分稅制收入劃分問題研究

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【內容提要】省以下財政收入體制是國家財政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財政收入體制的框架，出自1994年實行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規范性都不高。從十二年來的運行情況看，現行體制在提高“兩個比重”，增強宏觀調控能力，調動各級政府當家理財積極性等方面發揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現狀各地不一，科學性、公平性、均等性和穩定性不高。財政運行中也出現了一些新情況、新問題，突出表現為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農村義務教育、農村公共衛生體系、農村基礎設施等建設滯后，維系基層機構正常運轉和提供均等化公共服務的內生機制日顯體制性缺陷，重要機遇期和矛盾突現期，正確歷史發展過程中的看待，適時完善財政分配體制，統籌經濟社會和城鄉協調發展已成為各方關注的焦點。

如何調整和改進省以下財政收入體制，科學合理劃分政府間收入，建立健全地方財政可持續發展的良性運轉機制，緩解基層財政困難，實現中央提出的“統籌城鄉發展、統籌區域發展”的目標，是當前貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會，加快公共財政體系建設亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運行現狀及存在問題進行體制和現狀分析后認為，近期是調整完善“分稅制”財政體制的有利時機，通過適度向地方分散財力，以緩解基層財政困難和調動地方合理發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性。從中長期目標來看，按照構建公共財政體制的要求，需對分稅制下財政收入體制進行系統化的調整、改進和規范。

一、政府間財政收入劃分體制的現狀分析

(一)我國分稅制財政體制改革的歷史背景及基本評價

1、我國財政體制改革的歷史沿革和階段特征

規范政府間財政收支劃分關系歷來是財政體制改革的重要內容。改革開放以來，我國財政體制和收支劃分主要經歷了十多次體制調整和變化，其基本取向都是沿著集權與分權關系判斷與選擇這條線來進行的。過度的集權影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發揮，而過度的分權又會導致中央政府宏觀控制力下降，實現其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當集權與分權的體制，是我國政府間財政收支劃分關系變革和完善的主要動因與基本走向。

從建國以來我國財政體制的歷史演變進程可以基本佐證這一趨勢判斷。建國初期至分稅制財政體制實行之前，我國政府間財政關系的演變大體可以概括為三個階段：第一階段，建國初期統收統支體制(1950—1952年)階段，政府間財政關系基本上實行的是高度集權的體制，財政收支高度集中于中央政府，適應了國民經濟恢復時期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統一領導、分級管理體制(1953—1978年)，實行了“總額分成”為主要特征的各類體制，其基本特點是在中央統一領導下的適當分權型體制。這類體制是在中央集權的前提下，調動地方政府管理經濟，組織財政收入，安排財政支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級包干體制(1980—1993年)，在經濟體制實行重大改革的背景下，對地方政府和國營企業的放權讓利是改革的主要基調。適應這種改革要求，政府間財政體制逐步走向分權性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權體制，使得地方政府的財力不斷增長，中央財政的財力在全部財政收入中的比重逐年下降，中央財政對各地區的財政調節能力明顯減弱。[i]

以上三個階段的財政體制，基本適應了當時的經濟體制和國家的政治形勢，推動了當時的經濟社會的發展，在當時背景下是客觀現實的選擇。從歷史發展階段的特征變化來看，大致是沿著從集權向分權這條主線推進的，特別是第三階段的劃分收支、分級包干體制，走向分權的步伐更大，在充分調動地方當家理財積極性的同時，中央財政收入在全國財政收入中的比重相應下降，削弱了中央財政的宏觀調控能力：一是弱化了中央政府在預算管理體制中的主導地位，影響了中央財政的控制力；二是強化了地區經濟發展的不平衡；三是包干制阻礙了流動性，影響了資源配置效率；四是模糊了各級政府的職責，不利于稅收制度的優化。有鑒于此，財政包干制已不適應當時經濟發展的要求。[ii]

2、分稅制財政體制的試點及全面推行

1994年開始實行的分稅制財政管理體制是我國改革開放以來政府間財政關系改革力度最大，影響最為深遠的一次制度創新。其改革初衷是要建立與國際上市場經濟國家通行做法的中央(或聯邦)政府控制下的各級政府適當分權的財政關系。與“分灶吃飯”的包干體制相比，分稅制財政體制是向適當集權的方向改進，核心是進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力。基本內容包括：按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合原則，按照稅種統一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收征管機構；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

