地震類突發事件中公共財政應急機制分析

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摘要：通過對我國地震應急組織體系及財政應對地震類災害的流程分析，結合國外應對地震類突發事件的成功經驗，分析了我國公共財政應對過程中存在的不足，最后建立了5個應對地震類突發事件的財政應急機制，分別是公共財政日常運行機制、震前預警防范機制、震時響應機制、震后恢復重建機制和財政監督檢查機制。

關鍵詞：突發事件；地震；公共財政；應急機制

0引言

在各類自然災害中，破壞性地震發生的頻率雖不算很高，但累計造成的損失是巨大的。特殊的地理位置決定了我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一。我國的自然災害主要呈現以下幾個基本特點：災害種類多；頻度高；區域性、季節性強；災害損失嚴重等。其中最為常見的災害主要有5種：洪澇、干旱、地震、臺風、滑坡泥石流等。地震是自然災害危害最嚴重的災害之一，一次強烈地震造成的物質損失可達到數億元。而我國又是地震災害頻發的國家，因地震造成的人員傷亡居世界之首[1]。

自然災害系統是一個復雜的系統，是自然與社會相互作用的結果，具有很強的周期性和不確定性。在現有的科技水平下，我們還無法規避自然災害的發生，但是我們可以依據對自然災害類突發事件發生、發展、衍生及其影響的自身規律，以及對救助主體自身的運作規律的研究，來制定相應的應急機制加以預防和應對。本文通過對我國地震應急機制及財政應對地震災害的現狀分析，最終建立了地震類突發事件的公共財政應急機制。目前對地震類突發事件的研究主要集中在以下5個方面：①地震應急預案的研究[2]；②地震災害特點及減災對策研究[3-5]；③地震災害損失評估研究[6-7]；④地震個例研究[8]；⑤國外地震應急管理對我國的啟示[9-10]。可以看出，目前還沒有從財政角度分析其應急機制的，本文主要以地震為例探討公共財政的應急機制。

1當前我國地震應急組織體系簡介

我國的地震應急領導機構分為平時應急準備和震后應急反應兩類[11]。平時應急準備領導機構通常稱為防震減災領導小組或者防震減災聯席會議，屬于地震應急協調機構，為常設機構；而震后應急反應領導機構通常稱為抗震救災指揮部，是一種決策指揮機構，為臨時性地震應急機構，但在平時已經成立，震后根據啟動條件啟動運作。我國的地震應急工作組織體系由地震應急管理職能部門、應急搶險救援部門和應急領導指揮機構組成。

各級財政部門作為地震應急過程中資金的主要支持性部門，發揮著重要的作用，位列于地震應急搶險救援部門的行列。財政對地震類突發事件的支持分別遵循分級響應和屬地原則。

2我國公共財政應對地震類突發事件分析

2．1地震類突發事件中公共財政支持的必要性

由于地震災害的難以預測性、突發性、復雜性以及造成損失的嚴重性等特點，一旦發生就會給社會經濟、人民生活帶來災難性后果。因此，客觀上要求社會具有應付此類災難事故的能力。

財政作為地震應急工作組織體系中的應急搶險救災部門，對地震應急的支持是貫穿始終的，無論是震前的應急準備、震時的應急反應以及震后的恢復重建，都離不開各級財政的支持。

(1)對平時地震應急準備的支持

破壞性地震發生的頻率雖小，但造成的危害極大。地震應急準備的目的是降低承災體的脆弱性，提高其恢復能力，盡可能地減少災害造成的人員傷亡和財產損失，為災害的應急反應做出充分的準備。應急準備主要包括以下工作：編制地震應急預案；建立地震應急指揮技術系統；地震應急隊伍建設；儲備地震應急物資；地震應急培訓和演練；地震應急宣傳以及對地震應急的行政監督檢查等。以上所有這些工作的開展，都需要投入大量的財政資金予以支持。

(2)對震時應急反應的支持

震時財政資金支持的主要目的是保證災區人民衣、食、住、行等生活品的基本需要。2002年7月，民政部、財政部制定了中央救災資金的補助標準。隨著災害過程的發生、發展、穩定和結束，中央政府在不同時段將向地方政府下撥救災資金，按照撥付時段的先后次序，中央救災資金主要分為三大類：救災應急資金、災區民房恢復重建補助資金、春荒冬令災民生活救濟補助資金[12]。總之，各級財政部門在協助災區恢復正常的生產生活方面扮演著重要的角色。

(3)對震后恢復重建的支持

震后恢復重建是一個長期的過程，財政資金的投入也是陸續進行的。一般情況下，救災應急資金在災害發生后3d內下撥，恢復重建資金在收到報告后10～15d下撥，在恢復重建期內，各級財政部門要適時監督預算資金的使用情況。

