實地調研國資產管理論文

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編者按：本文主要從貴州省行政事業單位國有資產現狀與問題分析；成因分析；經驗介紹；對策建議進行論述。其中，主要包括：國有資產一般分三類:經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產、行政事業單位國有資產是非經營性國有資產的主體、貴州省行政事業單位國有資產管理是由財政部門負責、因為這次資產清查是由各單位上報,可能會出現經營性資產瞞報問題、經營性國有資產管理混亂,收益都落入各單位“小金庫”,造成國有資產流失嚴重、非經營性國有資產配置不均,運行效率不高,閑置浪費嚴重、管理體制不順,導致產權不清、出資人缺位、管理目標模糊、管理機制缺乏,不能進行客觀評價,導致資產使用效率低下、統一接收、管理、經營該市本級行政事業單位國有資產、行政單位國有資產管理、事業單位國有資產管理、行政事業單位國有資產做好存量管理基礎上更要管好增量部分,開展績效評價等，具體請詳見。

[摘要]行政事業單位擁有大量的國有資產,由于體制等原因一直沒有得到很好管理。隨著企業國有資產管理的理順,行政事業單位國有資產管理問題被提上歷史日程。各地都不斷探索新模式來進行管理。探討貴州省行政事業單位國有資產如何管理已刻不容緩,但研究基本處于空白。通過實地調研,從貴州省行政事業單位國有資產的現狀入手,分析總結存在的問題,形成的根本原因,借鑒其他省份的先進經驗提出建議對策,希望能對加強貴州省行政事業單位國有資產管理有所幫助。

[關鍵詞]行政事業單位經營性國有資產非經營性國有資產

國有資產一般分三類:經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產。非經營性國有資產,不以營利為目的,不參與市場經營,不直接參與生產和流通過程,用于政府公共管理和為公共事業服務的資產。行政事業單位國有資產是非經營性國有資產的主體,但是行政事業單位除了擁有為提供公共品和公共服務、行使權力所必須掌握的非經營性國有資產外,還擁有一部份經營性國有資產如賓館等。而非經營性國有資產里面除了行政事業單位國有資產還包括社會大眾共同占有的公共設施和公共工程等國有資產[1]。所以一定要注意行政事業單位國有資產跟非經營性國有資產的區別,不能把兩概念簡單等同。本文研究的貴州省行政事業單位擁有的國有資產包括非經營性和經營性國有資產兩部分。

一、貴州省行政事業單位國有資產現狀與問題分析

貴州省行政事業單位國有資產管理是由財政部門負責。2006年財政部要求進行全國范圍的行政事業單位資產大清查,以2006年12月31日為資產清查基準日,貴州省行政事業單位擁有國有資產282.45億元,其中凈資產194.12億元。資產構成:流動資產占47.33%,固定資產占52.25%。行政單位財政供養人數為17.3萬人,事業單位財政供養人數為6.9萬人。行政單位附屬未脫鉤經濟實體有72個,財政補助事業單位有66個、經費自理事業單位由67個、企業化管理的事業單位有68個。固定資產中,土地、房屋及構建物所占比例最大為72.29%,其次為交通運輸設備為14.26%。出租資產原值為29.2億元,取得年收入為24.7億元,出借資產原值為0.4億元。行政事業單位附屬后勤服務單位情況:資產總額9億元,其中凈資產3.3億元,收入5.7億元,凈利潤-0.8億元,當年實收收益0.1億元。行政事業單位未脫鉤經濟實體情況:資產總額67.7億元,收入57.6億元,凈利潤-9.1億元,當年實收收益0.1億元。(1)

因為這次資產清查是由各單位上報,可能會出現經營性資產瞞報問題。我們就以清查數據看,貴州省行政事業單位經營性國有資產有105.9億元,(2)占到行政事業國有資產的37.49%,規模不小。經營性資產取得當年收入為98.1億元,主要以出租資產尤其是房產為主,因為房產價格上揚,經營性資產收入不錯。但是從行政事業單位收益來看,經營情況并不是很樂觀,出現負凈利潤,后勤服務單位和經濟實體實收收益很低。必須加強管理提高經營性國有資產的資產回報率。