在認真總結分稅制財政體制改革成功經驗的基礎上，為進一步增強政府宏觀調控能力，2002年中央又實行了所得稅分享改革，各省也相應出臺了調整和完善省以下財政體制的改革措施。這次所得稅分享改革是對分稅制財政體制的深化和完善，除少數特殊行業和企業外，打破了原按隸屬關系劃分所得稅收入的辦法，所得稅分享范圍和比例全國統一，進一步增加了中央財政收入的集中程度。

3、分稅制財政體制改革取得的主要成效及存在的缺陷

經過十幾年的運行，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了明顯成效。主要表現在以下幾個方面：

一是按照市場經濟的要求，規范了國家與企業、個人的分配關系，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占GDP的比重，從31.2％下降到11.2％，財政職能作用不斷消弱，各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字，財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。分稅制和所得稅分享改革后，從1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入占GDP的比重由11.2％提高到17.1％。

二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調控能力。

三是政府轉移支付力度不斷加大。1994年中央對地方的轉移支付為2386億元，到2002年中央對地方的轉移支付達到7362億元，增加了2.09倍。從轉移支付結構來看，逐漸增加了對困難地區的轉移支付補助。因此，基本上維持了地方的既得利益。[iii]

總體上看，1994年推行的分稅制財政體制改革，主要是采取漸進式改革方式，初步構建了政府間財政關系的基本框架，但在許多關鍵之處仍留下了諸多“先天不足”。

一是照顧既得利益，在某種程度上使改革流于形式。以1993年為基數的兩稅增量改革之路，日后幾乎所有財稅改革、政府間財政關系調整都紛紛效仿，過多增量改革路徑的選擇，回避了改革的諸多關鍵環節和主要矛盾，致使部分改革流于某種簡單形式上的轉換，使改革成效大打折扣。

二是政府間事權財權劃分不清，成為日后深化改革的羈絆。1994年分稅制財政改革，在政府間事權劃分上，存在著“內外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，雖為分稅制財政體制改革，但實際操作上仍保留和延續了“基數+增長+分成”的傳統做法。時至今日，制度安排和體制設計上的“先天不足”，一直制約著科學規范分稅制財政體制的有效構建。

三是以集中中央政府財權為出發點的改革，很大程度上重新步入了“集權”與“分權”的怪圈。分稅制財政體制改革的根本出發點，就是要提高中央政府的財權集中度，削弱諸侯經濟實力，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財力規模比例，在零和博弈狀態下，中央政府增加的財力無疑就是地方政府減少的財力。這種自上而下的改革，由于過分強調收入而忽略事權的及時調整，不知不覺中步入“集權”與“分權”的怪圈。[iv]

(二)當前省以下政府間財政收入劃分體制的實際運轉

1、省對市財政收入劃分體制的實際運轉

1994年，中央開始實施分稅制財政體制，隨后，湖北省對地、市、州也實行了分稅制的收入劃分體制，將市、州財政收入劃分為中央固定收入、省級固定收入、地市州固定收入、省與地市州共享收入。2002年，省政府根據中央實施所得稅分享改革的精神，再次對財政收入劃分體制進行了調整和完善，該體制運行至今。

案例1：省對武漢市財政收入劃分體制：

2002年，省對武漢市財政體制作了相應調整。主要內容,一是實行企業稅收屬地征管。從2002年起，將中央下劃的一般企業所得稅和省級企業所得稅、個人所得稅、增值稅25％部分、營業稅、7種小稅(包括城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、印花稅、資源稅、固定資產投資方向調節稅、耕地占用稅和教育費附加)全部下放到市，實行屬地征管，從而解決了以往多頭征稅問題，理順了稅收征管體制。

二是擴大稅收分享范圍。在中央對地方企業所得稅、個人所得稅實行增量分享的基礎上，省里除對市的企業所得稅、個人所得稅分享外，還將增值稅25％部分和營業稅納入分享范圍。與中央的分享改革一樣，省調整體制實質是增量分享，即以2001年為基期年，統一實行省與市分享增量。其具體分享比例是：①企業所得稅和個人所得稅2002年地方50％部分省分享20％、市分享30％，2003年地方40％部分省分享15％、市分享25％，2004年至今省、市分享比例與2003年相同；②增值稅25％部分省分享8％、市分享17％;③營業稅省分享30％、市分享70％;④7種小稅以2001年實際入庫數為基數實行定額上解省，未實行增量分享。

三是改變所得稅基數核定辦法。省對省級、市的個人所得稅、增值稅、營業稅，都以2001年實際完成數為基數;對企業所得稅，省級以2001年實際完成數為基數，市以2000年實際完成數乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年兩年平均增幅為基數。如果以后年度市的“四稅”收入達不到核定的基數，省相應扣減對市的基數返還或調增市的基數上解。

