分稅制財政體制處理中央地方關系論文

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【論文摘要】地方稅管理體制是在中央和地方之間劃分地方稅立法權和稅收管理權的一種制度，它是稅收管理制度的重要組成部分。地方稅的稅收立法權和稅收管理權在中央與地方間的不同劃分廈組合方式形成了地方稅管理體制的不同模式。在我國的分稅制改革中，地方稅管理體制的改革相對滯后，雖然確定了地方政府的固定收入．但稅權仍然高度集中于中央，不利于地方政府因地制宜地發展地區經濟，也不符合分稅制對于在中央與地方問合理劃分稅權的要求。

【論文關鍵詞】地方稅稅收立法權稅收管理權

一、我國地方稅管理體制的現狀

1．比較徹底的劃分稅種辦法．主要稅種歸中央，零星稅源歸地方

建立中央與地方兩大稅務體系。中央財政的固定收入包括關稅、增值稅、消費稅、中央企業所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入(包括營業稅、所得稅和城市維護建設稅)等。地方財政的固定收入包括：營業稅、地方企業所得稅、城鎮土地使用稅、個人所得稅(不含居民儲蓄存款利息稅)、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農業稅、對農業特產收入征收的農業稅、耕地占用稅、契稅、遺產稅和贈予稅、土地增值稅、國有土地有償出讓收入等。

中央財政與地方財政共享收入包括增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％，資源稅按不同的資源品種劃分，陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享5O％。

2．稅收高度集中，地方機動權力較小

我國稅收立法權比較集中，長期以來我國實行計劃經濟，傳統的體制在市場經濟建立初期也難以完全扭轉。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央調整經濟的需要。無論是中央返還共享的地方稅部分，還是稅收法律和主要政策包括開征權、征稅范圍等，均由中央政府統一規定。具體條例由財政部或國家稅務總局制訂。地方政府只能按國家的稅收政策及法令執行。但地方也有一定機動權，比如車船稅、房產稅的開征、停征由省人民政府決定。部分地方稅種的減免按一定權限報省級稅務機關審批。

3．組織機構分設

九四年實行分稅制以來，設置了中央稅務系統，即省市縣設有國家稅務局，實行垂直人員及垂直經費的管理，負責中央部分稅收收入及共享稅的收入；設有地方稅務系統，實行人員垂直管理及經費的橫向管理，負擔地方稅的收入。

二、我國地方稅管理體制的評價

1．稅種劃分缺乏科學性和規范性．地方稅概念不明確

分稅制財政體制雖然將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，但劃分標準雜亂無序，有按稅種劃分的，有按行業劃分的，也有按企業經濟屬性和隸屬關系劃分的。如將企業所得稅分為中央企業所得稅、外資企業所得稅和地方企業所得稅，中央企業和外資企業所得稅劃為中央固定收入。地方企業所得稅劃為地方固定收入，但又不包括地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅；將城市維護建設稅劃為地方固定收入，但又不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分；個人所得稅劃為地方固定收入，但對個人儲蓄利息恢復征收個人所得稅時，又將這部分稅收劃為中央級收入。這就使得地方稅中的營業稅、個人所得稅、資源稅和印花稅等都具有共享性質。這種交叉重疊的劃分方法，違背了分稅制的規范要求，導致中央稅與地方稅的內涵與外延難以準確界定。

2．目前的地方稅管理體制過于集中

首先來看我國的國情：一方面，我國是單一制國家，長期以來實行的是高度集中的政治體制和經濟體制，目前我國正在向市場化目標邁進，應努力促進和維護全國統一大市場的形成和發展，這些在客觀上要求稅權的集中；但另一方面，我國的國土面積廣大，地區經濟發展極為不平衡，東中西三大經濟地帶呈現出明顯的梯度差異，且由于自然地理條件及歷史傳統等因素的影響，各地區的經濟內容也各具特色，這些必然造成了我國各地之間稅源分布、征稅成本以及稅收負擔能力等諸多方面的差異，客觀上又要求適度的分權，使地方政府能夠根據本地區的特點靈活掌握地區稅收政策，及時解決經濟中出現的各種問題?？梢?，要求集權與要求分權的因素同時并存，單純的集權與單純的分權都無法滿足我國經濟、政治等方面的多種需要。對我國來說，建立科學的稅收管理體制就是要找到集權與分權的最佳結合點和結合方式。

