鄉級政府債務風險管理論文
時間:2022-05-28 05:05:00
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【摘要】目前中國地方政府的債務問題正在日積月累,情況十分復雜,形勢相當嚴峻,本文介紹了我國鄉級政府債務狀況的現狀和鄉級政府財務狀況惡化所帶來的危害,并對于鄉級政府債務風險的法律控制改革的可能性作了初步的探討。
【關鍵詞】鄉級政府債務風險財政法律控制
【正文】
引言
我國政府向來重視對于金融風險的控制,但是對于政府財政風險,特別是鄉級政府債務的法律控制一直都不夠重視。目前我國鄉級政府債務狀況不容樂觀,特別是2004年“兩會”后,許多省區紛紛宣布:爭取兩三年內全部取消農業稅。但也有許多專家表示擔憂。擔心取消或降低農業稅,地方財政收入將出現缺口,基層政權運轉發生困難。這些問題急需通過法律的調整來解決。
正文
一.我國鄉級政府債務現狀
對于鄉級政府債務的具體數額,現有的資料只提供了一些零星的數據,如:一般預算赤字縣二○○一年共計七百三十一個,赤字面為百分之三十五點六;全國鄉鎮政府負債總額為二千二百萬元等。但是,這些數據顯然是不夠全面和真實的。有人估計,我國目前僅鄉級政府債務達2000-4000億元。過去這些債務還可以通過向農民集資攤派逐年償還,農村稅費改革后不能隨便向農民集資攤派,而其中相當部分的債務是欠農民的,如“兩金”欠款等,因此鄉級政府債務問題如果不能得到妥善解決,勢必影響農村的穩定。
二.鄉級政府債務狀況惡化的危害
1、債務嚴重加重了農民負擔。
如果說農民負擔過重起初是因為機構和人員膨脹引起的,那么現在,農民負擔雖有中央三令五申,但仍有增無減,則是債務危機所致。監利縣柘木鄉1997年因提早征收農民負擔,導致一農民服毒自殺,中央領導嚴令查處責任人,鄉黨委書記、鄉長被撤銷黨內外一切職務,直接責任人被判三年。但1997--1999年,監利縣仍無視中央減輕農民負擔的三令五申,每年加重農民負擔2億元,人均200元,農民苦不堪言。盡管如此,監利縣的鄉級政府債務依然有增無減。
2、債務導致鄉村干部隊伍素質降低。
由于債務危機使鄉村兩級組織失去了存在的經濟基礎,其職能也萎縮。現在很多村找不到像樣的人當村長、村支書,很多鄉干部提出辭職,縣長的“含金量”也大大降低了。內陸地區的很多村沒有積累只有債務,村長選出來了但一般都不愿干,愿干的一般只有兩種人:一種是想收回債款的人,一種是有黑社會勢力背景的人,在這兩種人中,后一種人多被鄉領導任用。這使得鄉村干部和地痞流氓的結合成為鄉村干部隊伍結構演化的一種趨勢。
3、縣級政權面臨危機
在內陸的縣一級,財政收入的70%以上來自農民負擔,由于農村債務的影響,縣級財政的預算收入根本不可能實現。內陸許多縣級政府為保運轉挪用社保資金、專項基金、項目專款、變賣國有資產是十分普遍的現象。鄉村截留縣級財政收入,必然導致本不堪重負的工業企業雪上加霜,進一步加劇了縣域經濟的萎縮,財政進一步惡化,失業進一步上升,這樣必然會形成經濟和社會的惡性循環。
過去,縣域工業和城鎮居民的問題主要靠農村和農民輸血解決,才保證了社會穩定。現在農村和農民不僅無血可輸了,而且還是一個充滿危機的地方和群體。縣級政府實際上是坐到了火山口上。
4、農村市場進一步萎縮,通貨緊縮進一步加劇
從宏觀而言,財富向少數發達地區、少數人集中,大多數地方和大多數人相對貧困化;從微觀而言,少數人又通過高利貸和權力的結合,再次集中財富,使更多的人陷入絕對貧困,連最后的保障--土地也將失去。我們既沒有解決農民負擔過重的問題,也沒有找到增加農民收入的有效途徑,在農村有絕大部分農戶的現金收入不夠繳稅費和學生的學費,有不少農民一件衣服穿幾年、幾代人。農民沒有錢消費,再好的拉動內需的措施都是難以起到作用。
三.對于鄉級政府債務風險的法律控制的改革建議
目前我國財政法上對于鄉級政府債務風險的控制相當有限,《中華人民共和國預算法》中雖然也將鄉級政府的預算納入了法律控制的范圍,但是實踐中難以得到真正的貫徹執行。真正嚴格執行預算并每年交鄉人民代表大會審批的鄉政府非常少,而且即使是執行了預算的鄉政府在實踐中也經常無限制地追加預算。細化并增強對于鄉政府的債務風險的法律控制顯得相當緊迫。
實際上,只要鄉級政府的財權和事權還結合在一起,鄉級政府的債務風險就難以得到有效控制。為此,建議干脆取消鄉級財政,把財權收到縣一級,鄉政府只保留事權。把鄉級政府變為縣級政府的派出機構,即改設為鄉公所或辦事處,不具有獨立的財權,只負責完成縣級政府委托的基層農村的公共管理事務。取消鄉級財政后,原鄉政府的工作人員全部裁減,原由鄉級政府承擔的事務全部由縣級政府統一規劃、統一安排,所需經費由縣財政預算列支。鄉鎮的所有政府收入統一體現到縣財政,派員和派出機構的一切費用以及公共品的支出也由縣財政提供,由此形成的縣級財政預算缺口,由中央和省級等各級轉移支付解決。此外,對于經濟不發達地區和貧困地區,為解決農村義務教育而存在的巨大預算缺口,也可考慮允許由省級財政發行教育公債來彌補。地方公共物品統一由縣政府規劃并由縣政府各部門具體提供,比如各鄉道路,由縣交通局統一規劃并組織修建。
結論
分離鄉政府的財權與事權,這種做法可能過于激進,但這也是解決鄉級政府債務風險最徹底的辦法。當然,這種想法可能太不成熟。因為這不僅僅涉及到財政法的重大修改,而且還涉及到我國政府結構體制的變革。本文在此僅僅是做出初步的建議,對此將來還應當進行更深入的探討。
【參考資料】
1《預算執行制度改革與中國預算法的完善》,熊偉,載于《法學評論》2001年第四期。
2劉劍文主編《財稅法學》,高等教育出版社2004年版。
3李昌平:《我向總理說實話》第183頁,光明日報出版社,2002年版。
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