國債形式實施擴張性財政政策研討論文

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編者按：本文主要從積極財政政策的局限性；積極財政政策的調整與淡出進行論述。其中，主要包括：實施擴張性的財政政策是以社會上存在著一定數量的閑置資源為前提、積極財政政策本來的定位是對國民經濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調節、政府主導型的投資增長格局仍未有根本改變、固定資產投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度、城鄉居民消費需求增長的市場驅動力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機制的內在推動力、通貨緊縮趨勢得到扭轉，物價實現一定幅度的正增長，并保持一定的穩定性、國內經濟發展的內在動力增強，民間投資和居民消費穩定增長、已開工的國債項目基本完工，并開始發揮效益，以免出現大量“半拉子工程”等，具體請詳見。

一、積極財政政策的局限性

實施擴張性的財政政策是以社會上存在著一定數量的閑置資源為前提。也就是說，這部分閑置資源依靠市場力量不可能得到有效的利用，必須依靠國家的力量，運用國債的形式，才能得以有效的利用。但是經濟資源的總量畢竟是有限的，伴隨著經濟不斷擴張，資源的瓶頸約束遲早是會到來的。如果累計的財政赤字和累積的發債規模已經很大，而擴張性財政政策受慣性影響又收縮不下來，財政從金融市場籌集過量資金，就有可能導致經濟過熱，引發通貨膨脹。因此，經濟資源的有限性，決定了積極財政政策不可能長期實行下去，換句話說，從長期看，我們仍然必須實行適度從緊的財政政策。況且，從理論上說，作為市場經濟條件下政府經濟行為的重要組成部分之一，積極財政政策本來的定位是對國民經濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調節，調控的對象主要是總供給與總需求之間的關系。但從1998年以來，我國已經連續5年實施積極的財政政策，短時間內仍無法淡出，這個時間跨度顯然已經超出“短期”的范圍。

連續5年的擴張性財政政策，其實施的目標主要放在刺激投資需求上，也可以這樣說，即擴張性的財政政策所籌集來的國債資金，其政策導向是積極地擴大固定資產投資，來拉動國民經濟的適度快速增長。由于我國投資增長主要依賴于政府增發國債和由國債投資而帶動的貸款所拉動，社會投資增長則相對緩慢。這種性質的投資，主要是靠政府政策性投資行為的推動，市場機制的內在驅動因素較少。它一方面說明政府主導型的投資增長格局仍未有根本改變，另一方面也反映經濟增長對政府政策性投資的依賴過大，社會投資明顯不足。由于政府投資在一定程度上會對民間投資產生“擠出效應”，這將部分抵消財政政策所產生的“乘數效應”。與此同時，財政投資主要是面向基建投資，技改投資明顯減少，且銀行配套資金的貸款部分，也是以中長期貸款為主，因而造成流動資金的明顯不足，即長期資金“擠出”短期資金。同時由于國內大多數企業面臨“相對過剩”的市場環境，且它們的創新能力較低，在“低物價、高成本”的雙重約束下，絕大部分行業的利潤很低。這是當前難以啟動民間投資的一個重要原因。無論從防范財政風險，還是提高投資效率來說，我們都不能再走政府主導型的投資路子，而是應當在穩定市場的同時，促進貨幣市場與資本市場的有機結合，大力發展資本市場，使企業可以在市場競爭中實現有生命力項目的融資投資。所以，持續擴大投資需求的根本途徑，是以增加政府投資來帶動和擴大信貸投資，以增加基礎產業投資來帶動和擴大其他方面投資，最終形成全社會“投資乘數效應”。

