稅收政策與稅制改革
時(shí)間：2022-03-08 05:04:00
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向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型是中國(guó)財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo),這一點(diǎn)已經(jīng)寫進(jìn)了十六屆三中全會(huì)通過的關(guān)于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決議之中。然而,具體到稅收體制上,公共財(cái)政表現(xiàn)在哪些方面,現(xiàn)行體制在哪些方面與此不相符合,轉(zhuǎn)型如何進(jìn)行?似乎并未完全清楚。
前兩年,鑒于擴(kuò)張性財(cái)政政策效應(yīng)不佳,民間投資啟動(dòng)不力,學(xué)界提出了從生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)變的建議。因?yàn)樯a(chǎn)型增值稅只對(duì)企業(yè)購(gòu)進(jìn)的原材料扣減增值稅,而對(duì)投資部分不抵扣,是一種對(duì)投資征高稅的政策。況且,現(xiàn)行增值稅是1993年通貨膨脹嚴(yán)重時(shí)制定的,在很大程度上包含了反通貨膨脹的目的。現(xiàn)在,雖然投資增長(zhǎng)已經(jīng)有點(diǎn)過快,民間投資也開始復(fù)蘇,決策的時(shí)滯問題已經(jīng)相當(dāng)明顯,但是,將“增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型,將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍”仍有其積極意義,是在統(tǒng)一稅制上前進(jìn)了一大步。
然而,改生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅,雖然有利于統(tǒng)一稅制,有利于向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型,但其本身并不是向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型,而只是增值稅類型的變化。由于增值稅是一種流轉(zhuǎn)稅,流轉(zhuǎn)稅是一種間接稅,其稅源來自于生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)。而以流轉(zhuǎn)稅為主,是無法實(shí)施公共財(cái)政體制的。因?yàn)?既然政府的稅收主要來自生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié),來自于生產(chǎn)和貿(mào)易企業(yè),那么,政府及其官員關(guān)注的中心自然是生產(chǎn)和流通,其精力也主要放在企業(yè)身上,投資建設(shè),發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為政府工作的中心。再加上在目前的體制條件下,評(píng)價(jià)官員政績(jī)的主要指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和招商引資的多少,而不是提供基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的狀況。在這種情況下,我們的政府就是一個(gè)發(fā)展型或者建設(shè)型政府,我們的財(cái)政也仍然是建設(shè)財(cái)政或者經(jīng)濟(jì)財(cái)政,不可能是公共財(cái)政。可見,相對(duì)于以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱,政府工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是一個(gè)巨大的進(jìn)步,而相對(duì)于公共財(cái)政目標(biāo),政府工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,就值得思考和榷商。
從根本上來看,向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型實(shí)際上是政府行為和政府制度的轉(zhuǎn)型。即從面對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)向面對(duì)個(gè)人,從與民爭(zhēng)利轉(zhuǎn)向?yàn)槊裰\利,從區(qū)別(實(shí)際上是歧視)對(duì)待轉(zhuǎn)向公平交易。因此,要實(shí)施公共財(cái)政,必須從以間接稅為主轉(zhuǎn)向以直接稅為主、以流轉(zhuǎn)稅為主轉(zhuǎn)向以所得稅為主。這樣,納稅的主體就主要是公民個(gè)人,而非企業(yè)。在這種情況下,政府就得面對(duì)全體公民,其與公民的關(guān)系就是與納稅人之間的交易關(guān)系,政府向公民提供公共服務(wù),公民向政府提供一個(gè)等價(jià)與之交換,稅收就是提供公共服務(wù)的報(bào)酬。
政府提供的公共服務(wù)究竟如何,收取的稅收是多是少,當(dāng)然不是由政府說了算數(shù),而要由納稅人來評(píng)價(jià)。這樣就能形成納稅人對(duì)政府行為的制衡和監(jiān)督,只有在納稅人的制衡和監(jiān)督下,政府的行為才能轉(zhuǎn)變。而在流轉(zhuǎn)稅為主的制度安排下,這一切是很難實(shí)施的。因?yàn)槎愂罩饕獊碜杂谄髽I(yè),與納稅人隔著一層,稅多稅少與個(gè)人無直接關(guān)系,因而缺乏監(jiān)督政府行為的激勵(lì)。這樣一來,政府行為也不可能轉(zhuǎn)變。
從目前情況來看,向以所得稅為主的直接稅制轉(zhuǎn)型的條件逐漸形成,有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)抓緊研究,積極促進(jìn),分步實(shí)施。首先,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入的增加,所得稅的增長(zhǎng)很快,盡管個(gè)人所得稅的偷漏稅現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重,其增長(zhǎng)速度也是稅收增長(zhǎng)中最快的,其比重已經(jīng)超過了10%。現(xiàn)在要做的首先是轉(zhuǎn)變其征收方式。目前,個(gè)人所得稅采取的是代扣代交的方式,這雖然保證了一定的稅收收入,減輕了稅收部門的負(fù)擔(dān),但這并不是所得稅征管的一個(gè)恰當(dāng)?shù)姆绞?除了養(yǎng)成稅收部門的依賴心理和偷懶行為以外,更重要的是不利于個(gè)人納稅意識(shí)的培養(yǎng)和形成,其征稅的直接和間接成本很高。其次,內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌已經(jīng)不能再拖,今年有可能付諸實(shí)施。從本質(zhì)上來講,對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)惠,就是對(duì)內(nèi)資企業(yè)的歧視,不僅低估了內(nèi)資企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值,而且造成了劣勝優(yōu)汰的效應(yīng)。因此,統(tǒng)一稅負(fù)不僅解決了稅收制度中一個(gè)嚴(yán)重而明顯的不公平問題,而且有利于消除資本流出和流入不對(duì)等的問題,緩解匯率升值的壓力。進(jìn)而為企業(yè)稅制的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。再次,消費(fèi)稅改革也在加緊實(shí)施,這也是轉(zhuǎn)向直接稅制的一個(gè)重要方面。筆者其所以提出和討論這一問題,目的在于明確稅制改革的方向。
