政府構建績效評估機制論文

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摘要：本文通過對責任政府理念內在績效要求的考察，認為完善績效管理促進責任政府的構建是一種可行思路。因此，針對我國構建責任政府的迫切要求及我國責任政府績效評估的現狀，借鑒國內外政府績效評估的先進理論與實踐，探索適應責任政府的績效評估模式。文章分析指出，國外政府及我國一些地方政府通過績效評估來推動責任政府建立的努力，為我國政府改革找到了新的切入點。但也要看到，在責任政府構建過程中，績效評估由于缺乏系統理論指導、相應的制度和法律保障，導致評估實踐中具有盲目性、評估主體單一、沒能建立科學的評估指標體系和信息體系、定性分析和定量分析的方法沒能很好結合等問題層出不窮。這些問題都表明了

我國目前對責任政府及其績效評估理論的研究己經落后于實踐的發展。理論研究的不足必將導致實踐的盲目性，增大實踐探索的成本代價，從而激發了研究者研究的緊迫感和動力。鑒于此，文章從理論上分析構建責任政府績效評估機制的制度化基礎，從實踐上構建基于責任政府理念的政府績效評估模式，該模式包括“戰略目標系統”、“基于資源管理整合系統的平衡性績效衡量”、“績效信息的反饋利用”三大過程性要素;設計出責任政府績效評估的操作程序，并分析該模式的適用條件;最后進一步運用平衡積分卡構建責任政府績效評估指標體系，將責任政府的績效評估進行到底，最終推進責任政府的建設。

關鍵詞：責任政府；政府績效評估；評估模式；平衡積分卡

中文文摘

國家經濟與社會的發展，公民素質的提升以及公民意識的日益凸顯，給傳統行政模式提出了改進要求，構建“責任政府”既是社會發展的必然要求，也是政府自身發展的必然;全球化不確定性的日益增強，給政府自身發展帶來了客觀壓力，在加入WTO己成為現實的今天，身處國際經濟循環中的中國政府，尤其面臨著提升自身效能、發揮比較優勢的迫切壓力。在此環境中，搞清楚“責任政府”究竟是什么樣的政府，如何構建責任政府，如何提高責任政府的績效水平，這是我國政府當前必須思考和解決的問題。本文針對“責任政府”在我國的迫切建設要求、我國政府績效評估現存的問題，力圖在充分分析“責任政府”內涵及其框架體系之后，讓責任政府賦予政府績效管理以新的制度基礎和目標導向，并結合國內外政府績效評估的理論與實踐基礎，構建出“責任政府的績效評估模式”，并進一步運用平衡積分卡構建責任政府績效評估指標體系，將責任政府的績效評估進行到底，最終推進責任政府的建設。

第1章緒論

該部分主要說明選題的研究背景、研究問題的提出、研究的目的和基本思路等。首先介紹相關的研究背景，指出新公共管理運動以來，西方國家政府績效評估受到廣泛重視和推廣。而我國構建責任政府過程中的績效評估還處于初級階段，由于理論研究不足所導致的實踐的盲目性，使得責任政府績效評估問題層出不窮。其次介紹研究問題的提出及研究目的，在分析績效評估作為構建責任政府的基礎工程的重要作用后，指出引入和改善政府組織的績效管理與構建責任政府的內在價值相吻合。因此本文將績效評估機制與責任政府的建設結合起來研究，希望責任政府能賦予政府績效管理以新的制度基礎、目標導向，同時，通過責任政府的績效評估，可以進一步推進責任政府的構建，由此實現責任政府與政府績效評估的良性互動。最后介紹本文研究的基本思路。

第2章責任政府構建中的績效評估理論概述該部分首先介紹責任政府相關概念和理論。通過分析對比國內外學者對責任政府的闡釋引出本文對我國責任政府的理解，指出責任政府重心不再是權力本位，而是政府責任本位;政府的責任范疇不再單一是政治責任，還包括法律責任、道德責任;責任政府還強調公民責任和政府責任同時并重，責任政府不再是層級考核，而是從質和量兩個方面保證職、權、責、利關系在行政管理實踐中得到貫徹落實。在這一部分，還從法治、德治、民治三個維度介紹了構建責任政府的動力機制及其目標。

