論中國鄉級財政

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關鍵詞：鄉級財政/財政體制/農業稅/農民負擔

一、鄉級財政體制的形成與演變

（一）鄉級財政的歷史沿革

我國鄉政權的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀的西周有了鄉政權的雛形。據《周禮》記載，當時國家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉”。鄉財政的萌生約在秦漢時期。宋代《文獻通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設鄉，鄉設有秩、嗇夫、游徼三個鄉宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉宦設有專門收稅的人員，這是古代鄉財政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉鎮自治，本鄉鎮公產、公款充作自治經費的構想，但未能實現。在民國期間，也曾頒布過鄉鎮自治施行法，規定了鄉鎮收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉財政。

概括說來，在中國幾千年的歷史中，盡管有鄉政權和鄉財政的萌芽或雛形，但“皇權止于縣政”，鄉政權始終未能成為一級政府，這與歷代統治者減少政府運行成本和減輕農民負擔的考慮有很大的關系，由此，鄉財政也不是完備的一級財政。

新中國成立以后，我國的農村基層組織經歷了鄉政府——————鄉政府的演變過程，相應的農村基層財政也經歷了一個由鄉財政———公社財政———鄉財政的發展過程。

在新中國成立初期的國民經濟恢復時期和第一個五年計劃期間，各地試點籌建了鄉財政，給鄉劃分了一定的收支范圍，相應地給予一定的財政管理權限。但是，縣對鄉實行的財政管理體制基本上是收支兩條線，鄉本身幾乎沒有什么機動財力①「黃宇光：《社會主義鄉財政》，經濟科學出版社，1988年，第2頁。」。當時，鄉政府只設一名財糧助理員，負責農業稅征收和鄉鎮行政事業經費開支等管理工作。可見，我國在建國初期創設的鄉級財政并不是一級完備的財政，當時的鄉政府不過是由上級政府派駐并支付開支的鄉（區）“公所”。

1958年，鄉政府改組為，原來的鄉財政與農業社的財務合并成為公社財政，因而，公社財政既包括公社本身的財務收支，又包含著一部分國家財政收支。同年12月，中共中央和國務院了《關于改進農村財貿管理體制的決定》，對實行以“財政包干”為中心內容的農村財政管理辦法，公社財政體制由此形成②「馬新南、唐啟嵐：《分稅制下鄉鎮財政管理》，中國財政經濟出版社，1995年，第4頁。」。

1983年農村解體，重新恢復鄉級政府，隨之，重建鄉級財政。從1984年開始，全國全面推開鄉鎮財政建設。

（二）公社財政的收支機理

農村是一個集政治、經濟、文化和社會管理事務為一體的全能主義治理模式，它既是一個政權實體，又是一個經濟組織。公社職能的這種二元性，決定了其既要負責提供農村公共物品，又要組織生產。這就產生一個有趣的問題：一方面，比之其后的鄉級政府有更重的財政負擔；另一方面，卻并不像其后的鄉鎮政府那樣大肆向農民稅外收費，這是為什么呢？

秘密在于直接提取“經濟剩余”來替代“稅費”，從而形成公社財政這種變異的財政模式。

公社財政是以兩種方式支配“經濟剩余”來提供公共物品。具體地說，公社的分配方式是實行工分制，即對于生產隊和生產大隊的生產所得扣除各項生產費用之后，提取管理費以及公積金、公益金等集體提留，剩下的部分再以工分為權數分配給社員。因此，農村公共物品的成本分攤是按兩種方式進行的：物質成本由管理費、公積金和公益金支付，從而在總收益中扣除；人力成本則以增加總工分數，從而降低工分值的方式彌補。這實際上是對農民的一種隱性的直接攤派，農民并不清楚自己到底承擔了多少物質和人力成本，因為這些在農戶分配前就直接從各個基本核算單位扣除了。這時，農民不是獨立的經營主體，更不是剩余的索取者，他們的經濟剩余直接被在分配前提走了，農民并不能直接體會到負擔的輕重，只是無形中以自己的貧困為代價。

（三）重建鄉級財政是一次失敗的制度創新

因為鄉級政府不具有直接的經濟管理職能，不可能像那樣直接提取“經濟剩余”來形成財政收入，所以，籌集鄉級政府履行職能所需資金就成為重建鄉級財政的理由。因此，重建鄉級財政其實是尋求公社財政的替代物，是在公社財政之后為解決鄉級政府收入的一項體制創新。

