探討公共稅收模式我國財(cái)政支配優(yōu)化研究論文

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關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；中央財(cái)政；財(cái)政支出；結(jié)構(gòu)優(yōu)化

內(nèi)容摘要：我國現(xiàn)存的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與完善公共財(cái)政制度需要之間還有不小的差距，本文梳理回顧了我國“十一五”期間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生的積極變化，并結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，提出了我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整的方向和路徑選擇。十七大報(bào)告提出了“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”，這意味著我國公共財(cái)政體系的改革進(jìn)程，由此前政府自身的制度建設(shè)開始向滿足公眾對基本公共服務(wù)的需求延伸。

順應(yīng)時(shí)展的需要，黨的十七大又提出了要完善公共財(cái)政框架體系的任務(wù)，更加體現(xiàn)了財(cái)政的目的開始向公共性轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了面向平民納稅人的一種民主化財(cái)政的新起點(diǎn)。而要圍繞這一任務(wù)深化公共財(cái)政體制改革，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化就成為其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共財(cái)政是指市場經(jīng)濟(jì)條件下，由國家來提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的一種活動。它的核心是政府對社會財(cái)富的再分配，但與原來的財(cái)政制度相比，它更注重分配過程中的公共性、市場性和法制化。我國1998年開始進(jìn)行公共財(cái)政建設(shè)和公共財(cái)政體制創(chuàng)新，經(jīng)過十余年的發(fā)展，已基本形成了公共財(cái)政體制的雛形。

我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的積極變化

財(cái)政支出政策是國家宏觀調(diào)控的重要手段，“十一五”期間，按照建設(shè)公共財(cái)政體制的要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，出現(xiàn)了以下幾方面的積極變化：

（一）財(cái)政保障范圍有進(jìn)有退

一方面逐步減少非公共服務(wù)支出項(xiàng)，壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制并努力節(jié)約行政管理費(fèi)等一般性開支；另一方面，著重保障政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能，重點(diǎn)加大“三農(nóng)”、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)正在逐步突破傳統(tǒng)的、偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的供給模式，向以公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的新模式轉(zhuǎn)換。

（二）財(cái)政支出的公共性、公益性特征日益明顯

2008年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)為5955.5億元，比上年實(shí)際增長37.9％；2009年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”方面的支出達(dá)到7253億元，比2008年增長21.8%，主要用于增加對農(nóng)民的補(bǔ)貼，大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)；2010年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”方面的支出擬安排8183.4億元，比上年增加930.4億元，增長12.8%。同時(shí)，2009年中央財(cái)政教育支出1981.39億元，增長23.6%，保障教育優(yōu)先發(fā)展；安排社會保障和就業(yè)支出3296.66億元，增長20.2%，重點(diǎn)支持完善社會保障體系、促進(jìn)就業(yè)等；安排醫(yī)療衛(wèi)生支出1277.14億元，增長49.5%，推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、增強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力等民生支出增幅明顯高于財(cái)政支出平均增幅，表明國家收入分配重點(diǎn)逐漸向城鄉(xiāng)居民傾斜，財(cái)政在支持改善民生方面投入力度不斷加大，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大

近年來我國財(cái)政收入連年大幅超收，為逐步解決中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的問題，中央政府開始有意識的加大對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。2008年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付22990.76億元，增長26.8%，占地方財(cái)政總支出的比重為38%，其中中西部地區(qū)財(cái)政支出平均54.4%的資金來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。2009年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付28621.3億元，較2008年增長了24.5%，地方財(cái)政支出的39.1%來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。2010年，中央政府進(jìn)一步將中央財(cái)政稅收返還和轉(zhuǎn)移支付提高至30611億元，增長7%，為更好地實(shí)現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化提供了有力的資金保障。

我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共財(cái)政體制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、成效顯著，但也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與公共財(cái)政的要求還有諸多不適應(yīng)之處。

中央財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，但公益性支出總量不足、結(jié)構(gòu)不合理。2008年中央財(cái)政支出36319.92億元，增長22.8%；2009年，中央財(cái)政支出43901.14億元，增長24.1%。但在中央財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，2009年中央財(cái)政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出合計(jì)7426.48億元，占16.9%；中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)7253.1億元，占16.5%。相比內(nèi)地，人口不足800萬的香港，2008至2009財(cái)政年度預(yù)算中，教育、社保分別占特區(qū)政府開支的23.8%和17.6%。顯然，中央財(cái)政支出中公益性支出積累還很薄弱，總量依然不足，而且公益性支出在地區(qū)間、各項(xiàng)目間的分配也缺少科學(xué)合理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)項(xiàng)目不突出，財(cái)政支出分配的隨意性加大。

中央財(cái)政支出的透明度和公開性較差，缺少公眾監(jiān)督。政府浪費(fèi)是影響民生投入的一大因素，政府浪費(fèi)的根源在于從預(yù)算的編制到執(zhí)行基本由政府部門主導(dǎo)，它優(yōu)先考慮部門需求和利益在所難免。審計(jì)部門的審計(jì)力度雖然逐年加大，但由于審計(jì)缺少嚴(yán)厲的問責(zé)制度相配合，相關(guān)違規(guī)乃至違法行為仍在不斷重復(fù)出現(xiàn)。加之現(xiàn)行制度下公眾無法介入監(jiān)督，使得各級政府部門更加無所顧忌，公眾的利益就無法得到完整體現(xiàn)。

轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范。目前我國轉(zhuǎn)移支付制度主要包括：稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這其中稅收返還所占比重較大，但稅收返還額度取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，因此更利于發(fā)達(dá)地區(qū)而不利于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，不僅不利于均等化的實(shí)現(xiàn)，反而使兩者之間公共服務(wù)能力的差距更加擴(kuò)大。我國的一般性轉(zhuǎn)移支付盡管有均等化的功能，但所占比重過低；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重雖然較高但透明度較差。

公共財(cái)政框架下我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的原則

在推動公共財(cái)政體制改革、完善公共財(cái)政體制建設(shè)的過程中，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化應(yīng)掌握以下原則：

有法可依原則。公共財(cái)政框架下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，必須以法律制度為基礎(chǔ)，以程序合法為要求，以規(guī)范運(yùn)作為準(zhǔn)則，即要完善各項(xiàng)規(guī)章制度，做到有法可依。一是要依法編制年度預(yù)算，并強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督；二是要明確中央與地方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，推進(jìn)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，同時(shí)對地方在轉(zhuǎn)移支付的投向問題上進(jìn)行合理的監(jiān)督和規(guī)范。

統(tǒng)籌兼顧原則。統(tǒng)籌兼顧原則是指政府公共支出結(jié)構(gòu)的安排，必須從全局出發(fā)，分清主次，適當(dāng)照顧各個(gè)方面的需要，妥善安排和分配財(cái)力，以保證政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)和國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)安排公共支出時(shí)要做到統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)相結(jié)合，應(yīng)將資金力量集中于政府公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)和社會發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域建設(shè)，避免出現(xiàn)資金平均分配的現(xiàn)象。

可持續(xù)發(fā)展的原則。要妥善處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然和諧發(fā)展的關(guān)系，科學(xué)有效地配置政府財(cái)力資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

公平性、均等化的原則。我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，基礎(chǔ)比較薄弱，社會保障總體上覆蓋范圍較窄、標(biāo)準(zhǔn)較低，且農(nóng)村人口所占比例高，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)水平差距較大。要運(yùn)用財(cái)政政策和財(cái)政分配手段，調(diào)節(jié)居民收入差距，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的受益水平，促進(jìn)社會公平和城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

公共財(cái)政框架下我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化建議

為適應(yīng)公共財(cái)政框架完善的要求，強(qiáng)化和提高政府社會公共服務(wù)職能，要積極發(fā)揮財(cái)政政策的調(diào)節(jié)和分配功能，對我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)做進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。

（一）存量調(diào)整與增量調(diào)整相結(jié)合以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

通過存量調(diào)整改變現(xiàn)有項(xiàng)目支出規(guī)模，對各項(xiàng)支出有保有壓，減少直至退出對一般性、競爭性領(lǐng)域的直接投入，嚴(yán)格控制并努力節(jié)約行政管理費(fèi)等一般性開支，同時(shí)保證行政性工資、福利等個(gè)人收入增長；通過增量調(diào)整，利用未來財(cái)政收入的增量部分?jǐn)U大財(cái)政保障范圍，以完善政府公共服務(wù)職能為目標(biāo)，繼續(xù)加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，向社會主義新農(nóng)村建設(shè)傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向中西部困難地區(qū)傾斜。

（二）調(diào)整目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的基本要求

逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，已成為全面建設(shè)小康社會階段維護(hù)社會公平、促進(jìn)社會和諧的重要內(nèi)容。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量，調(diào)動全社會的積極性，建立健全公共服務(wù)體系，合理配置公共服務(wù)資源，公平分配公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)及不同地區(qū)、不同群體的人們享有大致相等的公共服務(wù)水平，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)。

（三）探索建立保障和改善民生的長效機(jī)制

一方面，毫不動搖地堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，積極發(fā)揮財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用，并與貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長，努力增加財(cái)政收入，不斷加大對民生領(lǐng)域的投入。另一方面，社會事業(yè)的發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，沒有相應(yīng)的制度保障，增加的投入也難以有效發(fā)揮作用。要在加大財(cái)政投入力度、提高財(cái)政資金使用效益的同時(shí)，針對體制機(jī)制中存在的不適應(yīng)、不符合科學(xué)發(fā)展觀的問題，著力支持改革創(chuàng)新，完善體制機(jī)制，建立健全民生保障的長效機(jī)制。

（四）繼續(xù)優(yōu)化中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

從我國目前政府間財(cái)政收支責(zé)任安排的情況來看，縣級基層政府承擔(dān)了主要的基本公共服務(wù)提供責(zé)任，但其掌握的財(cái)力資源卻十分有限，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配。通過一系列財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整，中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度有所加強(qiáng)，基層財(cái)政困難局面有所改善，但有些措施的規(guī)范性仍然不夠，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重依然偏高且透明度較差，一般性轉(zhuǎn)移支付又無法真正做到完全依據(jù)各地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)和基本公共服務(wù)發(fā)展的歷史差距和客觀需求進(jìn)行資金分配，再加上政府間財(cái)政關(guān)系制度安排缺乏總體布局，導(dǎo)致很多措施并沒有取得良好的預(yù)期成果。因此，中央政府應(yīng)在明確中央與地方責(zé)權(quán)利的基礎(chǔ)上，明確中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)，科學(xué)系統(tǒng)地制定方案。

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