對鎮財政管理體制改革的思考

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縣對鎮財政管理體制是確定縣、鎮兩級預算收支范圍和管理責權，正確處理縣、鎮兩級預算之間分配關系的一項基本財政制度。其主要內容：一是貫徹統一領導、分級管理的原則；二是劃分各級預算收支范圍；三是確定各級預算收支平衡辦法；四是明確各級預算管理權力和責任。其實質是正確處理縣、鎮兩級政府在財政管理上集權與分權的關系。

本文通過對**縣縣對鎮財政管理體制建立與實施的回顧與分析，結合經濟社會發展與宏觀形勢變化的實際，試圖尋求作為中國最基層兩級政府財政管理體制改革的發展方向與途徑選擇。

一、對我縣前六輪縣對鎮財政管理體制的回顧

自1985年我縣建立鄉鎮財政以來，到目前先后經歷了大大小小共六輪縣對鎮財政體制的實施和調整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉鎮“撤擴并”時對原基數進行的歸并、完善，到在確保財政收入任務完成的前提下，與縣對鎮財政補助、與鎮財政既得利益相掛鉤的“一保兩聯”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現行在中央、省實行所得稅分享改革和農村稅費改革政策的背景下分類制定的“劃分稅種、確定基數、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財政管理體制。

通過前六輪縣對鎮（鄉）財政管理體制的實施，解決了“分灶吃飯”的問題，基本明晰了各級的權責，改善了各鎮的財政狀況，有效地調動了全縣上下發展經濟、培育財源的積極性，對促進全縣社會經濟的持續健康發展起到了較好的作用：一是規范縣與鎮（街）的財力分配關系。通過縣對鎮（街）財權事權的合理界定，確立了鎮（街）的地位和職能，促進了鎮級政府新理財觀的形成，使鎮（街）政府真正成為有職有責有權有財的政府，對調動各鎮（街）當家理財的積極性，發展鎮級經濟特別是山區鎮優惠體制的實施對全縣經濟持續均衡的發展、推進小康新農村建設和社會各項事業的發展起到了積極作用。二是財政收入總量增長迅速且收入結構不斷優化。由于鎮級收入占全縣收入70%左右，通過財政體制的杠桿調節，鎮級收入快速增長，使我縣的財政總收入也同步增長，“九五”期間財政總收入年均增長15.1%，其中鎮（街）財政總收入年均增長17.8%，全縣地方財政收入占財政總收入的比重也由1997年的41.3%提高到2001年的53.6%。三是鎮街財力明顯壯大。通過體制激勵和平衡，鎮（街）可用財力占全縣的比重收1997年的24.7%提高到2003年的33.5%，絕對額已突破4億元，年均增長23.46%。鎮街可用財力逐步壯大，為鎮街各項事業發展提供了強有力的財力保障。

隨著社會主義市場經濟的發展，國家宏觀調控力度的加大、省對縣財政體制的調整及我縣“保優爭強、統籌發展”工作目標的確定，縣對鎮財政管理體制面臨新的課題，再加上現行體制將于2004年底到期，如何適應改革形勢，把握新一輪縣對鎮財政管理體制的改革方向，已成為我縣財政管理的一項緊迫任務。

二、新一輪縣對鎮財政管理體制改革的背景分析

新一輪縣對鎮財政管理體制的調整，有其深遠的時代背景和政策影響。

（一）國家宏觀政策調整影響。

1、出口退稅負擔機制改革。目前國家對出口退稅負擔機制進行了改革，超過省核定的退稅基數外的出口退稅，我縣財政將負擔25%。由于近年來我縣外貿出口發展勢頭較快，從2000-2003年，出口貿易增幅分別為172%、68%、72%、76%，呈連續高位增長態勢，預計2004年縣財政要承擔財力4.0億元。預計以后年度一般貿易出口增幅均在30%以上，由此出口退稅絕對額過大，且財政收入獲得的財力增長遠遠抵不過出口貿易增長帶來的退稅數額的增長，造成原有的財政支出結構發生巨變，從而直接影響到縣鎮利益分配格局，對縣鎮財政體制的設定帶來了嚴重的影響。

2、省對縣財政體制的調整。2003年省人民政府下達了《關于進一步完善地方財政體制的通知》（浙政發[2003]38號），進一步明確了縣級政府事權和財權，這是繼中央所得稅分享改革后的又一次財力調整，根據該財政體制，原屬我縣的錢清發電有限責任公司所繳納的增值稅、企業所得稅及居民儲蓄存款利息所得稅全部上劃省級。因此2003年影響我縣地方財政收入4300萬，這對現行的縣鎮財政管理體制也提出了新的調整要求。