但是，重建鄉級財政這項制度創新的重大缺陷是淡化預算制度，即沒有把政府收入放在可靠的稅制基礎上，簡言之，沒有設定能夠支撐鄉級政府收入的主體稅種。重建鄉級財政的制度創新，其實質不過是建立了以稅外收費為主要特征的財政自籌制度。

當然，財政自籌制度的起源要追溯到鄉級財政的初建時期。1953年，政務院在《關于1953年度各級預算草案編制辦法的通知》中，首次要求將鄉鎮預算列入國家財政預算范疇。鄉鎮財政收入列入縣級財政預算后，其支出費用主要由縣級財政下劃和自籌兩種方式解決。鄉鎮政府開支中的經常費用由縣級財政提供，列入縣級財政預算。非經常性的開支費用，則按照當年3月中共中央召開的全國財經會議中的規定自籌。至此，鄉鎮預算在納入國家財政預算后，實行了收入全額上繳并列入縣級財政預算，支出主要由上級政府下劃和自籌的管理體制。但是，直到被財政代替以前，自籌并未成為鄉財政的主要籌款方式。

自籌制度的本義是在預算制度之外獲取政府收入。盡管公社財政實質上是自籌，但它采取了直接支配“經濟剩余”的形式，也就不需要稅外收費這個載體。因此，以稅外收費為主要特征的財政自籌制度是由于鄉級政府無法直接支配“經濟剩余”而產生的制度創新。這樣，非制度化的、隨機性的籌資手段成為彌補地方公共財政部門收入萎縮的一種體制上的創新①「樊綱：《論公共收支的新規范———我國鄉鎮“非規范收入”若干個案的研究與思考》，《經濟研究》1995年第6期。」。這種自籌收入包括鄉統籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費、罰沒等。這種自籌收入本來是一種制度外財政收入，但是，在地方財政特別是鄉級財政缺乏主體稅種從而產生自身無法消除的財政缺口，并且又不能指望中央或上級財政轉移支付來彌補這種財政缺口的情況下，為了保證鄉級政府的正常運行，以稅外收費為主要特征的財政自籌制度就演變成一種非正式的制度安排。這種制度安排以向農民額外索取為本質，成為日后嚴重的農村、農民問題的制度腫瘤。

二、鄉級財政長期存在的主要弊端

（一）吃飯財政

我國鄉級財政供養人員數量相當龐大，已達870.9萬人①「宮希魁：《中國“三農”問題大透視》，《財經問題研究》2003年第2期。」，按2001年全國共有40161個鄉鎮計算②「國家統計局編：《中國統計年鑒（2002）》，中國統計出版社，2002年，第381頁。」，平均每個鄉鎮擁有財政供養人員200多人。這樣，就出現了財力匱乏的鄉級財政以占全國7%左右的財政收入，供養占全國財政供養人員總數的20%③「當年國家財政收入為16386.04億元（《中國統計年鑒2002》，第266頁），鄉鎮級財政收入為1132.92億元（《中國財政年鑒2002》，第83頁），比例約為7%；鄉級財政供養人員為870.9萬人，全國財政供養人員為4500多萬人，比例約為20%.」。其結果，鄉級財政收入的大多數被財政供養人員“吃”掉了。在1998年鄉級財政總支出中，鄉級財政供養人員經費占67.83%④「鐘曉敏：《地方財政學》，中國人民大學出版社，2001年，第143～144頁。」。

（二）加重農民負擔

實際上，從農村時期起，就存在農民負擔問題，只不過那時被隱性化了。而重建鄉級財政之后，形式上是用自籌制度代替了對于“經濟剩余”的直接支配，實質上不過是把對于農民生產剩余的索取從初分配移到了再分配，從而使得農民的負擔問題顯性化。

通過表1的數據可以看出，從1996年到2000年鄉鎮自籌資金占鄉鎮財政總收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了當年鄉鎮財政總收入的39.29%.自籌資金的迅速增長，實際上是鄉鎮財政在有限的財政資源基礎上將負擔轉嫁給轄區內的農民，這樣一來，農民成為鄉鎮財政支出的分擔者，因此，自籌資金規模的不斷擴大是以犧牲農民利益和加重農民負擔為代價的。