目前貴州省行政事業單位國有資產存在的主要問題:

(一)經營性國有資產管理混亂,收益都落入各單位“小金庫”,造成國有資產流失嚴重。

目前財政部門主要管行政事業單位的非經營性國有資產管理,經營性國有資產因為各單位擁有情況不一,收益更是無法統計造成管理困難,基本處于放任自由無人管理狀態。貴州省行政事業單位出租資產的現象非常普遍。很多單位把國有資產如房產等轉為經營用途出租、出借,直接將經營收入納入本單位“小金庫”,作為職工福利發放,造成各單位收入差距大,分配不公平突出。更嚴重的是,經營性國有資產收益本來就應該歸國家所有,這樣把國家利益變成集體利益甚至是個人利益就是一種國有資產流失。從前面數據看,貴州省行政事業單位資產出租收入有20多億,大部分都沒有上繳財政由各單位自行處理,國有資產流失驚人。

(二)非經營性國有資產配置不均,運行效率不高,閑置浪費嚴重。

作為固定資產中兩個最主要資產,房屋、公務用車在不同行政事業單位之間配置非常不均。有單位人均辦公用房超出平均水平3倍,閑置房產可以拿出去出租。而有單位卻無房可用,只能靠財政撥款租借。不僅辦公房如此,公務用車的配置也存在同樣問題。各行政事業單位國有資產配置可謂苦樂不均。

行政事業的非經營性國有資產重使用輕管理,大量的資產處于閑置浪費狀態,使用運行效率低下。比如很多單位公務車每天處了早晚接送外,都停在單位,但是保險、維修費和司機的工資福利卻照常開支,費用不小。很多單位因為財政出錢不懂節約都想多占有資產,辦公設備樣樣俱全,但很多資產處于長期閑置狀態,造成非經營性國有資產整體運行效率不高。

二、成因分析

(一)管理體制不順,導致產權不清、出資人缺位

1998年機構改革后,行政事業單位由于管理職責界定不清、認識不統一造成管理體制長期缺位。2003年國有資產改革,明確由國資委來負責企業經營性國有資產管理。但是行政事業單位國有資產卻依然處于“管理盲區”。行政事業單位國有資產雖然名義上由國家統一所有,但是長期都是部門分割管理,單位無償占用,實際上無人對資產負責。產權不清、出資人缺位、“內部人控制”導致管理混亂、大量國有資產流失。

各地不斷摸索國有資產管理體制,出現上海、深圳由國資委負責,吉林、四川等省由機關事務管理局負責和大部分省份由財政部門負責的管理體制。貴州省一直都是由財政部分負責管理,但是權限一直沒有明確。2006年7月財政出臺《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》(3),才規范理順行政事業單位國有資產的管理體制。明確三層管理模式:財政部門負責行政事業單位國有資產綜合管理工作,主管部門負責本部門國有資產監督,行政單位對本單位國有資產實施具體管理。貴州省按照財政部暫行辦法規定,也在財政廳里面成立專門資產處負責管理。只有理順管理體制,明晰產權,明確出資人責任才能實現對行政事業單位國有資產的管理。

(二)管理目標模糊

目前雖然明確管理體制,但是財政如何進行管理還在摸索階段。由于對國有資產“保值增值”的錯誤理解,導致實踐中管理目標模糊。對行政事業單位的國有資產也片面追求經濟利益最大化,必然導致社會公共服務嚴重缺失。行政事業單位是提供公共品或公共服務的,所以管理目標應是社會經濟效益和經濟公平的最優化。行政事業單位國有資產管理的“保值增值”要從大循環的角度來理解,即應通過“稅收國有資產無償(或部分有償)使用公共品與私人品配置關系的改善國民經濟的增長更多稅收更多的無償使用的國有資產"來實現。而不是直接通過種種創收方式來實現,否則就背離行政事業單位國有資產管理的根本目標。[2]只有正確理解行政事業單位國有資產的實質和目標才能找到合適的方法來管理。

