政府采購機構研究管理論文

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政府采購制度是隨著國家對政府采購行為的規(guī)范化管理而形成的。西方國家200多年的歷史經驗證明，這種制度是一種高效、先進、符合市場經濟發(fā)展規(guī)律的公共支出管理制度。在我國，政府集中采購還是一個新生事物。隨著2003年1月1日《政府采購法》的實施，政府采購已受到人們越來越多的關注。作為依法承擔這項功能的政府集中采購機構，更是人們關注的焦點。政府集中采購機構是各級政府依據《政府采購法》的規(guī)定成立的負責本級政府機關、事業(yè)單位和社會團體納入集中采購目錄項目采購的非營利性事業(yè)單位。對于這一新設機構人們還不很了解，甚至在理解上有所偏差，如有人將其簡單地等同于一般的中介機構。實際上，集中采購機構與社會中介機構是有嚴格區(qū)別的。對兩者進行比較，進而對政府集中采購機構的性質和職能作出準確定位，對今后集中采購工作的順利開展具有重要的意義。

第一，政府集中采購機構與社會中介機構的機構屬性有所不同。事物的屬性是一個事物區(qū)別于其他事物的根本特性。在我國名目繁多的社會組織機構中，每一個機構都有自己的機構屬性。政府集中采購機構嚴格講應屬于準行政組織，也就是通常所說的行政性事業(yè)單位。準行政組織是指，不具備國家行政機關性質而實際承擔著某些行政管理職能的非政府公共組織。即由政府設立，雖不屬于行政系列但擁有行政職能，經由政府授權，實際承擔一定行政管理職責的公共機構。從國外情況來看，政府集中采購機構屬于政府行為，集中采購機構也基本是準行政組織。中央國家機關政府采購中心是由中編辦批準成立的中央政府的集中采購機構，為中央政府采購的執(zhí)行機構，行使國家行政權力，依法執(zhí)行公務。2003年6月，經國家人事部、財政部和中編辦批準，采購中心列入依照公務員制度管理的范圍。這就意味著，中央國家機關政府采購中心雖然屬于事業(yè)單位，但其基本管理制度與國家公務員并無原則性區(qū)別。可見，采購中心應屬于準行政組織的范疇。而社會中介機構是經國家工商行政管理部門登記注冊的營利性組織，并不具有準行政組織的屬性。

另外，從法律基礎的角度來考察，政府集中采購機構與社會中介機構的機構屬性也有很大差別。我國的法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人和政府法人四大類。每一類法人的設立、運行、管理都是依據不同的法律基礎。行政性事業(yè)單位屬于事業(yè)法人，絕大多數(shù)社會中介機構屬于企業(yè)法人，兩者的法律基礎完全不同，因而不能等同視之。

第二，政府集中采購機構與社會中介機構所行使的職能不同。集中采購機構作為一種準行政組織，與一般的事業(yè)單位最大的區(qū)別在于它有一定的行政職能，一般事業(yè)單位行使的主要是專業(yè)化的社會服務職能。《國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)［2003］74號）對集中采購機構的職能作出了明確的規(guī)定：“集中采購機構要接受委托，認真組織實施政府集中采購目錄中的項目采購，制訂集中采購操作規(guī)程，負責集中采購業(yè)務人員的培訓。”《政府采購法》規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須交由集中采購機構組織采購，這是帶有法律強制性的，采購人對此沒有選擇權，不能擅自將納入集中采購目錄的項目委托社會中介機構辦理。集中采購機構要認真履行其職能，研究制定集中采購操作規(guī)程，抓緊建立政府采購運行網絡系統(tǒng)，并加強集中采購業(yè)務人員的培訓，為進一步擴大采購規(guī)模，提高采購質量和服務水平創(chuàng)造必要的條件。而社會中介機構與采購人之間只是一種單純的民事主體關系，委托行為的展開完全是建立在平等自愿基礎上的，并通過簽訂的民事合同來約定雙方的權利和義務。

此外，集中采購機構的集中采購活動不僅包括組織招投標，還包括前期采購需求計劃的匯總整合、采購方案的統(tǒng)一制定以及后期采購合同的督促履行、采購效益的評估分析等一系列環(huán)節(jié)。這些職能是一個有機的整體，環(huán)環(huán)緊扣，為充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效應提供了有力的保障。而社會中介機構不具備這樣的職能，它只需在委托人的授權范圍內，以人的身份辦理招標業(yè)務，通過合法規(guī)范的程序為其采購到所需的貨物、服務或工程。