2.2我國財政應對地震類災害的流程分析

地震類災害事件發生后，作為救災主體的政府部門必須迅速組織資源實施救助。本文主要從財政提供資金支持方面進行分析，目前我們國家的救災資金是由民政部門和財政部門共同管理的。下面對地震類突發事件發生后的災害信息傳遞流程、財政救災資金的申請流程、財政救災資金的劃撥流程以及災后財政資金的監督檢查與清理回收進行分析[13]。

(1)地震災害信息傳遞流程

民政部門要進行災情上報工作，首先要搜集所需要的信息。中國地震局雖有一套災情信息搜集系統，但由于專業不同，對災害信息的收集、分析、處理方式也就不同，因此在救災款申領過程中，財政部門主要以民政部門提供的災情信息為主，地震局提供的災情僅作參考。按照“逐級上報”的原則，地震類災害的信息傳遞流程可用圖1表示。

(2)財政救災資金的申請流程

地震類災害的救災資金主要包括用于解決災民的吃飯、喝水、衣被、取暖、醫藥、臨時住房等基本生活品；災區民房恢復重建資金；對因災死亡人員的慰問金等。我國救災款項只能由省、自治區、直轄市人民政府向國務院申請，而且相應的信息來源主要依靠民政部門的災情統計信息。在救災款項申領上報的過程中，由民政部門與同級財政共同會商決定申請救災款的數額，依據逐級上報原則，層層會商后報上級主管部門批準。

(3)財政救災資金的劃撥流程

在國務院同意下撥救災款項時，具體事宜由民政部和財政部負責。首先由民政部的一個主管處和財政部的主管處同意后，再分頭上報司里，兩司經協商(有時需反復協商)，達成初步一致意見后，上交兩部審核，兩部審批同意后，再返回兩部的兩個處，按程序逐層會商后發文下撥。現行的撥款流程一般是：由民政部、財政部向省級政府及民政廳、財政廳發函通知；省級政府拿到這筆款項后，由省財政廳和民政廳會商，將其分發到各個市縣；由市縣政府相應的財政和民政主管部門將其發至各個鄉鎮；最后鄉鎮將其分發到村，直至將救濟款用到災民身上或發到災民手中。救災資金的劃撥是各級民政與同級財政層層會商，由財政部門劃撥至民政部門救災資金專戶，最終由民政部門統一逐級發放的。

(4)災后財政資金的監督檢查與清理回收

各級財政部門的職責之一便是對救災資金的災后使用情況進行監督檢查，清理回收救災資金的余款。監督檢查救災資金的目的是提高救災資金的使用效益，避免擠占、挪用、不及時轉撥、分配不公、地方滯留救災資金等問題的出現。2003年云南大姚地震中出現的擠占挪用救災資金就是一個很好的例證。因此必須加強救災資金的監督檢查，及時對災后余款進行清理回收。

2．3當前財政應對地震類災害事件中存在的問題

處在轉型期中的我國財政體制，尚未形成有效的應對突發事件的財政運行機制，趙要軍、陳安等在“突發事件應急管理中公共財政應急機制探討”一文中分析了當前財政應急中普遍存在的問題[14]。除了所提到的問題外，在地震類事件突發的情況下，財政在應對中還存在以下主要問題。

(1)地震救災款申報中的問題

我國地震救災款由民政部門和財政部門會商后向上級部門申報，這就導致地方民政、財政存在合謀套利的可能，如輕災重報，無災有報等。

(2)地震救災款的接收、分配過程中的問題

目前我國的救災物資主要由財政、民政、社會捐助等方式獲得，而對救災物資的接收則存在多頭接收，缺乏統一的匯集管理。救災款的分配沒有統一的分配標準，隨意性較大。分配過程中還存在以權謀私等不法行為。

(3)地震救災款的撥付、使用方面的問題

救災款的撥付不及時，應當兌付災民的恢復重建資金不足額。主要存在大量擠占挪用救災資金、隨意調整資金的使用用途、少數干部貪污、隨意挪用恢復重建資金等。

(4)地震救災資金管理方面的法律法規不健全

我國地震類突發事件救災資金方面的法律法規還不健全，如沒有對下撥資金在各恢復重建項目中的劃分原則做出明確規定，致使地方政府重基礎項目恢復，輕普通民房的重建；雖然對中央特大救災資金多長時間內下撥災民手中有了明確規定，但沒有對地方政府財政專戶的一般自然災害救助資金下撥做出明文規定，致使地方政府的救助資金長期滯留財政、民政部門。

3地震類突發事件公共財政應急機制的建立

依據地震類突發事件發生、發展、衍生、演化等規律，結合財政自身運作規律，完善的地震類突發事件公共財政應急機制應包括常態運行機制和非常態運行機制，其中常態運行機制包括：公共財政日常運行機制和公共財政震前預警防范機制，非常態運行機制包括：公共財政震時響應機制和公共財政震后恢復重建機制，還有貫穿常態運行機制與非常態運行機制始終的公共財政監督檢查機制[15]。地震類突發事件發生與否往往是不可預知的，因此，財政應急機制理應是常備不懈的，各應急機制間應是一個循環往復的閉合圓環(圖2)。