從2002年省對武漢市財政體制調整以來的運轉情況看，這次體制調整實質上是保存量、分增量，但形式上是對“四稅”全額分級入庫，資金上平時給予調度，這對地方財政收入的統計口徑和可用財力都帶來了較大的影響。從財力上講，2003—2005年三年間，省凈集中武漢市增量資金累計23億余元，平均每年7億元。從發展趨勢看，中央和省集中度呈逐年上升趨勢，地方財政收入占比逐年下降。

2、省對縣財政收入劃分體制的實際運轉

2004年以前，實行的是市管縣的財政體制，為了加快縣域經濟發展，2004年省政府決定在全省實行省管縣(市)的財政體制，隨后，也相應確立了省對縣(市)的財政收入劃分體制，其運行情況：

從2004年起，全省所有市、縣(市)財政體制統一按鄂政發〔2002〕29號和〔2003〕50號及有關文件規定執行，市不再完成所屬縣(市)稅種和新增集中縣(市)財力，省、市、縣(市)收入中企業所得稅按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；個人所得稅按中央60％，省15％，市(縣市)25％比例分享；增值稅按中央75％，省8％，市(縣市)17％比例分，省同時分享相應的稅收返還增量；營業稅按省30％，市(縣市)70％比例分享執行；七個小稅種按確定的定額上交省財政。為了進一步加大對縣域經濟發展的支持力度，對68個縣市區調整和完善分稅制財政體制省集中增量，以2003年為基數，2004—2006年新增上交省的增量，全額返還縣市區，用于支持縣鄉綜合配套改革和縣域經濟發展。

3、市對區財政收入劃分體制的實際運轉

據調查了解，目前全省市對區財政收入劃分體制主要有兩種形式：

一是實行按行政隸屬關系劃分市區財政收入范圍的體制。對市屬企事業單位繳納的財政收入劃歸市級收入，對區屬企事業單位繳納的財政收入劃歸區級收入，然后核定收支基數，對收大于支的定額上交，收不抵支的定額補貼，收入超基數的比例分成或超收全留。

二是實行分稅制的收入劃分體制。打破行政隸屬關系，將市、區收入捆在一起，按稅種劃分收入范圍，核定收支基數，定額上交或定額補助，超收入基數比例分成。

案例2：隨州市對曾都區財政收入劃分體制

2000年地級隨州市成立后，從2001年起，對曾都區實行“按稅種劃分收入范圍，核定收入基數，定額補助，超收入基數比例分成”的收入劃分體制。

1、財政收入范圍的劃分。(1)市級收入：增值稅地方留用部分的15％，農業稅30％，地稅收入40％，市屬企事業單位繳納的耕地占用稅、契稅、罰沒收入、土地出讓金、基金收入、規費收入等；(2)區級收入：增值稅地方留用部分的10％，地稅收入60％，農業稅70％，農業特產稅100％，區屬范圍內的耕地占用稅、契稅及非稅收入等。

2、基數計算。以1997、1998、1999三年的實際完成數和2000年的計劃數加權平均數遞增10％作為2001年收入基數，對區財政收入超基數部分，市、區2:8分成；短收入基數部分，市、區2:8負擔。

3、定額補助。區支出基數大于收入基數部分為市對區的定額補助。2002年以后，隨著農村稅費改革政策出臺和省對財政收入劃分體制調整，隨州市對曾都區財政收入劃分體制也作了相應的完善。

4、縣對鄉財政收入劃分體制的實際運轉

據了解，全省縣對鄉財政收入劃分體制各有特色，但大同小異，其主要體制模式有三種：一是實行“劃分收入范圍、核定收入基數、定額上交或定額補貼、超收全留”的收入劃分體制；二是實行“劃分收支范圍、核定收入基數、超收分成、短收自補或短收分擔”的體制；三是實行“定收定支、收支掛鉤、遞增包干上交”的體制。

案例3：隨州市曾都區對鄉鎮財政收入劃分體制

根據稅費改革及上級財政體制變化后的實際，2005年，曾都區調整對鄉鎮財政收入劃分體制，實行“按稅種劃分收入范圍、核定收入基數、超基數全額返還”的新財政收入劃分體制，將鄉鎮收入劃分為中央收入、省級收入、區級收入、鎮級收入，其中區、鎮級收入范圍分別為：

