困境解讀發展策略論文

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[論文關鍵詞]流程；業務流程再造；政府流程再造；信息技術

[論文摘要]以業務流程再造為理論支撐的政府流程再造改革模式日益受到極大關注，然而當代中國政府在其改革實踐中存在的諸多現實困境，如何分析其產生緣由并探尋出具有針對性和可操作性的發展策略，便成為我國行政改革訴求的重要目標和任務之一。

一、政府流程再造的理論檢視

最近十幾年里，經濟全球化的進一步發展、信息技術的迅速應用以及人的素質的大幅度提高，顧客、競爭、變化的壓力促使政府部門都面臨著嶄新而又嚴峻的挑戰，人們越來越被工業時代形成的那種強調職能分工、層級節制的金字塔形組織模式所存在的問題所困擾。與此同時，一些旨在提高管理績效的企業管理工具漸漸引起了公共管理者的注意，其中就包括美國麻省理工學院邁克爾·哈默教授所倡導的“業務流程再造”。它是指對企業的業務流程進行根本性再思考和徹底性再設計，從而獲得在成本、質量、服務和速度等方面業績的戲劇性的改善。其中“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心特征。[1]新的可持續的競爭優勢，都將來自于企業所獨有的以提高客戶滿意度為目標的流程變革管理上。流程已經成為這個時代企業管理的關鍵。20世紀90年代以來，以美國為代表的西方國家相繼將業務流程再造理論引入公共管理領域，實施“政府再造”，從而引發了公共管理革命的新浪潮。顧名思義，政府流程再造要求政府以服務為龍頭，以是否直接面對公眾提供服務為界限，將政府部門分為前臺和后臺。前臺直接面對外部訂單為公眾提供服務，后臺為前臺提供服務。前臺一方面是公眾服務的供應商，同時又是后臺所提供服務的客戶，以此類推形成整條服務鏈。整體來看，在政府內部各崗位之間，以服務為“齒輪”進行相互鏈結，形成一個全員服務鏈，最終將政府的服務呈現在公眾面前。

隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，如何建立科學有效的公共行政管理機制和管理方法一直是困擾我國經濟社會發展的突出問題。特別是我國政府各個部門之間缺乏及時信息交流和溝通的流程管理模式正日益顯露出種種弊端：諸如分工過細，導致管理存在層次重疊、冗員多、成本高、對外界反應遲緩；只注重局部環節，缺乏整體協調，導致了本位主義和相互推諉現象；組織內部信息縱向橫向溝通不夠，導致資源閑置和重復勞動等。傳統的組織結構形式和業務流程使政府部門之間溝通不暢、缺乏協調已經成為不爭的事實。只有實現政府流程的有效再造，才能促使我國政府以前瞻的企業經營精神，轉變政府職能，整合業務流程。值得慶幸的是，近年來我國地方政府在探索服務型政府建設時也開始嘗試政府流程再造，并取得了初步的成績。如成都市政府以建設“規范化服務型政府”為導向，結合行政審批制度，對有關部門的辦事流程進行優化。[2]上海市徐匯區委、區政府以貫徹《行政許可法》為契機，為了建立面向社會的快速回應機制，在13個街道、鎮及委辦局，對700多項政府傳統工作流程進行再造。[3]

二、政府流程再造的困境解讀

政府流程再造確實可以改變過去以任務分工和計劃控制為核心的流程設計理念，簡化行政程序，壓縮政府層級，為民眾提供便捷和實惠的服務。然而，如果聚焦于現實操作中政府流程再造的運行過程，政府流程再造工程在我國目前尚屬于起步階段，無論是理論鋪墊還是框架設計，都還有很多亟待解決的問題。