1996年，國家大幅提高定購糧價，農民的收入提高了9%.這以后，農民收入狀況就不容樂觀了，1997～2000年，其增長率持續下滑，分別是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也僅達到4.2%⑤「陳錫文：《農民致富的腳步為何越走越慢》，《體制改革》2002年第12期。」；與農民收入增速極低相對應的是，農民負擔尤其是稅外負擔居高不下。

由表2可知，在農民所承受的負擔中，農業稅以外的非稅部分占了大頭，雖然這些年來有所下降，但是2000年仍然高達62.8%.由此看出，財政自籌制度的存在，使鄉級財政收入在很大程度上依靠自籌資金的籌措，這種主要在稅收范圍以外尋找政府收入的制度安排，直接造成了農民非稅負擔的增加。當初在自籌制度設計時，雖然對自籌收入范圍、內容和對象，以及對自籌收入的支出做了明確規定，但沒有形成有效的監督和嚴格的管理，以至于發展至今，當自籌支出范圍和數額擴大時，自籌收入的范圍和數額也因此而相應地擴大，最終演變成鄉級財政的亂收費、亂攤派、亂集資。可以說，財政自籌制度的存在，為鄉級財政“合法”地隨意榨取農民、加重農民負擔，提供了制度基礎，也就使鄉級財政異變為“收費財政”。

（三）負債累累

鄉級財政加重農民負擔之后仍然不能滿足其財政支出的擴張，鄉級財政的擴張本性還表現為毫無理性的政府債務。目前，據保守估計，全國鄉鎮政府欠債不低于2200億元①「張守祥：《農村義務教育投入問題透析》，《現代教育管理》2002年第3期。」。據對全國81個農民負擔監測縣的調查，2000年，鄉均債務額達1098.6萬元②劉喜堂：《關于鄉級民主發展的調查與思考》，《經濟社會體制比較》2000年第2期。全國負債鄉鎮占鄉鎮總數的84%.安徽省負債鄉鎮占全省鄉鎮總數的90%以上。山東省2000年鄉鎮級負債占當年鄉鎮財政收入的比重，全省為82.2%，最高的棗莊市達180.9%③「牛竹梅：《鄉村債務現狀、負面影響及消減對策》，《山東經濟》2002年第1期。安徽青陽縣轄19個鄉鎮（目前縮減為15個鄉鎮），178個行政村，鄉村兩級債務總計29792萬元，其中鄉級債務22006萬元，村級債務7786萬元，鄉級債務平均1158.21萬元（按17個鄉鎮計算），村級債務平均43.74萬元④「賈康、趙全厚：《減負之后：農村稅費改革有待解決的問題及對策探討》，《財政研究》2002年第1期。」。一些鄉鎮負債額數倍于其全年財政收入，如：渦陽縣新興鎮2000年財政收入428萬元，而其負債額高達1274萬元，相當于鎮財政收入的3倍；蒙城縣三義鎮2000年財政收入512萬元，而其賬面負債額高達2200萬元，相當于該鎮財政收入的4.3倍⑤「劉健、凌云、宋德良：《鄉鎮財政困難的成因及對策》，《安徽財政研究》2001年第7期。

據對四川部分地區共計100個鄉鎮負債狀況的調查，可以發現鄉鎮負債的兩大特點：一是負債涉及面寬。從抽樣的100個鄉鎮看，負有各種債務的鄉鎮占82%，有不少縣（市、區）鄉鎮負債面甚至達到了100%.有的地方由于鄉鎮負債造成村一級也不同程度地產生負債。二是負債額較大。

100個鄉鎮中，負債在100萬元以上的46個，占負債鄉鎮總數的46%.其中，負債最高的松濤鎮達到1210萬元，按農業人口計算，人均負債219.5元。丹棱縣12個鄉鎮負債總額2060.59萬元，平均每個鄉鎮負債103.03萬元。合江縣被調查的15個鄉鎮都負債，其中，負債額最少的180萬元，最多的700多萬元⑥「楊天宗、李俊：《“空殼”鄉鎮———對四川100個鄉鎮負債狀況的調查》，《鄉鎮企業、民營經濟》2000年第2期。」。四川廣元市的負債現象也很嚴重，以經濟狀況最好的市中區為例，據不完全統計，到1999年，全區鄉鎮負債達5567萬元（不包括農村合作基金會的2839萬元），鄉鎮平均負債371萬元，當年鄉鎮負債額比全區財政收入5304萬元還多200余萬元；屬國定貧困縣的朝天區，據統計，到2001年末，全區政府債務余額達1.66億元（經過審計部門的專門審核），其中，鄉級債務為6910萬元，村級債務為1450萬元，全區政府債務余額相當于全區財政年收入（2001年的財政收入為1932萬元）的8.6倍⑦「朱明熙：《農村稅費改革的三個主要問題》，《四川財政》2002年第10期。」。