1、區級收入：耕地占用稅、土地有償使用收入、社會保險基金收入、國有資產經營收益。

2、鎮級收入：增值稅17％，企業所得稅25％，個人所得稅25％，一般營業稅70％，資源稅、城市維護建設稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、城鎮教育費附加、契稅等8項收入的100％及罰沒收入、行政事業性收費收入、其他收入等非稅收入。

3、收入基數確定：按上述稅種和比例將2003—2004年實際完成數進行加權平均作為收入基數。

(三)省以下政府間財政轉移支付的實際運轉

實行分稅制財政體制改革和進一步完善分稅制財政體制改革以后，省以下政府間財政轉移支付制度的實際運行情況有所變化。我省現行省對市(縣)轉移支付，按轉移支付的目的不同，可以分為一般性轉移支付、專項性轉移支付兩類。一般性轉移支付是無條件的，或者叫均等化轉移支付，根據均等化目標設計，專項轉移支付也叫專項撥款，是有附加條件的轉移支付，主要按照規定的用途使用資金。

一般性轉移支付由均衡性轉移支付、激勵性轉移支付和政策性轉移支付構成。均衡性轉移支付額主要參照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及均衡性轉移支付系數計算確定。用公式表示為：某地區均衡性轉移支付額=(該地區標準財政支出-該地區標準財政收入)×均衡性轉移支付系數。標準財政收入和標準財政支出,采用2002年統計資料中的國內生產總值、總人口、鄉鎮數量等數據分別建立線形回歸模型計算確定。激勵性轉移支付由地方一般預算收入增長激勵性轉移支付、工商四稅激勵性轉移支付、市州本級支持縣域經濟發展激勵性轉移支付、財政改革與管理量化考核激勵性轉移支付和煙草銷售激勵性轉移支付、發揮財政職能支持新型工業化和縣域經濟發展試點激勵性轉移支付組成。具體支付數額分別設立公式計算確定。政策性轉移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉移支付、農村義務教育政策性轉移支付、公檢法司政策性轉移支付等。分別按公式計算確定支付數額。省對下一般性轉移支付從1995年的1.75億元，經過十年的發展，到2004年已達到23.5億元，增長12倍，其中，均衡性轉移支付9.20億元，占39%；激勵性轉移支付3億元，占13%政策性轉移支付11.3億元，占48%。

除一般性轉移支付外，針對特定的政策目標，省還設計了一些補助下級財政專門的轉移支付，稱為專項轉移支付。目前省對下的專項轉移支付主要有農村稅費改革轉移支付、取消農業特產稅降低農業稅率轉移支付、調整工資轉移支付、社會保障轉移支付、糧食直補轉移支付等。專項性轉移支付數額根據各種款項的性質考慮相關因素綜合確定。

案例4：省對潛江市財政轉移支付情況

2000年至2005年湖北省對潛江市轉移支付額分別為3925萬元、3607萬元、6418萬元、5694萬元、15227萬元、31895萬元，分別占潛江市可用財力的12.36％、9.7％、14.82％、12.35％、26.48％、42.65％，其中：一般性轉移支付2000年至2002年為零，2003年50萬元，2004年1800萬元，2005年6599萬元；專項性轉移支付2000年至2005年分別為3446萬元，2470萬元，2840萬元，2360萬元，4073萬元，6792萬元；其他轉移支付分別為479萬元，1137萬元，3542萬元，3284萬元，9354萬元，18504萬元。從上面數據可以看到省對潛江市轉移支付資金增加較快，但專項性轉移支付增量不大，一般性轉移支付增量很大。

二、當前政府間財政收入劃分體制存在的主要問題

(一)中央、省財力集中度較高，過分強調集中收入，忽略了事權的調整，制約了科學規范分稅制財政體制的有效構建

1、實施分稅制財政體制十多年以來，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

分稅制財政體制實施以來，中央、省級財政收入的比重不斷提高，增強中央和省級財政宏觀調控能力的意圖得到充分體現，與此同時，地方財政收入比重不斷下降。如隨州市2000年中央、省級收入的比重分別為23.3％、1.7％，到2005年上升為44.9％、9.5％，分別提高21.6、7.8個百分點；而地方收入的比重下降了29.4個百分點。加上垂直管理部門(如工商、藥監局、交通)收取的專項收入，中央、省級收入所占比重將更大。