其次，主要介紹責任政府績效評估的內涵。在簡要回顧政府績效評估的歷史基礎上，文章結合國內外學者有關政府績效評估的定義，提出責任政府績效評估的內涵，并分析其性質。從提高政府行政能力、促進政府質量與公平意識、提升政府形象三方面分析政府績效評估對構建責任政府的促進作用。最后，小結。文章結合上述分析，進一步指出有必要借鑒當今國內外政府績效評估典型實踐的先進經驗，以作為構建責任政府績效評估機制的經驗方面的預備。

第3章國內外政府績效評估的實踐及啟示該部分首先是西方政府績效評估實踐概述。先介紹美國、英國的政府績效評估的發展進程與成效，再結合弗吉尼亞州的績效指標、英國警務績效評估框架兩個典型案例，指出其指標選擇的廣泛性、創新性、可操作性以及評估的法制化、制度化等特點。其次，介紹我國責任政府績效評估的實踐探索。典型的有青島市的目標責任制考核，山東省的社會服務承諾機制，福建省的效能建設。最后，對國內外績效評估創新實踐的借鑒經驗進行綜合評述。在比較分析的基礎上，可以發現，從績效評估制度化和規范化、評估方式的選擇、評估主體的確定、評估指標體系的設立等方面，都具有某種程度的借鑒意義。

第4章我國責任政府績效評估存在的問題及成因分析該部分首先闡述責任政府績效評估理論體系在構建和規范上的不足。主要從四個方面來分析理論體系存在的問題及成因。第一，績效評估的知識體系準備嚴重不足:第二，缺乏相應的制度和法律體系的保障;第三，未建立科學的評估指標體系;第四，績效評估的價值體系未得到構建和認同。其次，理論不足導致實踐過程中問題層出不窮。評估多處于自發狀態，評估主體比較單一，多是上級機關對下級機關的監督，缺乏社會公眾對政府的評估;有效的績效評估信息體系尚未建立起來，存在信息失真現象，導致評估結果很難做到客觀公正;從評估的方法上看，缺乏對定性分析和定量分析的方法的正確運用，嚴重影響了評估的實效。最后，小結。責任政府績效評估中存在的問題給當前政府管理帶來了諸多弊端。在分析問題之后，有必要結合國內外責任政府績效管理和評估的經驗和做法，構建適合責任政府的績效評估模式。

第5章責任政府構建中績效評估機制的完善·該部分是文章的主體部分，結合理論與實踐構建基于責任政府理念的政府績效評估模式。首先，分析構建責任政府績效評估機制的制度化基礎。文章主要從分權化管理、責任機制、結果為本、顧客導向四個維度分析責任政府績效評估機制的制度化基礎。文章指出，只有在這些制度化基礎上推行績效評估，才能夠確保績效評估的有效性。其次，構建基于責任政府理念的政府績效評估模式。在這個模式中，主要包括三大過程性要素:“戰略目標系統”、“基于資源管理整合系統的平衡性績效衡量”、“績效信息的反饋利用”。第一，戰略目標系統即要確立政府績效評估的合理目標。責任政府的績效評估目標是一個綜合考慮內外顧客，將組織使命、組織責任、戰略規劃、工作程序設計、目標設定和優先排序、界定成果和投入的邏輯關系等工作有機融入政府所制定的、旨在改善政府績效的戰略性框架。第二，基于資源管理整合系統的平衡性績效衡量。基于前文對我國績效評估存在問題的分析，在績效評估機制的構成方面，采取多元主體與平衡性績效管理工具相結合的評估方式，以求全面、準確而具有建設性地對政府績效進行管理。文章設計的是三元主體績效管理的框架，三元主體包括:社會主體(公眾、專家)、上級機關、機關自評。通過三元主體的平衡性評估機制回應責任政府在政治、法律、專業領域、管理以及服務方面的責任要求。第三，強調績效信息的反饋利用。文章指出，只有把決策執行中的各種信息不斷地，及時地反饋到政府部門，管理者刁‘能對偏離績效目標的各種情況進行調整、修正和完善，進而達到不斷提高政府績效的目的。因此可將“政務公開”引入責任政府績效評估領域來、更可通過網絡加強公民與政府互動，促進政府效能提升。再次，通過圖表介紹責任政府績效評估的操作程序設計和適用條件。文章構建了責任政府績效評估的七個操作程序:制定政府績效評估計劃、建立政府績效評估組織、構建政府績效評估指標、收集政府績效評估信息、選擇政府績效評估的計量方法、撰寫政府績效評估報告和政府績效評估結果的反饋和應用。這七個操作程序互相聯系和互相影響，構成了持續循環的政府績效評估過程。另外，績效評估模式的引入，必須從組織的內部結構、權力模式、組織制度、文化和人員素質等方面，給出全面支持。即，績效評估系統要求組織結構系統、制度系統、人事系統和資源系統的全面跟進。所以，文章接著分析了該模式的適用條件，要根據機關具體實踐條件的差異，找到扭轉傳統觀念栓桔的切入點和方法。