湖北省鄉級負債面在95%以上，村級負債面也在90%以上，幾乎是鄉鄉有債、村村欠錢。地處大別山區的湖北省黃岡市鄉鎮級債務達31095萬元，鄉均248萬元①「周一萍：《關于農村稅費改革中債務問題的思考》，http：//.」。襄陽縣直接的財政債務為28925萬元，占2000年全縣實際可支配財政收入的140.3%；2001年是債務的還款高峰期，到期金額為15840萬元；全縣17個鎮都負債，鎮級平均負債2411萬元②「韓俊、謝揚：《中國縣鄉公共財政現狀：問題與影響》，http：//.」。

目前，鄉鎮債務有幾大特點：第一，債務規模龐大，通常鄉鎮的債務都是本級財政收入的若干倍；第二，債務構成復雜，從鄉鎮債務的支出用途看，其構成主要包括兩個方面：發展中的債務和消費型債務。前者主要是鄉鎮興建公共設施，發展教育以及當時發展鄉鎮企業的遺留債務等，這種債務是具備超前發展條件的鄉鎮為了適應超前發展而有意在預算外融資，即以負債方式解決基礎設施等項目投入所造成。相應地，這種債務可由發展的效益來抵償；后者則是因行政支出膨脹，財政缺口拉大，鄉鎮為了持續運轉舉債導致的債務，包括機關運轉而形成的各類欠賬和工資欠賬等，這類債務幾乎沒有償還的可能；第三，債務利息高，在這些鄉鎮債務中除了部分按國家規定的金融利率借款外，還有大量的集資借款、向其他單位的借款等，這些借貸利率一般都遠高于一般的市場貸款利率；第四，債務累積時間長，且呈逐年上升趨勢，很多都成了“五十年債務”、“百年債務”。

（四）體制弊端

我國鄉級財政運行過程中暴露出的各種問題，無論是“吃飯財政”、加重農民負擔還是沉重的債務包袱，其實都是鄉級財政體制弊端的外在反應。我國鄉級財政中的多數是供養鄉干部的“吃飯財政”，滿足地方公共需求的能力很弱；我國鄉級財政嚴重負債以及財政支出惡性膨脹，表明，它具有“自我滿足”“自我服務”的特性，即鄉級財政存在一種內在擴張本性。

鄉鎮的這種利益擴張更多的是一種負面效應，即鄉鎮政府行為常常以是否能帶來經濟利益或財政收益為目標，過度地參與和干預市場和經濟活動，造成政企不分、政經不分。鄉鎮政府往往表現出很強的自我擴張慣性：在橫向關系上，鄉鎮政府管了不該管的事，將行政、政治職能和經濟職能、社會職能混為一談；在與鄉村關系上，鄉鎮習慣于簡單、粗暴地干涉村民自治，將村民自治組織依然視為自己的下屬機構；在鄉鎮與“國家”關系上，與“國家”爭奪資源，侵害了“國家”的利益③「吳理財：《農村稅費改革與“鄉政”角色轉換》，《社會》2001年第6期。

鄉鎮政府掌握了獨立的財權，就可以自主地增設一些機構，自聘工作人員或“幫辦”。鄉鎮一級不僅“五大班子”俱全，而且實現了黨政機構的科層化設置。據國家統計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均為158人，超過正常編制的2～3倍；平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編④「沈延生：《中國鄉治的回顧與展望》，《戰略與管理》2003年第1期。」。現在一個中等鄉鎮的工作人員就超過了20世紀50年代一個普通縣的編制人數，“吃飯財政”由此形成。