2、與經濟增長密切相關的主體稅種的增量大部分集中到了中央、省，影響了地方發展經濟的積極性

增值稅、消費稅、所得稅、營業稅是與經濟增長最密切相關的主體稅種，其增長幅度一直高于經濟增長速度，占財政收入的比重也較大。如隨州市2000年這四項稅收占財政收入比重為41.4％，2005年達到68.6％，提高了27.5個百分點。增值稅、所得稅、營業稅中央、省與地方共享，且中央、省分享比例相對過高，消費稅全部歸中央，稅收增量大頭都集中到中央、省。如隨州市，2000年中央、省分享了這四項稅收的61.8％，2005年達到72.1％，增長10.3個百分點，絕對額增長130％。盡管中央對增值稅、消費稅的增量實行1：0.3系數返還，省對集中的增量給予返還，但由于中央計算增量返還實行環比計算法，省實行增量返還只給予3年優惠期，地方分享的收入比重仍然持續下降，嚴重影響了地方發展經濟的積極性。

3、主體稅種過多采用共享稅模式，有復歸“比例分成”老體制的傾向，失去分稅制改革的本來意義

2001年中央、省進一步調整和完善分稅制財政體制，對主體稅種所得稅，中央分享60％、省分享15％；對增值稅、營業稅，省分享8％、30％；隨后調整了出口退稅政策，對超基數部分實行中央與地方共擔，進一步擴大了主體稅種的分成范圍。由于主體稅種構成了財政收入的主體且比重不斷提高，對主體稅種過多采用共享模式，有復歸“比例分成”老體制的傾向，有違分稅制改革的本來意義。

4、稅權過分集中中央，地方稅收立法權有名無實

當前開征的稅種絕大多數由中央立法開征，省級只對少數稅種的稅率有調整權，而且這少數稅種的稅率有調整權也很難實現，使得地方稅收立法權有名無實。稅收立法權、政策的制定權的高度集中，保證了上級收入、實現宏觀調控，但對地方利益考慮不夠。

(二)地方財力留成偏低，難以保障地方社會經濟協調發展

1、地方財權與事權不對稱，基層財政日趨困難

分稅制改革后，中央、省不斷集中財力。如隨州2001年以來，上劃收入年均遞增19.4％，從2001的20763萬元，增長到2005年的50476萬元(參見表2)。財力上移的同時，事權呈現不斷下移的態勢。如民兵訓練、預備役部隊經費、武警部隊營房建設等。目前，地方政府擔負的事權很大，包括義務教育、公共衛生、基礎設施、社會治安、環境保護、社會保障、行政管理等，這些事權大都剛性強、欠帳多、所需支出基數大，無法壓縮，財權上收、事權下放的結果是地方財政困難與日俱增。根據2004年省財政廳開展的基本保障能力調查分析，隨州市按標準財政供養人員測算，財力缺口近億元，按實際財政供養人員測算財力缺口達2億元。人均財力僅為1.7萬元，僅僅只夠維持工資的發放。

2、地方財政的自給能力薄弱，缺乏基本穩定的自主財力

地方財政自給能力不斷下降，地方支出需要過多依賴上級政府轉移支付，對上級財政依賴程度日益加深。隨著中央及省不斷加大集中財力力度，地方財政自給能力越來越差，收支缺口逐漸拉大，對上級財政的依賴度也逐年增大。以隨州為例，2001年，隨州市完成一般預算收入34333萬元，財政自給系數為0.47；到2005年，隨州市完成一般預算收入42460萬元，財政自給系數為0.3，比2001年下降0.17(參見表1)。由于地方財政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉移支付來勉強維持地方運轉。加之目前中央及省轉移支付制度仍然帶有濃厚的過渡色彩，基數法痕跡過重，專項資金比例過大，一般財力性轉移支付的比重過低等，使得基層財政處在“等米下鍋”的艱難境地，從而嚴重影響了地方社會經濟的發展。

[表1]2001—2005年隨州市財政自給系數[v](單位：萬元)

年份一般預算收入一般預算支出地方財政自給系數

200134333733690.47

200236021880990.41

2003441101032790.43

2004448161145200.39

2005424601424260.30

[表2]2001—2005年隨州市上劃收入變化情況表[vi]

年份劃收入(萬元)遞增幅度(％)年均增幅(％)

20012076310.219.4

20023075548.1

200329680-3.5

20044485951.1

20055047612.5

3、地方財政支出結構剛性強，財政平衡難度大。

由于地方財政財力規模小，事權范圍大，形成支出結構剛性強，調整難度大，從地方本級支出結構看，基本上為行政事業單位人員經費，農業、科學、教育等法定支出，糧食風險金、下崗職工生活費、社會保障等政策性支出各占1/3。人員經費是必須確保的項目，農業、教育、科學等支出項目，相關法律規定其必須按照高于經常性收入的增幅安排。糧食風險金、下崗職工生活費、社會保障等都是近兩年中央出臺的重要支出政策，必須落實到位。所以，從目前的地方支出結構上看，沒有調整的余地。