3、農村稅費改革的進一步推進和深化。2003年農村稅費改革初出臺時直接影響我縣可用財力5000萬元，隨著改革的深入推進，2004年再出臺的農業稅減免政策，又直接影響我縣可用財力1100萬元，這為確保改革后農民負擔減輕、不反彈，確保鎮（街道）機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要起到了積極作用，但由此需要支付的改革成本也顯而易見，這又對縣鎮財政管理體制的調整提出了新要求。

（二）適應加快構建公共財政框架的需要

1、推進城市化，加快一流縣城建設的需要。1999年縣行政中心遷址柯橋，隨著“兩個一流”目標的確定，和“一主三副二群”縣域城市體系的基本確立，城市框架進一步拉大，城市功能進一步完善、城市形象進一步改善，要求縣財政集中財力加大對縣域中心基礎性、公益性設施投入的需求也日益增多。據統計：2000—2004年1—7月，我縣對縣域中心的基礎性、公益性設施投入累計已達216億，其中財政安排30.2億元。建設步伐的加快和城市化的加速推進，要求縣財政加強調控，提供更多財力支撐的需求也日益高漲。

2、貫徹“保優爭強、統籌發展”工作目標的需要。財政管理體制的設立和完善應緊緊圍繞縣委、縣府提出的總目標，運用財政“四兩撥千斤”的作用，充分調動鎮街發展經濟、培育稅源的積極性；按公共財政的要求，優化支出結構，進一步推進和深化“三有一化”、“統籌城鄉教育發展”等改革，重點保證被征地農民基本養老、新型合作醫療、城鄉困難孤寡老人集中供養等大社保體系的構筑，保證全面小康新農村建設，城鄉重大基礎設施建設等方面的財政支出。

3、貫徹“以縣為主”管理體制改革的要求。根據上級對教育、衛生管理體制實行“以縣為主”的改革要求，在教育上，我縣已確立“全縣統籌、以縣為主、分級辦學、分級管理”的管理體制，在農村公共衛生上，“以縣為主”的管理體制也在逐步深入貫徹。因此，合理界定縣鎮兩級政府之間事權財權，充分調動縣鎮兩級政府共同辦社會事業的積極性，需要對現有縣鎮財力分配格局作適當調整，以確保上級相關改革政策順利貫徹到位。

（三）促進鎮街經濟持續、協調、有序發展的需要

1、區域經濟發展的不平衡性依然存在。由于歷史的、地域的諸多因素影響，平原鎮與山區鎮之間的發展差距仍客觀存在，鎮與鎮之間財政收入差距呈擴大趨勢，一些欠發達的山區鎮組織收入難度很大，由此帶來可支配財力較少，四個山區鎮地域面積占全縣44.50%，轄區人口占全縣的20.90%，但組織收入只占全縣鎮（街）的3.84%。雖然在前輪體制中作了適當傾斜和平衡，但積累性問題的解決還需有一個穩定的政策，以徹底解決這些問題。治本之策是調整利益分配格局，優化財政支出結構，以進一步促進區域經濟的均衡發展。從財政工作上，要全面考慮社會經濟發展各項指標和財政收入完成情況，重新確定財力分配和轉移支付格局，進一步完善縣鎮財政管理體制。同時尋求建立一種更有效的激勵機制，促使經濟發達鎮（街）有更快的發展速度，并有更多的財力貢獻。

2、收入級次劃分尚不準確合理。一是縣行政中心遷址給縣城中心帶來無限商機，推動了三產發展和經濟的增長，稅收收入也有了新的增長點。二是但由此部分鎮（街）因利益驅動，各自出臺一些獎勵政策，從縣內其他地區“引進注冊”房產企業，既妨礙企業間的公平競爭，也造成縣鎮兩級政府可用財力的流失，影響財政收入持續增長和預算的嚴肅性；三是技術原因，未能將國稅部門征收的新辦企業所得稅納入鎮參與體制分成收入，使該部分地方財政收入貢獻在對鎮的財力分配上得不到體現。

3、現行街道財政體制中事權與財權設置尚不對稱。2001年縣府調整城區行政區劃后，將原城區的三個鎮調整為四個街道，在財政結算上作為過渡仍參照鎮財政體制，這對于街道職能的順利實現、城區維護管理和城市社區化建設等提供了強有力的財力支持。但事過3年，現行街道財政體制中的問題也凸現出來，街道與鎮之間行使政府職能有所不同，一定程度存在街道事權與財權設定不對等；即使街道之間，在綜合經濟實力、財政收入、財力分配等方面也存在差距，事權也不盡一致，如果縣里不作調控將不利于街道間平衡、協調發展。這種事權分配上差距導致的不合理，需要通過調整財政管理體制予以解決。