如果假設鄉域內的農民的供養能力是無限的，那么，“吃飯財政”與加重農民負擔無關。相反，我國鄉域內的農民的供養能力是極其有限的。在廣大農民的“經濟剩余”通過價格“剪刀差”方式托起了新中國初期的工業化之后，農村和農民就長期處于資本的“貧血”狀態，維持溫飽和生存已屬不易，應當說，在其上承載建國初期的派出機構式的“鄉公所”乃是極限。可悲之處在于，不但不斷膨脹的鄉鎮機構和財政供養人員早就超過了鄉域內的農民的供養能力，而使農民負擔不斷加重，而且轄區內的農民提供了鄉鎮政府的主要收入卻享受不到應有的公共服務，而只是供養了一群“吃飯”的官員，這種負擔對于農民來說就只是一種額外負擔。

鄉鎮債務固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，發展過程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因卻是鄉級財政體制自身的擴張沖動。一方面，現階段我國巨額鄉鎮債務的很大部分，不是農村市場的經濟主體農民或各種經濟組織在正常生產經營過程中形成的正常債權、債務關系，而是政府超越其職能權限，代替農民或集體經濟組織決策、創政績、達標等行為形成的非生產經營債務。鄉鎮政府之所以有直接參與和領導經濟的動力，主要是因為來自財政包干體制改革賦予的利益，即在與上級政府就財政包干數額的討價還價中，獲得了較大空間的財政創收自主權，以及在財政上繳任務完成之后，獲得的擴大自主支配財政收入的政策空間①「張軍：《鄉鎮財政制度缺陷與農民負擔》，《中國農村觀察》2002年第4期。」。另一方面，鄉級財政所具有的“吃飯財政”的特性，直接導致了鄉鎮行政管理費用居高不下，財政支出剛性增長，從而形成為彌補財政缺口而產生的消費型債務。

我國預算制度普遍缺乏剛性，乃是我國財政體制的根本性缺陷，也是我國市場經濟體制的基礎性缺陷。缺乏剛性的預算制度，正是我國政府行為隨意性弊端之淵藪。預算制度缺乏剛性猶如“和面”，收入是面，財政供養人員是水，水多加面，面多加水，直到無面可和。對于社會整體而言，這種缺乏剛性的預算制度的總體表現是，預算外收入和非預算收入以及在支出上隨意突破預算，直接導致政府行政開支膨脹、官民比例趨高和壓縮社會資本積累。對于農村，特別是對于農業鄉鎮來說，這種缺乏剛性的預算制度表現為財政自籌制度，由于財政自籌制度主要指向生產率和收入水平最低的農民，其后果必然是農民的貧窮和農村發展的停滯。

鄉級財政的擴張本性要求鄉鎮自籌資金不斷增加，這種需求借助于財政自籌制度這個制度工具而實現，成為隨意對農民稅外收費。這樣，鄉級財政就可以明火執仗地向農民伸手，隨意將負擔轉嫁給農民，最終演化為消耗農民收入、加重農民負擔的“體制包袱”。

三、農村稅費改革后鄉級財政的窘境

（一）鄉級財政危機凸現

目前，全國鄉級財政供養人員870.9萬人，按人均一年1萬元的經費估算，鄉級財政每年光是負擔這些人員的經費就達870多億元，而農業稅充其量有500億元，其間的差額以前主要靠自籌收入來填補。農村稅費改革取消了這種自籌收入，鄉鎮特別是農業鄉鎮主要依靠農業稅形成財政收入時，鄉級財政的體制弊端立刻就現了原形，鄉級財政頓時陷入危機之中。

鄉級財政危機的基本特征是巨額財政缺口使鄉級財政難以為繼。例如，全國最早開始稅費改革試點的太和縣，全縣31個鄉鎮的78%的財政收入都來自于農業稅，稅改后的2000年，農業稅及附加總共只有0.87億元，盡管中央每年要給太和縣下撥3000多萬元作為農村稅費改革的補助，但財政缺口依然高達6000多萬元，占到了當年財政收入的51.3%；全縣31個鄉鎮的財政供養人員為27151人，每年的工資性支出高達9955萬元，而2001年太和縣鄉鎮的財政收入只有9103萬元，僅工資支出一項，就使鄉級財政出現了800多萬元的缺口②「張凱華：《六省“三農”問題報告———冗員篇》，中央電視臺《經濟半小時》欄目http：//，2003年4月23日。」。