4、地方政府債務負擔沉重，維持正常運轉和社會穩定的壓力較大

由于地方財力嚴重不足，為了發展本地經濟和各項事業，不少地方政府直接借入大量資金或出面擔保貸款，形成了巨額債務負擔。截止到2004年末，湖北省各級政府債務余額836億元，為當年地方財政收入的2.7倍。其中縣鄉政府債務余額453億元，占債務總額的54％，為當年縣鄉地方財政收入的5.3倍。全省逾期債務余額387億元，占債務總額的46％，為當年地方財政收入的1.25倍[vii]。日益膨脹的政府債務已成為地方財政的沉重負擔。更為嚴重的是，地方財政并未將債務收支列入預算。因此債務負擔自然也就成為地方財政的無形缺口，當勉強維持政府運轉的地方財力在償還債務的情況下，必然擠占用來保工資、保運轉、保穩定的資金，甚至誘發專項資金的違規和錯位，嚴重侵蝕財政的根基。

(三)轉移支付體系不健全，穩定、規范、科學的轉移支付缺乏制度保障

1、財政轉移支付形式不規范

現行的省以下財政轉移支付方式有稅收返還、原體制補助、專項補助、一般性轉移支付補助、各項結算補助和其他補助等，種類過多，錯綜復雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到很好的解決。轉移支付形式種類繁多，補助對象涉及各行業，缺乏統一、嚴密的制度，資金分配的標準或依據尚不夠具體和科學，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發揮財政資金的規模效應。這種多形式轉移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔的公共事務劃分不穩定，省以下地方各級政府所承擔的公共事務與其財力不匹配。

2、財政轉移支付中的各項專款過多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大

目前，省對下的財力性轉移支付相對而言較規范，大多設立了公式，透明度和科學性均有所提高。但專項撥款范圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目；專項資金的分配使用缺乏事權依據，分配方法缺乏嚴格的制度約束隨意性大，客觀性差，容易發生“尋租行為”。同時，不穩定的專項轉移支付分配，使下級財政對上級財政的轉移支付難以準確預測，在編制年度預算時無法納入當年的財力安排，影響了預算的全面性和完整性，不利于接受人大監督。

3、轉移支付資金撥付不及時，影響了撥付進度和政策落實到位

如社會保障專項轉移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由財力不足，必須依靠上級財政專項轉移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉移支付資金不及時到位，下級為按時兌現落實政策，除財政拿出一部分進行補組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務包袱和利息負擔，加重了本級財政的困難。

4、財政轉移支付力度不夠，調節功能微弱

中央、省對下的轉移支付大部分是按分稅制以前的基數返還的稅款，不僅起不到調節地區間財力差距的作用，而且因體制中包含了過去體制中不合理的因素，在逐年滾動的過程中，不合理因素還呈逐漸擴大趨勢。目前，轉移支付辦法對一些地區的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級財政向市(縣)級財政的均等化轉移支付額偏小，同時市(縣)政府基本上處于簡單的收入接收者地位，對市(縣)政府供應公共產品和服務缺乏激勵機制，無法有效地促進地方公共產品和服務的供應，不能充分調動和發揮市(縣)政府的積極性，財政均衡作用未能得到充分有效地發揮，即使在同一省份或城市，不同地區間的人均支出水平相差懸殊。

(四)財政收入征管關系有待進一步理順，體系有待進一步完善

1、國稅、地稅、財政機構分設，征管協調困難大，成本高

一是國稅、地稅分設，稅務人員分散，征管力量不足的矛盾依然沒得到有效緩解。受財政體制(即“一級政府，一級財政”)的影響，現行國稅、地稅基層征管機構基本上是按照行政區劃設置，相對有限的稅務人員隨著大量征管機構的設置，造成征管力量更加分散化。有的基層稅務所甚至只有2—3人，根本上形不成征管合力。二是國稅、地稅并行運行，稅收成本增高。除了稅務部門固定運行費用的增加外，為保持各級稅務機構正常運轉，征管成本也呈現出逐年上升的勢頭。相當比例的邊遠地區稅務所一年所征收的稅收收入還不及保持稅務所正常運轉的稅務支出。而且，從納稅人角度講，全國90％以上納稅人往往要同時向國、地稅辦理涉稅事項，給納稅人帶來極大的不方便，也增加了納稅人的納稅成本。

