來的不利影響，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收征管水平的提高，各國(guó)增值稅的征收范圍在改革過程中呈現(xiàn)出如下趨勢(shì)：征收范圍在逐漸擴(kuò)大，免稅范圍在逐漸縮小。目前，越來越多的行業(yè)被納入增值稅的征收范圍。與此同時(shí)，原有的免稅行業(yè)根據(jù)新的情況被重新評(píng)估，因而不斷從免稅行業(yè)中剔除。例如，文化、郵政和廣播電視等行業(yè)在有些國(guó)家已經(jīng)表現(xiàn)出越來越明顯的競(jìng)爭(zhēng)性。在這樣的情況下，就需要重新評(píng)估對(duì)這些行業(yè)免稅的合理性。歐盟在2010年已經(jīng)開始了相關(guān)評(píng)估工作的籌劃，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)謹(jǐn)慎選擇增值稅的免稅項(xiàng)目。

三、我國(guó)增值稅征收范圍的實(shí)踐概況：尚未覆蓋服務(wù)業(yè)

(一)我國(guó)現(xiàn)行增值稅征收范圍不利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》規(guī)定，增值稅的征收范圍主要包括銷售或者進(jìn)口的有形動(dòng)產(chǎn)(包括電力、熱力、氣體)及提供的加工、修理修配勞務(wù)。增值稅免稅范圍主要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品；避孕藥品和用具；古舊圖書；直接用于科學(xué)研究、科學(xué)試驗(yàn)和教學(xué)的進(jìn)口儀器、設(shè)備；外國(guó)政府、國(guó)際組織無償援助的進(jìn)口物資和設(shè)備；由殘疾人組織直接進(jìn)口供殘疾人專用的物品；銷售的自己使用過的物品，以及財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定的其他征免稅項(xiàng)目。從現(xiàn)行增值稅制的規(guī)定可以看出，我國(guó)增值稅制的主要問題是征收范圍較窄，除加工、修理修配勞務(wù)外，服務(wù)業(yè)多數(shù)行業(yè)尚未納入增值稅的征收范圍，而未納入增值稅征收范圍的服務(wù)業(yè)主要繳納營(yíng)業(yè)稅。增值稅和營(yíng)業(yè)稅并存所導(dǎo)致的重復(fù)征稅，在一定程度上降低了其他產(chǎn)業(yè)對(duì)服務(wù)業(yè)的需求，不利于服務(wù)業(yè)發(fā)展。所以，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)下，擴(kuò)大增值稅征收范圍成為我國(guó)“十二五”稅制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

(二)我國(guó)增值稅征收范圍較窄的原因

從動(dòng)態(tài)過程看，我國(guó)增值稅的征收范圍同其他國(guó)家一樣，都體現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。1979年下半年，我國(guó)在部分地區(qū)對(duì)機(jī)械行業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)試行增值稅；1981年試行的增值稅征收范圍擴(kuò)展至生產(chǎn)機(jī)器機(jī)械、農(nóng)機(jī)工具、日用機(jī)械及其零部件；1983年在全國(guó)范圍試行《增值稅暫行辦法》，征收范圍在已有基礎(chǔ)上又增加了縫紉機(jī)、自行車、電風(fēng)扇三項(xiàng)產(chǎn)品；1984年試行的《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例(草案)》將增值稅的征收范圍擴(kuò)大到12種工業(yè)產(chǎn)品；后經(jīng)數(shù)次調(diào)整，增值稅的征收范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，1989年將加工、修理修配勞務(wù)納入增值稅征收范圍；至1994年，增征稅的征收范圍已包括銷售或進(jìn)口貨物以及加工、修理修配勞務(wù)。