（二）鄉級財政支出規模的壓縮存在限度

稅費改革后，盡管農業型鄉鎮的巨大財政缺口產生了縮減財政支出規模的壓力，但是，鄉級財政支出總體上依然呈現出穩步增長、支出結構基本保持不變的格局。實際上，伴隨農村稅費改革進行的鄉鎮機構改革、縮減支出等措施效果并不明顯③「陳永正等：《農村稅費改革后鄉級財政的深層次問題———以成都市屬縣（區、市）若干鄉鎮為例》，《財經科學》2004年第2期。」。從表面上看，要壓縮已經達到一定標準的支出規模，會觸動各方面的既得利益，具有相當大的難度，很難希望依靠壓縮財政支出使鄉級財政走出困境。從本質上看，鄉級政府機構及其人員的維持成本有其最低限度，或者說，最精簡的政府機構和干部人數所耗費的財政支出也是剛性的。固然可以壓縮冗員，但是，維持現行鄉級政府框架的必要人員卻無法壓縮。因此，問題的實質不在于鄉鎮是否壓縮機構和人員，而在于現行鄉級政府框架本身是否必要。換言之，問題的實質在于，現行鄉級政府框架及其必要人員是否與以農業鄉鎮為主體的鄉域的供養能力相適應？顯然，農村稅費改革后，廣大農業鄉鎮的財政收入主要由農業稅構成這一事實，就決定了鄉域的供養能力的大小。一方面，維持現行鄉級政府框架的必要人員是精簡人員的底線；另一方面，單靠農業稅連供養這些必要人員“吃飯”都不夠。因此，現行鄉級政府框架決定了壓縮鄉級財政支出的限度，而鄉域的供養能力則決定了真正應當壓縮的是鄉級政府本身。

（三）再度收費陷入“黃宗羲定律”怪圈

農村稅費改革后，在不斷增大的財政缺口和不斷加重的鄉鎮債務的雙重壓迫下，作為鄉級財政危機的另一種表現，一些鄉鎮又走上了收費的回頭路。

據調查，近年來，江蘇一些地區減下來的農民負擔又出現了反彈，有的地方擅自增加收費項目，有的收費極不規范，有的仍在搞達標升級活動，涉農收費嚴重超標，農民反映十分強烈。例如，2002年，江蘇灌云縣東王集鄉不少農戶就繳了160多元的捐助辦學費，該縣沂北鄉鄉鎮安排的稅費當年也比上年加了幾項，一是204國道拓寬每人8元，二是還陳欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植樹造林款每勞力20元①「葛如江、湯澗：《蘇皖稅費改革后農民負擔反彈現象透視》，《新華網》安徽頻道，2003年2月14日。

農村稅費改革后再度收費現象的出現明顯違背了稅費改革減輕農民負擔的初衷，暴露出“黃宗羲定律”這種并稅改革怪圈的陰影，即農民負擔在下降一段時間后會漲到一個比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。對此，國家明令禁止是一回事，鄉級財政危機要尋求出路又是一回事。稅費改革后出現收費反彈，正好說明鄉級財政體制存在深層次弊端，需要徹底改革鄉級財政體制。如果不從根本上觸動鄉級財政體制，稅費改革后出現的鄉級財政困境，就使鄉級政府為維持自身運轉而必然面臨一種兩難選擇：要么崩潰，要么再收費。

四、鄉級財政在本質上就是危機財政

事實上，以農業稅為主體財源的農業鄉鎮僅僅憑農業稅遠遠不能維持自身的財政支出，在此條件下，農業鄉鎮的財政收入缺乏彈性（也可以叫做“經濟彈性”缺乏）就構成鄉級財政危機的內在必然性。

但是，稅費改革前，鄉級財政利用自籌制度提供的“制度彈性”替代“經濟彈性”，就使鄉級財政危機在形式上轉換為對于農民的超經濟索取。而稅費改革取消自籌制度的結果又恢復了農業鄉鎮的“經濟彈性”的剛性面目，迫使這些鄉鎮不得不主要依賴農業稅來對付自身遠遠對付不了的財政支出，由此，鄉級財政危機徹底外顯化。可見，對于那些以農業稅為主體財源的農業鄉鎮來說，稅費改革終結自籌制度也就終結了鄉級財政的獨立地位。