伴隨固定資產投資的快速增長已經成為擴大內需的主要因素，使得連續多年的國民收入分配格局中，固定資產投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度，使得投資占GDP的比重已經達到近40%的水平。與此相對稱，消費占GDP比重呈現逐步下降的趨勢。連續多年我國居民的人均收入增長速度明顯低于GDP的增長速度，這也是國民收入分配中存在的一個必須引起重視的問題。從投資與消費對經濟增長的作用特點看，投資需求對經濟增長的短期拉動作用是很明顯的。但從社會再生產角度看，只有消費需求才是經濟增長的真正的持久的拉動力量。消費啟動是以家庭為支柱的消費性需求，投資啟動則是以擴大企業投資為支柱的生產性需求。雖然在全部投資中會有一定份額形成居民收入，但這并不會改變投資啟動的基本屬性，即投資啟動主要是著眼于擴大生產性需求。消費需求既是社會再生產的終點，又是社會再生產的起點，投資需求歸根到底是由消費需求派生出來的，在消費需求沒有明顯回升的情況下，投資需求的大幅度回升，只能是行政力量的推動。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉變為市場啟動，這種投資增長與經濟回升是不會持久的。

2002年1月至4月，社會消費品零售總額分別比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5個百分點。從市場發展趨勢看，國內消費增幅確實出現令人不安的下滑跡象，必須引起人們的高度關注。2002年4月，全國固定資產投資增長28.7%，增速同比提高10.1個百分點。而社會消費品零售總額僅增長8.2%，投入和供給資源的增長明顯大于國內消費的增長。2002年4月末，城鄉居民儲蓄額高達近8萬億元，同比增長15%，其增速遠遠超出城鄉居民收入的增長，反映出城鄉居民投資和消費傾向降低。2002年4月，全國消費品價格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以來連續5個月同比出現下降。2002年4月商品零售價格總水平繼續下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份開始連續11個月出現同比下降。流通環節的生產資料價格下降4.4%，是自2001年5月份以來連續12個月出現下降。工業品出廠價格下降3.8%，原材料、燃料和動力的購進價格下降4.5%，降價幅度繼續擴大。所有這些都反映近兩年我國宏觀經濟運行中，通貨緊縮的趨勢不僅沒有得到緩解，而且還進一步加深。

實施積極財政政策5年來，宏觀經濟運行所面臨的突出問題，就是城鄉居民消費需求增長的市場驅動力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機制的內在推動力。怎樣才能使投資需求旺盛起來呢？關鍵在于消費需求的持續增長。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉變為市場啟動，這種投資增長和經濟回升都是不會持久的。從中長期看，只有把投資建立在消費的有效需求上，共同拉動經濟增長，才能有效擴大內需。消費的拉動歷來在我國GDP增長中占居主導地位，消費每增長一個百分點，就可拉動GDP增長0.6個百分點。

二、積極財政政策的調整與淡出

自1998年起實施積極的財政政策，主要是通過增加財政支出及調整稅收政策，更直接、更有效地刺激經濟增長，促進社會穩定發展。從某種意義上說，這是一種適度擴張的財政政策。它是針對國際國內經濟形勢的變化而采取的熨平經濟周期的調節措施。積極的財政政策實施多久，不能以具體時間界限來確定，只能根據國際國內經濟發展形勢和國民經濟的運行狀態來確定。由于積極財政政策是一種以需求管理為主的擴張性財政政策，它是以國民經濟中存在閑置資源為前提，以擴大政府財政赤字和增加債務為代價，不僅受到社會閑置資源有限性的制約，還受到財政承受能力的制約。因而不可能一直實行下去。

結合我國實際情況，積極財政政策的淡出，必須具備如下幾方面的條件：

（一）通貨緊縮趨勢得到扭轉，物價實現一定幅度的正增長，并保持一定的穩定性。2002年以來，我國居民消費價格和工業品出廠價格雙雙走低。到6月份，全國居民消費價格已連續7個月出現同比下降，商品零售價格連續13個月同比下降，生產資料價格連續13個月同比下降，這種現象值得人們高度關注。