三、我國地方稅管理體制的改革設想

1．地方稅的立法權

(1)賦予地方政府部分稅收立法權的可能性與必要性

首先應明確的是，我國地方政府能否擁有稅收立法權，這取決于我國的立法體制。我國憲法第100條規定：“省、市、自治區的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”，這為我國地方政府可以擁有地方稅立法權提供了法律依據。其次，賦予地方必要的稅收立法權是與我國地區經濟發展不平衡的狀況相適應的，它將有利于地方政府因地制宜，依據本地區的稅源分布、征稅成本、經濟特色等因素來靈活制定本地區的稅收政策，更有效地組織收入和調節經濟；同時，通過地方立法將一些具有稅收性質的合理性收費轉化為地方性稅種，對于改變目前收費過多過濫，混亂失控的局面，理順國家分配秩序也是大有幫助的。可見，從現實的經濟狀況出發，賦予地方一定的稅收立法權也是完全必要的。

(2)地方稅立法權在中央與地方間的劃分地方稅的立法權在中央與地方之間如何進行劃分，哪些稅種的立法權歸中央，哪些歸地方，則要從政治、經濟的角度進行具體分析。筆者認為：(1)為保證全國政令的統一及維護全國統一市場，對于在全國范圍內普遍開征的稅種，其立法權歸中央，(2)對于地域特征明顯，分布不具有全國普遍性的稅源，地方可根據本地區經濟發展的具體情況和實際需要進行立法，開征地方性稅種。需要注意的是，地方在開征新稅種時，不能侵占中央的稅基，不能影響國家宏觀調控和全國統一市場的形成，應有利于地區經濟的發展，并充分考慮到當地人民的稅收負擔能力。因此，在賦予地方權力的同時還要對其進行必要的約束，以保障以上原則的貫徹實施，為此，中央應保留對地方開征新稅種的否決權。

2．地方稅的稅收管理權

由地方立法的稅種，其稅收管理權自然也應歸屬地方；對于在全國范圍內普遍開征的地方稅稅種，其立法權屬于中央，但地方可以也應該對某些稅種享有一定的稅收管理權。立法權與管理權在不同層次之間的交叉和結合會使稅權的劃分更為靈活和富有彈性。現依據各稅類的屬性及其調節經濟的效應對我國的稅收管理權作如下劃分：

(1)涉及維護國家權益以及國家進行宏觀調控的稅種，其全部稅收管理權應歸中央，以保證全國對外政策的統一及中央政府稅收政策的全面徹底貫徹執行。如：個人所得稅和資源稅。此類稅種從其特定的職能上看，本應劃歸中央稅體系，但由于我國的分稅制體制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地區發展等諸多原因使他們目前暫時歸屬于地方政府。顯然，為了保證此類稅種特定職能的充分發揮，其稅收管理權應完全劃歸中央。