最后，進一步運用平衡積分卡構建責任政府績效評估指標體系。鑒于政府業務的復雜性、多元績效動機、多元績效標準的現實情況，以及國內關于政府整體績效評估指標研究的滯后性，文章另起一點，選取平衡積分卡這一綜合性戰略績效評估和管理工具，作為構建基于責任政府理念的政府績效評估的指標體系建設工具。文章先簡單介紹平衡積分卡的內容以及其在責任政府績效評估中應用的可行性，再從顧客滿意、財務績效、內部業務、創新與學習四個維度來構建責任政府績效評估平衡積分卡的框架體系，最后以公共衛生管理部門為例，運用平衡積分卡進行實例分析。

第l章緒論

1.1課題背景

1.1.1西方國家政府績效評估受到廣泛重視和推廣

20世紀70年代末80年代初以來，為了應對經濟全球化的猛烈沖擊、國內環境的巨大變化，進而走出政府財政危機、管理危機和信任危機的困境，伴隨著風起云涌的“新公共管理運動”，特別是由于高層領導人的大力支持和積極推動，英國、美國、歐洲大陸國家、澳大利亞、新西蘭和日本等國相繼掀起了政府管理創新浪潮。這一以公共管理為理論基石和實踐指南的改革，其重點主要集中在“減少施政成本”、“提高服務效能”兩個方面，以“效率、責任和響應作為其基本價值基礎”。綜觀各國改革，政府再造的內容主要體現在:

1)變管理為服務，樹立“顧客至上”觀念;

2)民眾評議政府;

3)政府績效管理;

4)公共服務市場化與社會化;

5)政府人力資源管理;

6)注重投入產出的企業化管理。

西方發達國家上述6個方面的政府再造，對我國政府體制改革提供了有益的經驗和借鑒。其改革策略的核心內容也應當成為我們構建責任政府的價值參照。盡管各國政府管理創新的起因、議程、戰略、策略以及創新的范圍、規模、力度各有千秋，但都有一個共同的基本取向，即在公共部門引入市場競爭機制，運用商業管理的理論、方法和技術來提高公共部門管理水平及公共服務質量和績效。績效評估得到了極大的重視和推廣，以至西方學術界驚呼:現代“評估國家”正在取代傳統的“行政國家”。關于西方各主要國家政府績效評估的實踐情況，本文將在第三章重點進行介紹。

1.1.2我國構建責任政府過程中的績效評估還處于初級階段責任政府是行政現代化的產物，最初出現在現代市場國家中。在我國是最近出現的概念，黨的十六大明確提出了進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的政府改革目標。這一目標明確反映出的信息就是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，隨著政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大職能的確立和不斷加強，新時期政府改革戰略選擇的重點是構建責

任政府。而我國中央政府使用這一概念則是2003年的事，在非典肆虐的時期，面對非典型性肺炎的挑戰，政府總理在有關講話中表明了中國政府建立坦誠、負責政府的決心，開始明確提出了責任政府的執政理念。

在構建責任政府的過程中，需要一系列制度構架確保政府及其公務員對人民負責關系的確立。除

以公務員規范明確其職責、以問責制建立政府及公務員責任追究機制外，引進績效評估機制是責任政府建立中制度構架的一個重要方面。相對來說，明確政府行為規范、公務員規范及建立相應的政府及公務員問責制度是責任政府建立的核心內容，但績效評估是責任政府建立的基礎工程。

因此，為了建立“辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系”，改革開放以來，我國政府部門以推進政府機關效能建設和推行公共部門績效管理為突破口，不斷創新管理理念，在政府績效評估與管理方面進行了有益探索，取得了一定的成效，極大地推進了我國的行政現代化進程。