從靜態(tài)的觀點(diǎn)看，以2010年為基點(diǎn)，橫向比較我國(guó)與EU、OECD國(guó)家增值稅的征收范圍，增值稅尚未覆蓋服務(wù)業(yè)成為我國(guó)增值稅的一個(gè)顯著特點(diǎn)。那么，究竟是哪些因素制約了我國(guó)擴(kuò)大增值稅征收范圍?影響增值稅征收范圍的因素很多，根據(jù)其性質(zhì)可分為兩類：一類是更能反映客觀規(guī)律的一般性影響因素，另一類是制約我國(guó)增值稅征收范圍的特殊因素。

影響增值稅征收范圍的一般性因素主要包括：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從增值稅的發(fā)展過程看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，增值稅的征收范圍越大。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，增值稅的征收范圍通常僅覆蓋生產(chǎn)環(huán)節(jié)的少數(shù)工業(yè)產(chǎn)品。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的階段，服務(wù)業(yè)通常尚未形成規(guī)模，此時(shí)對(duì)服務(wù)業(yè)征收簡(jiǎn)便易行的營(yíng)業(yè)稅較為適當(dāng)。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)分工加強(qiáng)，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的地位提升，此時(shí)仍對(duì)服務(wù)業(yè)實(shí)行具有重復(fù)征稅弊端的營(yíng)業(yè)稅則不合時(shí)宜，而將其納入增值稅的征收范圍成為適當(dāng)選擇。(2)稅收征管水平。一般而言，征管水平越高，增值稅的征收范圍越廣。因?yàn)橹挥姓鞴芩竭_(dá)到一定程度，征收機(jī)關(guān)才有能力核實(shí)納稅人的應(yīng)納稅額，才能對(duì)更多納稅人實(shí)施管理。在征管水平不高的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)更多納稅人實(shí)施管理，將增值稅的征收范圍集中于易于管理的工業(yè)產(chǎn)品的部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)是較好的選擇。但是，伴隨稅收電子化的發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力得以大幅提高，此時(shí)應(yīng)將增值稅的征收范圍延伸至服務(wù)業(yè)，以體現(xiàn)增值稅的中性原則。(3)稅收政策的總體目標(biāo)。如果政府旨在以更低的成本籌集更多的收入，那么，對(duì)個(gè)別行業(yè)的特定環(huán)節(jié)征收稅率較高的增值稅可能更有利于實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)；如果政府的政策目標(biāo)是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，盡可能減少商品稅對(duì)市場(chǎng)行為的扭曲，那么，增值稅征收范圍越大越有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收征管水平較1994年都已有明顯提高，保持增值稅稅收中性的基本原則也得到廣泛認(rèn)同，似乎我國(guó)對(duì)服務(wù)業(yè)開征增值稅的條件已經(jīng)具備。但是為什么我國(guó)仍無法立刻擴(kuò)大增值稅的征收范圍呢?這主要是由于我國(guó)增值稅的幾點(diǎn)特殊性決定的：(1)增值稅和營(yíng)業(yè)稅在稅收收入上占有重要地位。擴(kuò)圍改革要以增值稅替代營(yíng)業(yè)稅，而增值稅已是我國(guó)一大稅種，如果再同地方主體稅種—_營(yíng)業(yè)稅合并，在不降低標(biāo)準(zhǔn)稅率的前提下，合并后的增值稅將成為稅收中的航母。依靠一個(gè)稅種取得一半以上的稅收收入是現(xiàn)代稅制中不可思議的現(xiàn)象，這樣的稅制結(jié)構(gòu)不利于國(guó)家財(cái)政安全。(2)增值稅和營(yíng)業(yè)稅的收入歸屬關(guān)系不同。增值稅收入由中央和地方按75：25的比例分享；營(yíng)業(yè)稅收入主要?dú)w地方所有，是地方主體稅種。擴(kuò)圍改革以一個(gè)中央分享收入為主的增值稅替代一個(gè)地方主體稅種必將對(duì)地方財(cái)力產(chǎn)生沖擊。以上兩點(diǎn)已基本取得學(xué)界共識(shí)。但高培勇教授指出了與此相關(guān)的更深層次的問題，即增值稅的擴(kuò)圍改革可能對(duì)1994年建立起來的分稅制產(chǎn)生重要影響。因?yàn)?，增值稅和所得稅的中央和地方分配比例是建立在營(yíng)業(yè)稅是地方稅的基礎(chǔ)之上，如果作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅被取消了，分稅制的根基也就不再存在了。