（二）國內經濟發展的內在動力增強，民間投資和居民消費穩定增長，并成為拉動經濟增長的主導力量，對政府財政投資依賴減弱。統計數據顯示，1996年以前我國民間投資一直保持較快增速，1991-1996年年平均增速在20%以上，增速明顯放慢是從1997年開始的，當年僅8.4%，增速比1996年的16%減緩近一半，此后的幾年間也基本上在10%左右的低位徘徊。1998年以來我國經濟發展速度較快的一個重要原因，就是投資增長比較快，而投資增長主要又是靠發行國債，增加基礎設施的投資。但是，連續搞了5年，很多人都提出，這種積極財政政策應該淡出，財政部長項懷誠也在2002年4月份的國務院新聞會上表示，中國的積極財政政策要淡出。但淡出后如沒有其他投資來頂上，經濟增長速度肯定會掉下來。誰來頂上呢？最關鍵是靠民營經濟。雖然我國目前的經濟增長速度較快，但經濟效益差，所有制結構不合理。僅僅依靠國有經濟的效益來支撐經濟的長期發展是不可能的。

（三）是已開工的國債項目基本完工，并開始發揮效益，以免出現大量“半拉子工程”。據統計，1998年以來，我國用國債資金安排的國債項目總投資規模達到26000億元，到2001年底累計完成投資總額為19300億元。實施一大批對結構調整和技術升級有重大影響的項目，增強了國內企業的競爭能力。但還有相當一部分尚未完工。

正是借助于對國內外經濟發展趨勢的綜合判斷，2001年底中央經濟工作會議提出，2002年還要實行積極的財政政策。既然積極的財政政策不可能長期實行，又不可能一下子淡出，就必須認真研究宏觀調控政策如何與時俱進的問題。實際上，1998年以來，作為我國擴大內需的重要措施之一的積極財政政策，經歷了一個逐步調整和完善的過程。其所發生的變化表現在：從一般地增加財政負債以及與此相聯系加大財政支出，轉向積極財政政策與穩健貨幣政策相結合，即運用貨幣政策手段與降低財政發債成本相結合，例如連續8次下調存貸款利率；從單純地刺激人們增加開支轉向與增加居民收入相結合，注意形成和保持居民對未來的良好預期。例如，努力形成居民收入增長的正常機制，明顯增加公職人員的薪水和提高社會最低生活保障線水平。這不僅能夠利用政府力量直接增加困難群眾的收入，而且相應地提高了居民收入水平的底線，即可以促使各類用人單位提高工資水平，特別是低工資群體的工資水平；從非區別地刺激消費轉向與調節收入分配結構相結合，例如開征利息稅。這樣做，有利于加大對消費傾向偏低的高收入者的調節力度，緩解社會分配不公的矛盾，以達到間接拉動消費需求的目的；從一般地增加財政投資轉向利用財政資金帶動民間投資，從強化基礎設施建設投資轉向與結構調整和增強產品競爭力密切結合。即積極財政政策既要著力總量擴張，又要注重結構優化。國債投資的重點，要繼續向中西部地區轉移，改善中西部地區的交通、通訊等基礎設施狀況，優化地區經濟結構；國債投資重點向農村轉移，通過支持小城鎮建設等手段，改善農村水利、交通、通訊、醫療衛生、農村義務教育等基礎設施和社會公益事業的落后狀況，縮小城鄉差別，優化城鄉經濟結構，使農村居民能夠直接從擴張性財政政策的執行中得到好處；向生態環境建設轉移，加強生態建設與環境保護力度，改善經濟發展環境；向高新技術產業轉移，支持企業技術改造，提高國民經濟的競爭能力；在擴大和培育內需中，合理調節收入分配結構，做到既增強擴大內需效果，又縮小收入分配差距；在推動居民消費升級的同時，充分調動存量資源，以存量流動帶動增量擴張，例如發展消費信貸及降低住房交易的稅費。1998年以來，為適應經濟、金融環境的變化，信貸政策的主要任務由防止和治理通貨膨脹，轉向防止和治理通貨緊縮，客觀上要求運用消費信貸政策調節消費需求。1998年至今，中央銀行已經相繼出臺18項主要消費信貸政策，在防范信貸風險的條件下，允許所有商業銀行開辦各類消費信貸業務，為消費信貸發展創造良好的政策條件。消費信貸因此進入快速增長軌道，不僅總量迅速上升，而且品種日益增多。