國外政府及我國一些地方通過績效評估來推動責任政府建立的努力，為我國政府改革找到了新的切入點。但也要看到，在成為一種口號和時髦的前提下，責任政府的績效評估走向“政績工程”評估的傾向，存在的問題還是相當突出的:評估多處于自發、半自發狀態，沒有相應的制度和法律保障;缺乏系統理論指導，實踐中性;評估主體缺乏多元化，多以官方評估為主，缺乏公民評議，而且多是上級對下級的評估，缺乏政府機關的自我評估;評估內容不全面，沒有建立科學的評估指標體系，片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標;評估程序沒有規范化，存在很大的隨意性，因此評估結果很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式;評估方法多為定性，較少采取定量方法，導致評估結果不夠科學等等.、這止嶺問題都表明了我閃日前對責任政府及其績效評估理論的研究己經落后于實踐的發展。現論研究的不足必將導致實踐的育即勝，增大實踐探索的成木代價，從而也更加激發了研究者研究的緊迫感和動力。對比西方國家政府績效評估的法制化、制度化、規范化，以及在公民導向的強調和目標管理、戰略管理等理論工具有效運用，我們還處于初級階段，有待提升。

1.2研究問題的提出及研究的目的

作為責任政府建立的叢礎工程，績效評估為責任主體承擔責任提供工作履行過程和結果方面的數據。績效評估作用具體表現為:既注重過程中的事業心和務實態度，看政府依法辦事、按章辦事的情況，看公務員是否勤勉工作、踏實肯干又重視結果導向，鼓勵政府、公務員打破陳規爭取能帶來更好結果的創新，以“三E”標準(即經濟標準、效率標準、效益標準)測定政府生產率的狀況，重視公務員的業績和他們對組織目標的貢獻。績效評估還在于把測定的政府生產率的狀況與公民期待對比，促進責任政府的建立。在政府對人民負責的責任關系中，如何推動一個更具責任感政府的建立?當代，績效評估通過引進公民參與，使績效評估及責任承擔中，政府堅持公民導向;公務員履行職責不僅對上級負責還要以公眾的滿意度作為自身工作的重要的考量。以此為基礎建立的問責制，能有效地增強政府官員的責任心，端正他們為公眾服務的態度和提高為公眾服務的質量，促進責任政府的建立。由于組織的目的是在于通過社會化結合方式，實現某種特定的目的。而這一目的實現方式、手段，乃至具體的運作過程，其本身也是一個需要管理的過程，這就是績效管理對于提升組織有效性的意義所在。從這一視角出發，責任政府的建立正是為了改善政府運作，提升政府各方面的效能，從而更好地履行其組織使命—提供公共物品，為人民負責。而引入和改善政府組織的績效管理，無疑是與構建責任政府的內在價值相吻合的，因為責任政府總體上看作為對傳統管制型政府行政模式的超越形式，也必然會強化傳統政府績效管理和評估與現實的滯后性和不適應性。此外，由于政府部門自身在價值原則、管理方式、業務內容等方面的特點，績效管理這一在贏利性部門廣泛使用并獲得良好結果的管理工具，在政府部門的應用還基于政府價值定位的調適問題。所以本文將政府績效管理的核心—即績效評估機制與責任政府的建設結合起來研究，希望責任政府可以賦予政府績效管理以新的制度基礎、目標導向，同時，通過責任政府的政府績效評估，可以進一步推進責任政府的構建，由此實現責任政府與政府績效評估的良性互動。

1.3研究的基本思路

國家經濟與社會的發展，公民素質的提升以及公民意識的日益凸顯，給傳統行政模式提出了改進要求，構建“責任政府”既是社會發展的必然要求，也是政府自身發展的必然;全球化不確定性的日益增強，給政府自身發展帶來了客觀壓力，成為現實的今天，身處國際經濟循環中的中國政府，尤其面臨著提升自身效能、發揮比較優勢的迫切壓力。在此環境中，搞清楚“責任政府”究竟是什么樣的政府，如何構建責任政府，如何提高責任政府的績效水平，這是我國政府當前必須思考和解決的問題。福建師范大學碩十學位論文

本文針對“責任政府”在我國的迫切建設要求、我國政府績效評估現存的問題，力圖在充分分析“責任政府”內涵及其框架體系之后，讓責任政府賦予政府績效管理以新的制度基礎和目標導向，并結合國內外政府績效評估的理論與實踐基礎，構建出“責任政府的績效評估模式”，并進一步運用平衡積分卡構建責任政府績效評估指標體系，將責任政府的績效評估進行到底，最終推進責任政府的建設。