三、縣對鎮財政管理體制改革的難點和方向

財政體制調整涉及縣、鎮（街道）的財力分配、事權的劃分和既得利益的調整，由于受上述諸多因素的影響，在制定調整方案中存在著許多改革難點，主要有：

（一）事權和財權如何進一步合理劃分

事權和財權關系問題上，事權劃分是財權劃分的前提，以事權為基礎劃分各級財政的收支范圍及管理權限，是建立完善、規范、責權明晰的分級財政體制的核心與基礎。由于種種因素制約，在前幾輪的財政體制方案中并未真正解決好這個一直困擾財政管理體制改革的主要問題。由于縣鎮兩鎮政府的事權不清，職能范圍邊界不明，這使劃分各級政府的財力缺乏科學依據。一是街道的事權與財權如何界定。從街道辦事處承擔的政府職責來看，其主要職責是在政府的領導下加強街道居民工作，搞好社區管理與服務，密切政府與居民的聯系，保持基層的穩定，財政應保障其支出的需要。但街道辦事處不是一級政府，只是政府的派出機關，是否必須通過設立街道一級財政的方式來解決？二是目前我縣已確立了“全縣統籌、以縣為主、分級辦學、分級管理”的教育管理體制，但在義務教育、幼兒教育、成人教育方面僅僅規定了由縣、鎮（街道）共同負責辦學和管理，對事權和職責未作具體的劃分。三是2003年國家出臺出口退稅負擔機制改革后，面對日益增加的地方財政負擔，縣、鎮兩級如何合理分擔等。上述未確定因素都給縣、鎮如何合理劃分事權和財權帶來了一定的難度。

（二）調控與激勵如何進一步科學設置

激勵與調控是一對矛盾的統一體，激勵政策需要較大的財力分配來調動鎮街發展經濟、培育財源，節約支出的積極性，滿足鎮街對財力分配上較高的期望值；而實現全縣“保優爭強、統籌發展”的工作主題，又必須增強縣級財政的調控能力，集中財力保障公共財政向全社會覆蓋的支出需要。激勵政策的實施能通過發揮鎮街主觀能動性，發展經濟，做大做強綜合財力，使增強縣級調控能力得到財力保證，同時縣增強調控能力后，擴大公共財政的覆蓋面，使全縣得到持續協調發展，促進社會經濟的進一步發展。如何在激勵政策和調控政策中找到一個較好的結合點，成為新一輪財政管理體制制定中的重點和難點課題。

（三）引導和監管如何進一步有效把握

鎮財政作為鎮一級政府的財政，應向同級人大負責。按照“一級政府一級財政”“鎮財鎮理”的原則，縣級財政部門對其主要起到業務指導作用。雖然我縣已全面推行同級人大對預算早編、細編、執行情況的指導和監督，以強化預算管理，但目前由于各種因素的制約，鎮人大對財政支出監督管理尚未完全到位。加強財政監管，對財政資金的績效追蹤、監管評估機制的建立等一直是尚待破解的難題。如何通過業務指導、制度引導、加強監管、積極探索財政資金支出績效考核，提高財政資金使用效率，并把，財政預算更好地納入法制化軌道，已成為縣、鎮財政急需共同解決的難點問題和重點工作。

三、縣對鎮財政管理體制改革的主要內容

基于上述縣對鎮財政體制已取得的成效、改革所處的背景和面臨的困難，在新一輪縣對鎮財政管理體制確定過程中，我們應著眼于建立健全適應社會主義市場經濟要求的財政管理體制，緊緊圍繞縣委縣府提出的“保強爭優、統籌發展”的工作目標，按照“一要吃飯、二要建設、三要有所積累、四要增強調控能力”的要求，合理界定縣、鎮兩級政府事權與財權，在此基礎上增強縣級財政調控能力，建立規范的財政轉移支付制度，同時堅持發展優先，統籌兼顧的原則，在充分保障鎮級財政既得利益的基礎上，堅持因地制宜，分類管理的原則，以充分調動縣、鎮兩級政府發展經濟，培植稅源，壯大財力的積極性，并最終建立健全分稅制基礎上的公共財政體制。

（一）圍繞“保強爭優、統籌發展”的主題，增強縣級調控能力，適度把握財政轉移支付力度。

隨著中央、省對縣財政管理體制的調整、公共財政覆蓋面的擴大、財政支出結構的優化和財政支出保障重點向社會保障轉移等因素，都需要縣級財政擁有較強的調控能力。增強縣級財政調控能力，主要是提高縣級機動財力的可支配和支出效率，其主要形式是在保證鎮級財政平穩運行的前提下，通過調節增量財力分配來增強縣財政調控能力。根據目前縣鎮兩級政府的職責和事權分配，建議鎮級財力占全縣比重以25%-30%為宜。增加的縣級財力應全部用于對政府必須保障公共財政支出如教育支出、稅費改革等所需支出，在財力分配中以轉移支付的形式予以重點保證。同時為統籌城鄉平衡協調發展，對鎮街超收分成實行統籌金制度，專項用于城鄉統籌發展及鎮街“以豐補歉”等支出。