就今年的稅收工作來看,增值稅轉(zhuǎn)型和內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌是兩個(gè)重點(diǎn)。國(guó)家稅務(wù)總局提出的原則是“將在保持稅收收入穩(wěn)定較快增長(zhǎng)的前提下,積極穩(wěn)妥地分步對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行有增有減的結(jié)構(gòu)性改革。”為了降低稅制轉(zhuǎn)型對(duì)財(cái)政收入的影響,有關(guān)部門計(jì)劃先從東北及一些重點(diǎn)扶持的行業(yè)試點(diǎn),“允許企業(yè)抵扣當(dāng)年新增固定資產(chǎn)中機(jī)器設(shè)備投資部分所含的進(jìn)項(xiàng)稅金”,然后逐步推廣。這樣,此次改革可能采取“逐步轉(zhuǎn)型”的辦法。比如,投資中機(jī)器設(shè)備只允許增量抵扣;也可能采取分行業(yè)逐步轉(zhuǎn)型的辦法。必須指出,這種辦法雖然可以實(shí)施,但要注意區(qū)別對(duì)待可能造成新的扭曲,因?yàn)椤氨３侄愂帐杖敕€(wěn)定較快增長(zhǎng)的前提”就是值得討論的。
1998年以來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)率7.8%,而稅收收入(不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅)增長(zhǎng)19.1%,兩者的差距十分明顯,2003年二者的差距更大,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)9.1%,而稅收增長(zhǎng)超過了20%。稅收增收超常增長(zhǎng),有稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的原因,也有加強(qiáng)征管的原因,還有不可比的因素,例如,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與進(jìn)口的相關(guān)度相當(dāng)高,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快的年份,進(jìn)口增長(zhǎng)也快,但是,海關(guān)代征進(jìn)口稅的增長(zhǎng)終究與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)隔著一層,進(jìn)口稅收的超常增長(zhǎng)(如2003年增長(zhǎng)47.4%)當(dāng)然要排除在分析之外。
在稅收增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較分析中,增值稅是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率概念和口徑最相近的一個(gè)指標(biāo)。因?yàn)?在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)是一個(gè)生產(chǎn)凈值的概念,表示一個(gè)國(guó)家(或地區(qū))所有常住單位在一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)活動(dòng)的最終成果,其價(jià)值形態(tài)是所有常住單位增加值之和。而增值稅就是對(duì)增加值征稅。因此,如果其他條件不變,GDP增長(zhǎng)多少,增值稅大致也應(yīng)增長(zhǎng)多少。但從2003年的情況來看,國(guó)內(nèi)增值稅完成7341億元,增收1066億元,增長(zhǎng)17%,超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率87%。對(duì)此能夠提供的解釋有以下幾個(gè)方面:
一是稅收征管加強(qiáng),偷漏稅減少。據(jù)說,2002年增值稅的征收率已經(jīng)達(dá)到70%,進(jìn)一步提高的余地還有,但不大,即使提高3—5個(gè)百分點(diǎn),也只能解釋增收的1/3左右。一般來說,發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收征管比我們有效,且所得稅比增值稅的征收要困難一些,其征收率通常為70%—80%。
二是GDP的數(shù)據(jù)偏低。盡管國(guó)家統(tǒng)計(jì)局一再說明,近來國(guó)內(nèi)外的一些認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)全面經(jīng)濟(jì)過熱的人仍持此看法,國(guó)內(nèi)各省上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字也大于統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字。退一步講,即使認(rèn)可此說,2003年GDP增長(zhǎng)不是9.1%,而是10%,也不能彌合與稅收增長(zhǎng)的差距。
三是稅收數(shù)據(jù)有水分。這有可能,但與其他統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相比,稅收收入的水分的確比較小,雖然賬面上的不能說全部是真金白銀,但真正
入庫的都是貨真價(jià)實(shí)的東西。
總之,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與增值稅的口徑比較接近,后者去年增長(zhǎng)17%,如果以保持這樣的增長(zhǎng)速度為前提,轉(zhuǎn)型的過程必然拖得過長(zhǎng),甚至久拖不決。內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌無法也不必逐步實(shí)施,只能一步到位。否則,會(huì)造成新的扭曲。更何況,加入WTO已經(jīng)多年,內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)的不公平,已經(jīng)是弊大于利。雖然二者的稅率一降一升,總體變化不大,但所占比重不同也會(huì)有不同的影響。考慮到并軌對(duì)內(nèi)資企業(yè)是一種減稅措施,其所產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng),也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大稅基,促進(jìn)稅收增長(zhǎng),因此,更應(yīng)當(dāng)抓緊實(shí)施。
摘要:改生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅,雖然有利于統(tǒng)一稅制,有利于向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型,但其本身并不是向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型,而只是增值稅類型的變化。從根本上看,向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型實(shí)際上是政府行為和政府制度的轉(zhuǎn)型;從目前情況看,向以所得稅為主的直接稅制轉(zhuǎn)型的條件逐漸形成,增值稅轉(zhuǎn)型和內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌是今年的稅收工作的兩個(gè)重點(diǎn)。