(2)稅源具有流動性的稅種，其稅收管理權應歸屬于中央，以維護全國統一市場。如企業所得稅、營業稅、城市維護建設稅等直接影響生產要素流向的稅種。此類稅種若將稅收管理權分散給地方政府掌握，則勢必影響企業利潤及商品價格的形成，對經濟運行產生負面效應。因為：(1)在地方政府不存在預算約束的情況下，這必然會導致地區間稅收優惠的攀比，以吸引各種生產要素向本地區流入，這不僅會減少稅收收入，而且違背了稅收中性原則，干擾市場機制的作用，導致地區間、企業間的不平等競爭，降低了經濟運行效率，產生稅收對經濟的超額負擔；(2)在地方政府存在預算約束的情況下，由于發達地區經濟繁榮，稅源充足，在較低的稅率、更多的減免的情況下，便可獲得較多的稅收收入，而貧困地區為平衡本級預算，其減免稅和降低稅率的余地很小，這必然造成“窮者逾窮，富者逾富”的狀況。當然，對于此類稅種中的個別稅目還應具體分析判斷，對于一些適合于本地銷售經營的項目的征稅，其稅收管理權仍可較多地下放給地方，如法國將飲料銷售稅、娛樂稅、通行稅劃為地方稅，地方政府對其擁有稅收管理權。

(3)稅源不具有流動性，不會影響生產要素在全國范圍內的流向，不會干擾資源配置的市場機制的稅種，其稅收管理權可全部下放給地方。如財產稅和某些行為稅。財產稅的一個重要特征是其稅源都普遍具有不流動性。當然，財產稅的課稅對象包括法人和自然人，對法人財產的課稅，若各地稅負高低不同，有可能會影響再投資時資金的流向，但相對于其他影響資金流向的因素，如市場需求、要素價格等等，財產稅負略高或略低影響不會太大。

行為稅是國家為了實現某種特定的目的，以納稅人的某些特定行為為課稅對象的稅種。行為稅具有較強的時效性，有的還具有因時因地制宜的特點?？梢娦袨槎愂桥c國家的調控意圖緊密相連的，如固定資產投資方向調節稅。但仍有部分行為稅對于國家的經濟全局影響不大，更適于因地制宜地由地方來決定稅收政策，如屠宰稅、筵席稅、契稅、耕地占用稅等。因此，對于財產稅和部分行為稅，地方可根據本地區的具體情況如稅源是否充足、征稅成本的高低、本地區貧富差距的大小以及預算是否平衡等各種因素來確定財產稅和部分行為稅稅種的開征與停征、稅目稅率的調整及減免稅。在完善分稅制體制下，特別是在具備科學的轉移支付制度下，平衡預算約束和發展地區經濟兩種力量的相互制衡會使地方政府在行使稅收管理權時能夠充分依據本地區的特點及實際情況慎重行事，以達到高效率、低成本地組織收入并有效調節經濟的目的。

當然，由于我國目前事權的劃分不很明確，轉移支付制度還處于過渡階段，因此稅權的下放宜采用漸進的方式，在各地方稅種的立法中對該下放的稅權做出規定，待分稅制體制完善到一定程度時，再以稅收管理體制的形式對稅權的劃分加以明確和規范。

3．合理確定地方稅體系的主體稅種，優化地方稅制結構

目前世界上許多國家都以財產稅作為地方稅的主體稅種。筆者認為，在選擇主體稅種時，我們不能完全照搬國外做法，只能根據我國不同時期的國情分階段、動態地確定主體稅種。第一階段(近期)，這一階段主體稅種的選擇應以現行稅制改革為契機，把目前一些收入量較大的地方稅種如營業稅、企業所得稅和城鄉維護建設稅作為主體稅種；第二階段(中期)，這一時期地方稅主體稅種的改革處于過渡期，主要是在第一階段主體稅種功能逐步弱化的基礎上培育一些新的主體稅種，以企業所得稅、個人所得稅和財產稅為主體稅種；第三階段(遠期)，這一時期我國經濟較發達，各項改革基本與國際慣例接軌，所以可以參照國際做法，建立以財產稅為主體稅種的地方稅種模式。

改革和完善地方稅管理體制，建立起與社會主義市場經濟體制相適應的分稅制財政體制，對于正確處理中央與地方的財政關系，調動中央與地方的積極性，均具有十分重要的意義。我們應該借鑒國際經驗，根據我國的現實情況，建立具有中國特色的地方稅管理體制。