稅費改革前，鄉級財政是“量出為入”，農業稅收不足，則自籌收入填平補齊。稅費改革取消自籌制度后，在以農業稅為主體財源的農業鄉鎮鄉級，財政似乎又變為“量入為出”，而能否真正做到“量入為出”，關系到能否打破“黃宗羲定律”而避免回到“量出為入”。但是，不能以為稅費改革取消自籌制度后，再精簡幾個干部就可以打破“黃宗羲定律”。只要存在鄉級政府這個層級，精簡干部總是有限的，即使是最精簡的政府機構和干部人數所耗費的財政支出也是剛性的，而這種剛性的鄉級財政支出，在農業鄉鎮往往是其財政收入所根本不能承受的。

因此，以農業稅為主體財源的農業鄉鎮的財政收入缺乏彈性，無法與其大大超過財政收入的剛性的財政支出相適應，這就決定鄉級財政在本質上就是危機財政。一方面，財政收入缺乏彈性，這使大于收入的支出得不到彌補而出現巨大財政缺口，從而表現為財政危機；另一方面，彌補支出的巨大壓力在預算內被財政收入缺乏彈性所屏蔽，只得指向預算外，從而形成強烈的非預算收入擴張沖動。取消自籌制度，可以改變鄉級財政危機的形式，但不可能由此消滅這個危機的本性。換言之，稅費改革只是除掉了自籌制度這個鄉級財政非預算收入擴張的工具，并未消除這種非預算收入擴張的動因。可以看出，被非預算收入擴張沖動所煎熬的鄉鎮負責人可以被稅費改革的政治紀律壓制住一時，暫時不起用針對農民的收費手段。但是，鄉級財政非預算收入擴張的內在要求一定要頑強地尋求表現形式，當直接借助行政力量收費和攤派不便時，可能變賣財產，都不行的話，利用政府信譽舉債就成為唯一選擇，目前惡性膨脹的鄉鎮債務就是這種新的形式。

農村稅費改革提供了令鄉級財政危機暴露的機制。實質上，鄉級財政危機在稅費改革以前就已經存在，但是，自籌制度將其掩蓋起來了。本來，經濟發展水平決定財政能力。對于經濟發達和較發達的鄉鎮來說，不需要或者不依靠向農民額外索取的自籌制度來維持其本來良好的財政狀況，因而只有對于他們來說，稅費改革減輕農民負擔的同時并不導致其財政狀況變壞。但是，對于我國目前占多數的經濟欠發達的農業鄉鎮來說，稅費改革前盡管已經有巨額債務，鄉級財政之所以大體上還能連續運轉，是因為自籌制度把鄉級財政的危機轉嫁給廣大農民。稅費改革取消自籌制度，就在減輕農民負擔的同時把財政危機“還給”鄉級財政。

地方政府為什么存在？按照公共財政理論，地方政府存在的義理性基礎是提供地方性公共物品。但是，我國鄉級財政體制存在的嚴重問題說明，它缺乏這種義理基礎。我國鄉級財政中的多數是供養鄉干部的“吃飯財政”，這表明，它滿足地方公共需求的能力很弱。我國鄉級財政嚴重負債以及財政支出惡性膨脹表明，它具有“自我滿足”“自我服務”的特性，這種特性使它在很大程度上單純消耗財政收入而不提供公共服務，因而，它對于提供財政收入來源的農民來說，是一種額外負擔。

鄉級財政的存在并不能夠有效地為農村居民的社會公共需要提供服務，卻反過來成為消耗農民收入，加重農民負擔的“體制包袱”。因此，消除鄉級財政危機的根本出路，既不是精簡干部，也不是開辟財源，而是撤銷鄉級財政，并且從根本上改變鄉級政府的組織和運行方式。