(三)管理機制缺乏,不能進行客觀評價,導致資產使用效率低下

財政預算軟約束引發單位占有欲望的無限擴張,導致資產配置不公,浪費嚴重。在資產使用時缺乏客觀、公正、有效的考評監督機制導致資產使用效率低。沒有對資產效用進行客觀評價,就無法改變資產占用的隨意性。在資產流動上,缺乏明確的規則來促進,導致單位占有實際變成單位所有。在資產處置上,缺乏規范處置程序和途徑,導致單位自行隨意處置,造成資產流失。[3]只有建立一套完整的資產占有、使用、處置、收益上交的實施細則才能保證國有資產的有效利用。

三、經驗介紹

(一)南寧模式

2002年南寧市組建南寧威寧資產經營有限責任公司,統一接收、管理、經營該市本級行政事業單位國有資產。該模式最大特點是打破非經營性與經營性資產界限,由專業化運營商對行政事業單位全部國有資產進行企業化運作和市場化經營。首先威寧公司分期分批統一接收、集中管理、運營該市行政事業單位占有的房屋、土地、賓館等各種經濟實體。其次,建立統一集中行政事業單位國有資產交易市場。最后,威寧公司通過租賃、拍賣等手段,使行政事業單位國有資產從計劃管理轉為市場運營。

但是也有人對此模式表示異議。認為公共財政體制下非經營性國有資產能否完全按照市場化來管理有待商榷。在當前政府職能還未完全理順下,威寧公司要受到行政干預,難以真正實現市場化運作。[4]

(二)南海模式

廣東佛山市南海區為了改變各單位資產占用隨意、閑置浪費嚴重而財政部門卻無法了解真實情況的狀態,建立南海行政事業性資產管理信息系統,利用信息化手段推動行政事業單位國有資產管理。財政局成立資產管理科對資產進行清查,對產權統一集中管理。設立公建物業公司,根據政府授權陽光運作行政事業單位閑置資產和經營性資產。

各地都積極探索適合自己的行政事業單位國有資產管理模式。南寧和南海模式是比較具有代表性的。都成立專門公司負責行政事業單位國有資產運作;都采用陽光、公開方式運作國有資產;都通過統一規劃解決不同單位資產配置不公的問題;都把經營性資產收益統一上繳,統一安排避免國有資產流失。所不同的南寧模式是把所有的行政事業單位國有資產整體打包轉給威寧公司運作,而南海是所有權在財政局,只是把閑置和經營性資產轉給公建物業公司運作。南寧模式是所有行政事業單位都向威寧公司租用資產,都要付費,而南海模式是財政無償把資產撥給單位使用。兩種模式各有特點,我們可以根據貴州省的實際情況有選擇地借鑒先進經驗,找到適合自己的管理辦法。

四、對策建議

(一)行政單位國有資產管理:

1.建立動態的國有資產信息管理系統

貴州省財政部門可以考慮向南海學習,建立一套動態的行政單位國有資產信息系統,通過信息系統便于財政統一管理、動態監控行政單位國有資產,解決資產配置不公的問題。通過財政統一調度可以盤活閑置國有資產使其在不同單位進行調劑,做到物盡其用。

2.財政部門成立國有資產管理公司

財政部暫行辦法明確規定行政單位只能擁有非經營性國有資產,行政單位出租、出借和經營性國有資產形成收入及處置獲得收入歸國家所有,按照非稅收入實行“收支兩條線”管理。所以貴州省財政部門要把行政單位的經營性資產進行清理,可考慮成立行政單位國有資產管理公司把行政單位經營性資產全部剝離給該公司統一運作,產生收益上繳財政。通過公司專業化、規模化運作還能提高國有資產的效率。還要建立行政事業單位國有資產交易中心,所有的資產交易、處置都通過交易中心公開運作。