3．1公共財政日常運行機制

地震類突發事件中公共財政的日常運行機制主要完成事前的應急準備工作，為有效應對突發性災難事件提供保障。在目前情況下，公共財政日常運行機制應著力完善以下工作。

(1)財政系統內部成立災難應急指揮體系

當地震類災害發生時，發揮信息溝通、組織協調、以及財政資金的統一調配工作。由于目前我國的管理體制還存在分部門、分領域等分散管理的弊端，因此，成立統一的財政應急體系是有效應對災難性事件重要的物質保證。

(2)完善預備費的管理

目前我國預備費的提取數額與國外相比明顯偏低，有必要提高預備費的提留比例，同時進行預算制度改革，把預備費和年度預算分開管理。建議設立專門的應對災難性事件的專款專用賬戶，并設立明細科目。當災難性事件發生時可迅速從該賬戶中支取資金予以應對。

(3)明確中央和地方財政救災資金的承擔比例

依據分級響應原則，不同級別的突發事件響應主體是不同的，如重、特大災難性事件，一般應由國務院和災區所在省人民政府共同應對處理，在財政救災資金承擔比例事先規定不明確的情況下，就容易造成“風險大鍋飯”，盡而延誤突發事件的處理。日本的《災害救助法》為我們提供了很好的借鑒，該法明確規定了財政資金應對災害事件的提留比例以及各級政府應承擔的數額[12]。

(4)健全財政監督職能財政監督職能在財政資金的申領使用過程中起著重要的作用。災難性事件發生后，民政部門與地方政府會商申領財政資金過程中存在著夸大災情、為己套利的可能，在財政資金的使用過程中則存在截留、挪用等不法行為。因此，健全財政監督職能是合理使用資金的重要保障。

312公共財政震前預警防范機制

震前預警防范是震時響應的前奏，做好震前預警準備工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關鍵，因此震前預警機制就顯得尤為重要。財政系統不僅要與民政系統間建立信息共享機制，還要與地震預測、監測體系間形成信息共享互遞機制，力爭快捷地獲得第一手資料，為應對地震類災害事件做好充足的事前防范工作。

313公共財政震時響應機制

震時應急響應是處置地震類災害事件的關鍵。

(1)迅速啟動應急預案

依據《國家地震應急預案》分級響應的原則，不同級別的地震應啟動不同的應急預案。各級財政作為應急搶險救災的主體部門之一，也要依據地震級別及各級財政承擔的比例迅速調集資金加以應對。

(2)加強與民政部門的溝通

財政資金的申領、劃撥等主要以民政部門提供的災害統計信息為依據，因此在地震類突發事件發生發展的過程中，財政、民政部門要及時的溝通交流信息。同時財政部門也應成立專門的調查小組，多渠道獲得災害損失的真實資料。

(3)簡化、規范應急撥款流程

及時性是突發事件處理的重要原則，而目前我國財政資金的劃撥流程則顯得有些遲緩，層層會商的結果可能會貽誤災難處理的時機，“特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急，但終不是長久之計，必須簡化突發狀態下的財政資金劃撥流程。

(4)適時監督財政資金周轉情況

不僅要加強財政應急資金的日常監督，更要加強對災害處理中財政資金的周轉情況進行適時監督。

3．4公共財政震后恢復重建機制

震后恢復重建是恢復災民生產生活的重要工作，財政資金的支持是恢復重建的重要保障。

(1)震后財政資金的及時補償

財政資金的及時補償是穩定民心、恢復災民信心、搞好生產自救的關鍵。

(2)總結經驗教訓

通過對處理地震類災害事件整個過程的分析，找出應對環節的不足，總結經驗教訓，完善財政應急預案。

(3)財政資金的清理回收

對財政資金的清理回收有明確的規定，多余的資金除用于規定的開支范圍外，其余的要回收財政專戶，對應急過程中產生的資金不足要查找原因。

(4)對財政資金進行全面審計檢查

震后恢復重建工作完成后，要對財政資金的整個申領、使用過程進行全面的審計檢查，要對違規使用資金的人員進行嚴肅處理，嚴重的要追究其刑事責任。

3．5公共財政監督檢查機制

監督檢查機制貫穿地震類突發事件應對的始終。不但要對財政資金的整個流動過程進行檢查，還要對預案及預案管理的有效性及災害處置的全過程進行評估。從中總結經驗教訓，進一步完善財政應急預案。

4總結

本文以國內外相關研究成果為基礎，結合我國地震類突發事件的特征機理及財政應對突發事件的現狀，初步建立了地震類突發事件的財政應急機制。該應急機制是以循環的閉合圓環構建的，體現了系統論、過程論的管理思想。但對財政應急機制的更為深入的研究有待進一步加強。