五、徹底改革我國鄉級財政體制的對策建議

我國鄉級財政體制改革的基本思路可以概括為：撤銷鄉級財政，實行鄉鎮分治、村級充分自治和鄉級有限自治。具體說來，主要包括如下要點：

1.取消鄉級財政，對于鄉級行政管理模式進行制度創新：

（1）將鄉級政府改變為縣級政府的派出機構，即改設為鄉公所或辦事處，不具有獨立的財權和事權，只負責完成縣級政府委托的基層農村的公共管理事務；（2）鄉公所或辦事處不實行首長制，只設“督政”“督學”兩大員，其他如司法、農（林）政、水政、土地行政、治安等，由縣級相應部門派出；（3）取消鄉級財政后，原鄉政府的工作人員全部裁減，原由鄉級政府承擔的事務全部由縣級政府統一規劃、統一安排，所需經費由縣財政預算列支；（4）取消鄉級財政后，農村的所有政府收入統一體現到縣財政，派員和派出機構的一切費用以及公共品的支出也由縣財政提供，由此形成的縣級財政預算缺口，由中央和省級等各級轉移支付解決；對于經濟不發達地區和貧困地區，為解決農村義務教育而存在的巨大預算缺口，也可考慮允許由省級財政發行教育公債來彌補；（5）政府對于鄉域，只負責提供地方公共物品———政治穩定、司法、治安、義務教育、公共衛生、基礎設施；（6）地方公共物品統一由縣政府規劃并由縣政府各部門具體提供，比如各鄉道路，由縣交通局統一規劃并組織修建；（7）負責提供地方公共物品具體事務的是縣政府各部門及其派出機構，“督政”和“督學”只負責從政治和政策上指導、監督以及收集和傳遞政治信息。

2.鎮鄉脫鉤，鄉鎮分治，即對于鄉和以農業為主的鎮，撤銷財政和實體政府；對于以第二、第三產業為主的工商業鎮，則建立財政和實體政府，以發揮其城市管理功能，但不能轄鄉。

在我國，鄉與鎮的社會經濟職能是不同的。鄉是以農業為主，而鎮則分成兩大類：一類是以農業和為農村服務為主要特征的鎮，這類鎮數量多，規模小，分散地域廣，基本上仍屬農村經濟社會體系；另一類是以發展第二、第三產業為主要特征的鎮，其財政收入來源主要依靠第二、第三產業，這些主要是縣城和少數規模較大的區域經濟中心，他們正逐步向小城市發展，基本上已屬于城市經濟社會體系。

對于鄉及以農業為主的鎮，應當實行“撤鎮并鄉”，即除少數中心鎮須設立鎮并設立一級政府以外，其余鄉鎮均改為鄉，設鄉公所，作為縣在鄉鎮一級的派出機構，主要履行縣級政府委托必不可少的法定任務①「徐勇：《變鄉級政府為派出機構》，《決策咨詢》2003年第5期。」。對于以發展第二、第三產業為主要特征的鎮，鎮一級政府當然有其存在的必要，因為與小城鎮建設和工商業發展相關的公共事務較多，需要有一級具有一定主動性并可以靈活運作的政府來提供公共服務。并且，其收入和支出可以達到良性循環：一方面財政收入主要來自工商業，工商業的進一步發展又為鎮財政提供增長來源；另一方面，充足的收入來源使鎮政府可以提供足夠的公共物品，為當地工商業的發展提供配套的城市基礎設施。

3.政府行政弱化或退出的領域，以鄉村自治填補之，即實行村級充分自治和鄉級有限自治：取消鄉級財政以后，政府行政弱化或退出的區域會出現治理真空，對此應當用鄉村自治來填補，構筑以農民自治體和農民組織為基本架構的鄉村自治模式。

（1）對于鄉，由縣實行派員和派出機構的方式管理鄉域；在“督政”和“督學”以及其他派出機構實施政府行政管理的同時，允許鄉范圍建立農民自治組織———農協，既不是政權也不是政黨，而是村級自治的一種協調組織，向下，溝通村與村；向上，代表各村和鄉民與政府溝通；（2）對于村，從經濟到政治都任由村民在法律框架下完全自治；（3）鎮與縣是行政關系；鄉與縣是行政和自治的二元關系；鄉與村是指導與被指導關系。

我國目前還不能實行完全的鄉民自治，政府在鄉一級不能完全退出，對于許多地方仍需要上級在必要的時候予以相應的指導。這就需要有一個能了解、掌握和控制農村發生各種事件的行政系統，將農村情況自下而上地及時匯報上去，并自上而下及時將上級政策傳達下去或將資源分配下去。但是，要完成這些功能并不需要一級獨立的政府，只需由縣級設立派出機構完成就可以了。在村一級可以實行完全的自治。鄉對于村，派出機構只負責從政治和政策上指導、監督以及收集和傳遞政治信息，而不需要對村民自治進行直接干預，使鄉村關系真正成為指導與被指導的關系。這樣，就可以充分調動農村居民參與鄉村政治事務的積極性，以保證發揮廣大農民作為發展農村經濟的主體地位作用。

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