2、國稅、地稅征管權限相互交叉，地方政府難以合理組織收入

國稅、地稅各自的稅收征管范圍不僅存在納稅人的大量交叉重疊、稅種的交叉，所征收的稅種之間更是存在著非常緊密的因果關系。兩套稅務機構圍繞各自的稅收征管范圍進行的征管活動，人為地割裂了各稅種之間的有機聯系。國稅、地稅以組織收入為中心，“爭”、“搶”稅源，稅收流失嚴重。特別是集貿市場稅收、個體零散稅收，哪一邊征稅少、稅負輕，就“靠”向哪一邊申報繳納，而另一邊也不可能去督促納稅人重新按規定繳納，形成稅收流失。而不易于征管地方(如邊遠地區、征管難度大的地方等)的稅收，國稅、地稅都不愿意去征管，形成稅收征管“真空”，造成稅收流失。分頭征收、多頭管理、重復檢查，使得地方政府難以有效組織收入。

三、進一步完善政府間財政收入體制的基本思路與建議

(一)基本思路

政府間財政收入劃分體制的重要內容在于正確處理收入的集中與分散的關系，適時選擇合適的財政收入的集中度和分散度。集中程度高一點比較好，還是分散程度高一點比較好，不能一概而論，要視具體的政治、經濟和社會情況而定，其中，經濟的發展程度和水平是要考慮的主要方面。回顧我國財政體制演變的歷程，政府間財政收入的劃分受經濟發展形勢影響進行了多次調整，都較好促進了當時的經濟社會發展。從國際經驗來看，不同的國家，其財政體制亦選擇了不同的集權與分權關系，也都較好地促進了其經濟社會的發展。盡管不同時期和不同國家的財政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標準的。從原則上講，財政收入劃分上集權與分權的選擇，一是要保證中央有一定的宏觀調控能力，二是要有利于調動中央和地方兩個方面的積極性，促使全社會經濟協調發展；從經濟發展水平來看，經濟發展較低階段，政府需要有一個財力集中的階段來推動經濟進入發展的快車道，當經濟發展到一定的水平和階段后，政府應適當地放權來最大限度地發揮市場機制作用，促進經濟有效率地發展。發展經濟學理論也說明了這一點：發展中國家在經濟發展的啟動階段，需要動員大量的資源來進行基礎設施等大規模建設，但受經濟發展水平限制，市場難以集中資源，必須由政府通過計劃手段集中大規模的社會資源，來引導經濟發展。當經濟發展到一定水平，市場已有能力完成經濟發展所需的資源配置，此時政府就應將更多的權利交給市場，財力應適當分散。

我國經濟改革之前，財政體制雖幾經變化，但受當時經濟發展水平的影響，總的來看是偏重于集權的，收入劃分自然是以中央集中為主。改期開放的初期，我國財政體制經歷了一個快速放權的過程，使得中央財政收入占全國財政收入比重和財政收入占國民生產總值的比重(稱“兩個比重”)迅速降低，并由此產生許多負面影響，影響了中央宏觀政策的有效實施。為此，我國于1994年進行了分稅制財政體制改革，目標是提高“兩個比重”，增強中央的宏觀調控能力。預期調控目標是，中央預算收入占全國預算收入比重提高到60%，全國財政收入占國民生產總值比重提高到20%[viii]。分稅制財政體制的建立以來，中央財力大幅度提高，國家調控能力大為增強，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%提高到了2005年的55%。同時，財政收入占國民經濟的比重也從1993年的12.6%，提高到2004年的19.3%[ix]，已基本上達到20%與60%的既定目標。預期目標的基本實現，意味著兩個比重在此后一個時期應當保持“基本穩定”，而非“繼續提高”。現行分稅制財政體制隨著時間的推移，有著自動向上集中財力的效應，如果維持現行體制不變，“兩個比重”將持續不斷提高，形成財政收入大幅向上集中，地方特別是基層財政收入比例逐年下降的局面。財力過度向上集中，既不利于地方經濟發展，也不利于地方有效履行行政職能，保證基層正常運轉和提供均等化的公共服務。鑒于目前“兩個比重”基本達到或即將超過調控目標，國家已具備了相當的宏觀調控能力。因此，增強地方自主財力，調動地方發展經濟的積極性，是新時期財政體制完善的主要任務。