第三，政府集中采購機構與社會中介機構所發(fā)揮的作用不同。政府集中采購是深化財政支出體制改革的重要組成部分，它能夠有效規(guī)范采購人的行為，提高財政資金的使用效益，有效地實現(xiàn)國家宏觀調控目標。在我國推行政府集中采購制度意義重大。《政府采購法》規(guī)定，設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據需要設立集中采購機構，由該機構具體辦理集中采購事宜。集中采購機構的服務對象是本級政府機關、事業(yè)單位和社會團體。它的設立為政府采購制度改革提供了組織保障。國辦發(fā)[2003]74號文件進一步強調了集中采購機構的地位和作用，要求各級政府“要充分發(fā)揮集中采購機構在全面推進政府采購制度改革中的重要作用”。而社會中介機構面向的是社會上各類市場主體，除了公共部門以外，更多的是為企業(yè)提供中介服務。其行為準則主要是參與市場活動，遵守市場活動的基本規(guī)則。可見，社會中介機構不具備象政府集中采購機構那樣的功能和作用，在這方面，二者之間有著明顯的差別。

與此相聯(lián)系，集中采購的優(yōu)勢還體現(xiàn)在規(guī)模效應上。政府集中采購機構將各部門上報的政府采購需求計劃匯總，分門別類地進行整合，制定統(tǒng)一的政府采購方案，化分散零星采購為集中批量采購，減少了采購數(shù)量，降低了采購成本，在很大程度上提高了財政資金的使用效益，這也是一般的社會中介機構所不具備的。

同時，實行政府集中采購還可以引導誠實信用、公開透明和公平競爭的社會商業(yè)行為。政府集中采購制度是一把“雙刃劍”，它在為供應商的發(fā)展帶來無限商機的同時也對它們提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。政府消費市場的巨大需求可以產生強烈的市場競爭導向作用，它可以使真正具有實力，能夠提供優(yōu)質產品、工程和服務的供應商在競爭中脫穎而出。對于廣大供應商來講，為了不斷增強競爭實力，就必需樹立質量意識，以質量求生存、求發(fā)展，改善經營管理，提高產品質量，降低產品成本，完善售后服務，抓住時機，苦練內功，實現(xiàn)自身的發(fā)展，逐漸在政府采購市場中贏得一定份額。這樣的良性競爭在很大程度上能夠有效地遏制假冒偽劣、侵犯知識產權的產品和未能執(zhí)行環(huán)境及勞動保護的產品流入市場，從而極大地改善我國的經濟運行質量和競爭秩序。同時，我國加入世界貿易組織之后，打破政府采購非關稅壁壘是必然趨勢。面對更加開放和透明的國際政府采購市場，供應商在增強自身競爭實力的同時，還要熟悉國際政府采購市場的具體情況。集中采購機構通過規(guī)范的招標活動、科學的管理方式和與國際接軌的運行模式，引導國內供應商逐漸了解并適應國際市場的游戲規(guī)則，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在與國際知名企業(yè)競爭的同時，不斷推動企業(yè)的自我發(fā)展。

此外，實行集中采購制度有助于政府機關的廉政建設。據有關專家測算，政府公共部門的消費約占社會總消費支出的1/4.在如此龐大的消費市場中如果沒有有效的制度規(guī)范和監(jiān)督制約機制，難免會出現(xiàn)錢權交易。集中采購機構的設立使監(jiān)督對象相對集中，可以通過公開透明的采購程序、嚴格有效的監(jiān)督管理機制和約束制衡機制，有效地規(guī)范采購行為，抑制政府采購活動中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。雖然社會中介機構對規(guī)范市場行為也有一定的作用，但它對抑制政府內部的權力尋租很難發(fā)揮集中采購機構那樣的作用。

第四，政府集中采購機構與社會中介機構所從事活動的目的不同。《政府采購法》規(guī)定，集中采購機構是非營利性事業(yè)法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。因此，集中采購機構屬于為黨政機關各部門辦理采購工作的服務性機構。同時，行政性事業(yè)單位的性質也決定了集中采購機構屬于公益性組織，不以營利為目標，它的運行和從事的集中采購活動全部依靠國家財政來維持。而社會中介機構作為一個市場經濟條件下的理性經濟人，追求利潤最大化是其根本目標，它很難象政府集中采購機構那樣，較好地做到經濟效益和社會效益兼顧。

通過以上分析，我們可以看出，政府集中采購機構與社會中介機構無論是在機構屬性、行使的職能還是在發(fā)揮的作用以及運行目的方面都有根本區(qū)別。這種區(qū)別也決定了集中采購機構在政府集中采購活動中的重要地位，它對于國民經濟的宏觀調控、財政資金的支出管理和國內市場的規(guī)范運行都起著舉足輕重的作用。當然，社會中介機構在政府集中采購活動中所起的輔助作用也是不容置疑的。