（二）根據“效率優先，兼顧公平”的原則，完善分稅制財政體制基礎上的縣、鎮財力分配。

效率優先、兼顧公平的原則是一個完整的原則。只有效率優先，經濟得到發展，效益得到提高，社會財富得到增強，可供分配的地方財力大大增加，才能有條件兼顧公平，并從先富達到共富。只有兼顧公平，協調地區發展，縮小收入差距，保持社會穩定，才能為提高效率創造良好的環境。這一原則也與我縣確定的“保強爭優、統籌發展”工作主題相一致，在實踐中必須將鎮街可用財力的分配與其創造的地方財政收入貢獻相掛鉤，合理劃分收入級次。根據“保強爭優”的原則，對鎮街上解的財政收入實行上解返還等的收入貢獻激勵政策。同時根據“統籌發展”原則，核定鎮街財政支出基數，并按鎮街綜合經濟實力、財政收入貢獻、財政保障規模等指標，按一定的權數綜合后，分配給鎮街基本發展資金，以促進各鎮街統籌協調發展。

（三）加強政策銜接，合理調整鎮街事權和財權。

事權和財權相結合，事權劃分是財權劃分的前提，以事權為基礎劃分各級財政的收支范圍以及管理權限，這是建立完善、規范、責權明晰的分級財政機制的核心與基礎。在新一輪縣對鎮財政管理體制的改革中也必須對鎮街事權和財權進行合理的調整和界定。具體包括街道財政體制的設定、教育及公共衛生及出口退稅負擔等方面。

對街道實施過渡性財政管理體制。從我縣實際來看，街道正處于轉軌期，各街道經濟發展情況、所處地理位置都不同，其承擔的政府職責也不同，因此，在街道財政管理體制的設定中，必須充分考慮街道實際，實行過渡性財政體制，在保障街道的基本財政支出的前提下，提取其機動財力的一部分，作為統籌發展基金，專項用于有關公益性、基礎性基本建設項目，使街道之間得到協調發展，并為進一步推進街道財政管理體制改革作準備。通過采取這種較為規范而又靈活的管理辦法。員之家版權所有

對農村義務教育、公共衛生事權和財權進行調整。對鎮街范圍內義務教育事業、農村公共衛生事業作為鎮級政府的職責范圍予以明確，在縣鎮財力分配中，為確保鎮街義務教育、農村疾病預防和控制、婦幼保健、衛生監督和健康教育等農村公共衛生工作經費的財政投入，可由縣鎮兩級共同承擔，并以支出基數和轉移支付的形式予以確保。

根據出口退稅負擔情況，建立外貿轉型縣鎮聯動機制，對超基數的出口退稅，縣鎮兩級按一定的比例共同承擔。

（四）優化支出結構，推動公共財政向農村覆蓋。

按照公共財政的要求，規范財政支出范圍，優化財政資源配置，提高財政支出使用效益，重點支持公共設施建設和社會事業發展的支出。同時縣鎮兩級著眼于確保完成政府職責任務，在確保實現當年財政收支平衡、確保完成政府職責任務的前提下，區別輕重緩急，合理確定財政支出順序。鎮級財政支出的重點主要是機關事業單位工作人員工資的發放，被征地農民養老保障、新型農村合作醫療和最低生活保障費的支出，以及公共衛生、義務教育、生態保護等建設資金。同時縣對鎮要繼續實施農村稅費改革轉移支付政策。按照農村稅費改革后財政支出水平不低于稅改前的原則，加強對鎮街財政的轉移支付力度，確保農村基層政權穩定和社會事業的健康發展，以進一步推動公共財政在農村的覆蓋面。

（五）加強財政財務管理，提高資金使用效益

加強財政財務管理。一方面要進一步推進預算管理改革，將預算外資金科學地納入鎮財政綜合預算范疇，實現綜合預算分配。按照建立公共財政體制的要求，早編細編預算，以提高預算編制的完整性和準確性，同時積極推行“陽光工程”，不斷提高政府采購占財政支出的比重，以提高財政資金的安全性和效率性。另一方面要進一步強化對財政財務的監督和管理，健全鎮財政財務內控制度，嚴肅執行財經紀律和財務制度，細化管理，責任到人，對經費支出要嚴格按照審批程序和權限，并切實加強固定資產管理，建立健全管理、建賬登記、定期清查、資產處置、專人管理等規定制度，維護資產安全和完整，提高資產使用效益。鎮人大和縣財政部門及要定期審查鎮街預算執行情況，加強對財政預決算實質性審查，確保鎮街財政依法理財、健康發展。以逐步建立完善鎮級財政支出績效評估考核。