（一）政府系統復雜，流程梳理混亂

(1)職能層面：流程再造要求明確政府部門的職責，明確各自的權力界限，然而政府管理卻存在越位、錯位、缺位的“三位現象”。（2）結構層面：政府的“金字塔—鴿籠式”科層制結構仍沒有得到變革。縱向來看，主要包括即中央、?。ㄊ?、區）、（地級）市（自治州、盟）、縣（市、旗）、鄉（鎮）五層模式。橫向來看，機構設置仍然偏多，分設過細，力量分散，造成組織重疊，職能交叉，容易出現責任不清楚，互相推諉扯皮的現象。面對著這種部門眾多，層級復雜的政府系統，如果不能很好地理順部門內部和部門之間的職責分工，政府系統的流程再造就無從談起。

（二）保障制度缺乏，流程實施隨意

由于采用“流程”為工作重點，政府流程再造對以官本位為基礎的專業職能及人力資源管理體制，產生了極其猛烈甚至是殘酷無情的沖擊，分析并量化工作流程將是一項復雜及嶄新的挑戰，對管理行為的評定將不再是各種行政級別，而要突顯以下特點：以流程的結果來衡量工作業績；鼓勵以顧客為中心；倡導協作文化。[4]傳統政府部門的績效考評制度缺乏單一衡量整體績效的指標，仍然以職能為單位進行評估，評估重點是各部門和部門內各崗位，沒有人專職對具體的流程進行評估，而是把流程人為地割裂，使流程成為片斷式的任務流，忽視結果與成本，整個績效評估體系處于既不科學也不規范的尷尬狀態。

（三）技術支持不足，流程操作乏力

由于業務的模塊化，組織和管理流程的虛擬化特質要求，缺乏信息技術則無法實現其流程化管理方式，“流程”只能停留在概念上的模糊想象，流程再造也就無法落到操作層面。目前中國的政務信息化卻不容樂觀，政府的信息及時處理能力比較薄弱，政府網絡技術利用率不高，網絡基礎設施不夠完備，政府網絡統一性差，網絡傳輸可靠性低，政務在線處理技術未廣泛運用，政府網站建設仍處于起步階段等?！案鶕Ｉ艿难芯繄蟾妫袊娮诱盏目傮w成熟度為23%，尚處于正在建設平臺的階段，在24個研究對象中，落后于其他19個被調查者?！盵5]

三、政府流程再造的發展策略

基于歷史的原因和體制的慣性，高度集中的計劃經濟體制和與之相適應的專制主義政治文化以及全能統制政府模式的影響至今猶存，我國實施政府流程再造從一開始勢必就存在著諸多困境。只有對這些問題發生的機理探尋充分的認知并采取對策，才能構建適合我國行政運行模式和行政發展模式的政府流程。

（一）流程鍛造：實施政府流程再造的重心舉措

政府在流程再造中一般遵循以下基本步驟：構思設想、項目啟動、分析診斷、流程設計、流程重建和監測評估。[6]我國政府的流程管理更多集中在流程樹立和描述上，而實際上，對政府業務進行現狀描述、要素分析、規范優化是重要環節。

1．構思設想：政府流程再造的實施首先要得到高層領導的支持和愿景，同時再造之前要選擇好對象，發掘那些可能獲得階段性收益或者是對實現組織戰略目標有重要影響的關鍵流程作為再造對象。

2．項目啟動：注重對流程再造團隊的構建。根據業務職能的不同，需要建立領導、工作、咨詢三支工作隊伍。并制定項目實施計劃和預算；通過設立標準、社會公眾的需求分析以及成本效益分析，來確立流程再造的目標結果。

3．分析診斷：對現有流程建立可視化業務模型，描述各個流程因涉及部門、崗位、職責、活動等要素所具有的屬性，并通過確定流程的需求和公共產品或服務的實現情況，分析流程的存在問題及其原因，找出進行改造的切入點。

4．流程設計：流程的重新設計包括對多種備選方案的選擇，要找出既能滿足戰略目標，又與人力資源、組織變革相結合的方案，并盡量將崗位和工作流程、信息技術等方面配合起來，產生新流程的原型系統，最終完成新流程的設計。

5．流程重建：根據人力資源結構和所選擇的信息技術平臺，依靠組織結構及運行機制的轉變，來確保向新流程的平穩過渡。其間可作局部流程或某個低層級流程的試點，之后排定次序，在政府相應部門內分階段實施。