作為財政體制重要組成部分的轉移支付制度，其功能是彌補體制在收入劃分上的不足，協調各級政府的預算平衡，在財政體制的收入劃分功能中，只能起補充作用，而不能替代。因此，增強地方政府財力，解決地方財政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強化轉移支付功能。同時，現行的轉移支付在運行上也有諸多不是：一是具有不穩定性。由于對地方來說，每年的轉移支付是不可預測的，年初不能知道轉移支付的數量，無法和地方自主財力一起統籌考慮使用。二是中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財力年初預算已經有所安排，如果安排配套資金，對地方預算的執行造成較大沖擊。三是轉移支付的撥付不及時，地方不得不靠銀行貸款使資金按時到位，由此背上沉重的債務和利息負擔，更增加了地方的財力緊張程度。因此，當前的財政體制通過提高財力集中程度，進而將集中的財力以轉移支付形式來彌補地方財政支出的缺口，而代行一部分體制功能的做法是一種被動的、低效率的無奈選擇。

基于當前經濟發展階段和中央財力的實際狀況，近期應是適時調整完善“分稅制”財政體制的有利時機，以緩解基層財政困難和調動地方合理發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性。具體可考慮：一是在中央地方共享收入中，將個別稅種適當調低中央和省級的分享比例，相應調高地方，特別是市縣的分享比例。二是對于個別中央預算固定收入，如消費稅，通過與地方分享，使地方相應增加部分收入。從中長期目標來看，仍需對分稅制下財政收入體制進行系統化的調整、改進和規范。

(二)具體建議

1、合理調整收入結構，切實增強地方自主財力

2003年全國財政收入突破2萬億元，2004年達到2.5萬億元，到2005年突破了3萬億元，[x]三年三個臺階，財政收入大幅增長，中央、省級宏觀調控能力大大增強。適當讓度部分財力，以增加地方自主財力，財力條件已基本具備。因此，在確保中央和省加強宏觀調控的前提下，按照公平、規范、簡便的原則，減少地方稅收上劃基數，適當調增地方收入分成比例，切實增加地方自主財力，調動地方加快發展的積極性。

2、合理調整事權范圍，逐步實現公共服務均等化

按照財權、事權對等的原則，合理界定各級政府之間的事權和支出責任，切實改變地方政府“小馬拉大車”的狀況。根據公共品受益范圍原則，對農村義務教育、計劃生育、公共衛生、社會保障以及道路、水利工程等公共品，進行合理劃分。凡屬中央和省政府承擔的政府支出，中央和省級財政應加大財力保障，不得轉嫁給市、縣財政。凡委托市、縣政府承辦的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口或要求地方配套。凡屬于共同事務，應根據受益程序，并考慮市、縣財政的承受能力，確定合理的負擔比例，積極探索共同事務的經費負擔辦法，逐步實現公共服務均等化。

3、認真清理鄉鎮債務，努力化解基層債務風險

要認真清理核實縣鄉債權債務，分清債務類型，落實償債責任。對屬于落實中央和省級事權形成的債務，中央和省應承擔化債責任；對關閉鄉鎮“五小企業”、發展鄉鎮企業形成的債務，中央和省應給予國有企業改制相同的優惠政策支持化債；對農村合作基金會等解決地方金融風險形成的債務，中央和省應比照金融不良資產處置辦法支持化債，妥善處理各項債務。要建立舉債約束機制，控制產生新的債務。對縣鄉舉債的審批實行上收一級管理，對舉借外債要由省級統一管理，努力防范和化解基層債務風險。

4、強化轉移支付資金分配的穩定性和及時性，確保基層政權正常運轉

以科學的分配方法和嚴格的制度規定，強化轉移支付資金的穩定性和及時性，使地方政府在編制年度預算時統籌當年的財力安排，提高預算的全面性和完整性，確保基層政權正常運轉。

5、深化稅費和機構改革，提高地方財政保障能力

深化和完善農村稅費改革和鄉鎮行政管理體制改革，按照“少取多予”的方針，加大對農村公共產品的轉移支付力度，讓公共財政陽光普照農村大地。按照“精簡、統一、效能”的原則，改革和精簡鄉鎮機構，壓縮人員，節減開支。強化縣鄉基層政府公共服務功能，由“養人”轉向“養事”，進一步提高行政效率和公共服務水平。

地方政府財政體制的完善是一種利益關系的調整,除了要充分考慮經濟發展水平、社會各項事業發展、財政收支狀況外，還需要一些措施的相互配合。應以法律的形式明確政府間的財政關系，加強財政監管，穩步推進財政收入的良性循環。