四、我國(guó)未來增值稅征收范圍與免稅范圍的選擇

通過對(duì)增值稅相關(guān)理論的分析以及對(duì)Eu、OECD國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合我國(guó)具體情況，筆者認(rèn)為，擴(kuò)大增值稅征收范圍，使增值稅基本覆蓋所有商品和勞務(wù)是確定我國(guó)未來增值稅征收范圍的基本原則。具體而言，我國(guó)未來增值稅的征收范圍可分為兩類：(1)現(xiàn)已開征增值稅的行業(yè)。主要包括農(nóng)業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)、電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以及批發(fā)零售業(yè)。(2)尚未開征而未來應(yīng)當(dāng)納入增值稅的多數(shù)服務(wù)業(yè)。一是與工業(yè)關(guān)系密切的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，主要有交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)、信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)以及倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)。二是消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，包括居民服務(wù)業(yè)、住宿和餐飲業(yè)以及娛樂業(yè)。將勞務(wù)的提供劃入增值稅的征收范圍，使其同商品的銷售在稅收上具有公平的競(jìng)爭(zhēng)地位是增值稅中性特點(diǎn)的本質(zhì)要求。而且，隨著專業(yè)化的分工，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)同工業(yè)之間的聯(lián)系已十分密切。在大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的目標(biāo)下，對(duì)主要作為中間投入產(chǎn)品的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開征增值稅更為必要。

在對(duì)商品和勞務(wù)普遍開征增值稅的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，謹(jǐn)慎選擇少數(shù)項(xiàng)目給予免稅同樣十分必要。具體而言，我國(guó)未來增值稅的免稅項(xiàng)目可根據(jù)其性質(zhì)分為如下三類：(1)對(duì)特定主體的免稅。一是政府和非營(yíng)利組織所提供的服務(wù)，包括社會(huì)保障、社會(huì)福利、公共管理和社會(huì)組織、文化、公共交通、救護(hù)車服務(wù)、公立醫(yī)院、公立學(xué)校、公共郵政和公共廣播電視。實(shí)際上，此類行業(yè)并不是只免征流轉(zhuǎn)稅，因?yàn)槠涔嫘再|(zhì)，在所得類課稅中同樣享有稅收優(yōu)惠。因?yàn)樽鳛檎鞫愔黧w的政府如果對(duì)其自身提供公益性服務(wù)的行為征稅將虛耗社會(huì)資源，所以，此類項(xiàng)目通常在稅法設(shè)計(jì)中給予免稅，增值稅亦不例外。二是對(duì)殘疾人使用的機(jī)械設(shè)備免稅，從稅收上體現(xiàn)社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)照。三是對(duì)小企業(yè)的免稅，主要是因?yàn)樾∑髽I(yè)通常無法準(zhǔn)確記錄其每一筆交易，使增值稅環(huán)環(huán)抵扣的相互監(jiān)督機(jī)制失去了基礎(chǔ)。小企業(yè)數(shù)量眾多，征管成本較高也是對(duì)小企業(yè)免稅的主要原因。(2)對(duì)非規(guī)范的市場(chǎng)交易行為免稅。包括個(gè)人住宅的出售和出租、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、銷售自己使用過的二手貨。這些交易行為的偶然性和征管困難是將其納入免稅范圍的主要原因，此類行為并不是稅法所規(guī)范的常規(guī)性盈利的市場(chǎng)交易行為。(3)對(duì)理論上尚存爭(zhēng)論、技術(shù)實(shí)現(xiàn)上也存在困難的金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)暫時(shí)保留營(yíng)業(yè)稅，待理論與技術(shù)有所突破之后，再考慮將其納入增值稅的征收范圍。