6．監測評估：關注公眾對實施新流程的反應和滿意程度，對其業績作出客觀評價，以確定它是否滿足預設的目標，不僅可以提供對重新設計的流程的審查，而且也為新流程的轉向連續的改善活動提供依據。

（二）配套支撐：實施政府流程再造的有效路徑

政府流程再造的實施步驟恰好印證了：將流程再造融入到官僚制行政體制的完善中去，已經不只是一種純粹的管理工具或者管理戰術，它是一種戰略管理，是政府改革從組織、制度、技術的全程體系。因此，我們不能期望它會一蹴而就，也不能輕易地任之獨立獨行。

1.持續政府機構改革，為流程再造提供合理的組織架構

總體來說要整合政府職能，改變過去政府管理中無所不包、無所不能的傳統習慣，調整歸并業務內容相近的機構、聯系緊密的機構或因分工過細導致職責交叉、關系不順的機構，促使政府公務人員跨越功能界限，將專業職能部門轉變為綜合職能組合，在彼此行為邊界上既職責分明又協同行動，實現無縫隙和協作一致的政府管理和公共服務體系；同時努力形成縱向貫通、橫向聯結、程序簡明、權責適當的行政關系，使傳統的垂直職能組織轉變為以流程為導向的水平組織模式，突破組織內的壁壘，擴大管理幅度，減少管理的層級，真正建立起一種能夠靈活回應顧客需求、具有動態適應性的“扁平化—適應型”政府組織結構。

2.健全政府績效評估標準，為流程再造提供有力的制度平臺

基于流程為中心的績效評估，是對傳統的基于部門職能績效評估體系的改進，它通過將方向、責任與審核標準清晰準確地從戰略決策層傳達到每一項具體的行動或任務中來，專注于人、流程、業績之間的交互作用，使流程成為一種可以真實地觀察、控制和調整的過程。不僅使評估更科學、公正、具有說服力，而且體現了“以流程為核心”的全新思路和“橫向一體化”的更加廣闊的視野，從而形成政府流程自我完善和提高的良性運行機制。評估項目主要包括新流程的表現，新人事及政府組織結構的工作效率。流程表現評價指標包括：提供服務的時間、成本、公眾的滿意度、協調和決策的質量等。

3.完善政務信息化建設，為流程再造提供優化的技術手段

政務信息化建設和政府的流程再造之間是一種相互促進的關系，其本質的內涵是運用計算機網絡技術打破政府機關組織界限，使公眾從不同渠道獲得政府的信息及服務，使政府機關之間、政府與社會各界之間通過網絡進行溝通，同時向公眾提供各種不同的服務選擇。因此，必須通過政務信息化這個橋梁對政府流程進行持續的再造，諸如推進機關內部網上辦公和政府的廣域專網建設，規范和創新行政行為和程序；推進政府公眾信息網建設，統一數據標準，促進信息共享，保證網絡和信息的安全，在互聯網上向公眾公共信息并提供在線服務；實行“窗口式”或“一站式”辦公，實施有效的管理和立法等等。

[參考文獻]

(1)HammerM,ChampJ.ReengineeringtheCorporation:AManifestoforBusinessRevolution(M).NewYork:HarperCollins,1993:33-36.

(2)姜曉萍.公共部門服務流程再造的實踐探索——以成都市為案例(C)//郭濟.績效政府：理論與實踐創新.北京：清華大學出版社，2005：221-234.

(3)袁昭宇，袁瑋.扁平化：徐匯再造政府流程(N).新民晚報，2004-11-08.

(4)梅紹祖，JamesT.C.Teng.流程再造：理論、方法與技術(M).北京：清華大學出版社，2004：42.

(5)董新宇，蘇竣.電子政務與政府流程再造——兼談新公共管理(J).公共管理學報，2004(4)：46-52.

(6)王玉榮.流程管理（第2版）(M).北京：機械工業出版社，2004：92-95.