行政單位未脫鉤經濟實體必須做好資產清查,盡快做到徹底脫鉤。脫鉤中為避免國有資產流失,要請中介機構監督,明確國有資產所占股份,然后把國有股份移交給行政單位國有資產管理公司。由行政單位國有資產管理公司作為出資人代表,代為履行股東權益。

(二)事業單位國有資產管理:

事業單位國有資產情況比行政單位復雜,事業單位改革更是迫在眉睫。事業單位是獨具中國特色的機構,作為非政府、非企業的第三方存在,其活動的基本領域應該是政府和企業都不能或不宜涉足的領域,或者相對后兩者而言具有效率優勢的領域。[5]事業單位管理體制改革目標應是建立主要從事社會事業和公益事業對立于政府和企業之外的非贏利組織管理體系。

目前我國事業單位是按財政撥款方式劃分為三種類型:財政補助型、經費自理型和企業化管理型。要調整事業單位結構,應對事業單位重新分類。事業單位國有資產主要集中于保持和提高與國家競爭力相關的領域、與提高國民文化素質相關領域、與社會普遍提供福利性服務的領域。其他領域應退出,財政部門不在進行撥款。對于兼具企業、非營利組織多重特征的事業單位,將其職能收縮、剝離,進行營利性和非營利性國有資產的劃分和重組。對于實際上是營利性的事業單位,國有資本應堅決退出。

財政部門專門成立事業國有資產管理部門,負責事業單位改革和國有資產管理。事業單位改革中要,嚴格把好資產處置關,防止資產流失。事業單位出售、轉讓大額固定資產都要向財政部門匯報。提高事業單位的國有資產管理效率,最重要的通過官辦分離,使事業單位成為獨立的非營利經濟實體,通過治理結構的完善來提高資產運行效率。事業單位對外投資及出租、出借和擔保等取得收入應當納入單位預算,統一核算、統一管理。

(三)行政事業單位國有資產做好存量管理基礎上更要管好增量部分,開展績效評價。

行政事業單位國有資產管理要圍繞政府職能轉變及政府向社會提供更多更好的公共品這一核心展開。[6]財政部門在定期掌握行政事業單位國有資產存量基礎上,通過登記產權,確認占有權、使用權實現對存量和增量資產產權的規范管理。貴州省要通過建立國有資產績效評價制度,提高行政事業單位國有資產使用效率。只有在績效評價基礎上建立激勵約束制度才能調動管理行政事業單位國有資產的積極性。

(四)建立行政事業單位國有資產預算,實現資產管理與預算管理、財務管理的有機結合。

從2007年開始我國開始對企業經營性國有資產建立國有資本經營預算。行政事業單位作為國有資產重要組成部分,應考慮建立預算最后跟企業國有資本預算合并,建立完整國有資產預算制度。通過資產管理與預算管理、財務管理有機結合能更好推動資產管理,也有利于深化預算管理體制改革,科學編制預算,加強財務管理。貴州省可以先從事業單位國有資產預算入手,逐步將資產預算納入部門預算。通過預算及預算執行來評估事業性國有資產提供公共品的效率,定期進行績效評價作為財政撥款的重要依據。

總之,行政事業單位國有資產管理改革是為更好提供公共品服務的。貴州省要加快行政事業單位國有資產管理改革的步伐,通過國有資產管理更好促進行政事業單位職能轉變,提高其工作效率,使人民獲得更多公共服務。

參考文獻

[1]邵秉仁。創新國有資產管理新體制[M]北京:中國財政經濟出版社,2003

[2]毛程連。非經營性國有資產管理存在的問題及改革方向[J]社會科學,2006(5)

[3]李渝萍。現階段非經營性資產管理模式探析[J]江西社會科學,2004(11)

[4]鄧曉蘭等。行政事業單位國有資產管理體制改革的兩種模式[J]財會月刊,2004(12)

[5]毛程連。行政事業單位國有資產管理對策分析[J]上海財經大學學報,2006(6)

[6]財政部科研所課題組。構建全新的行政事業性國有資產管理體制[J]國有資產管理,2006(3)