政府效率研究論文

導語：政府效率研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：對于行政效率的研究，西方的古典行政學走過了一個合乎邏輯的歷史發展過程，并為此奠定了良好的理論基礎；20世紀70年代的新公共行政學在行政效率的研究上呈現出三個新的動向。以西方的理論觀照中國的行政效率，可以發現中國政府效率問題的存在及其困境；對于提高政府效率，可以從政府體制與機制創新、公共人力資源開發與積極的行政文化建設三個層面上作出努力。

關鍵詞：行政效率；古典行政學；新公共行政學；政府創新；行政文化

Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChina’sadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.

Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture

一、古典行政學關于行政效率理論的發展

19世紀下半葉，在企業管理運動的鼓勵與影響下，學者們試圖借助于科學管理來增進政府的行政效率。“這個運動的主要倡導人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場合，發出了爭取提高政府效率的口號。”[1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學研究》一文中，將提高行政效率作為行政學的根本任務。他說：“行政學研究的目標在于理解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才能提供這種啟示。”[2]1自此以后，行政學便圍繞著“行政效率問題”展開了不懈的研究。

幾乎同時，在西方管理學史上興起了以泰勒的“科學管理理論”為領導的科學管理運動。泰勒的科學管理理論不僅開辟了關于效率研究的新領域，而且從某種意義上說，它也促成了西方行政管理學對行政效率問題研究的深入。因此，“正是科學管理運動的興起，才促成西方行政學的形成和興盛，而對于這場科學管理運動的形成起著決定性影響的，乃是泰勒的‘科學管理理論’。”[3]泰勒認為，高效率取決于形成一個健全的組織，因此，科學管理的本質在于設計合理的職能組織。正是在科學管理運動興起之后，一些行政學家便開始重視通過科學管理來尋求政府行政的有效性。曾經擔任美國全國辦公室管理協會會長的威廉·享·萊芬韋爾是第一個把泰勒的科學管理原則運用于機關辦公室管理工作中并取得成功的人；美國著名行政學家納德·D·懷特則進一步用科學管理理論研究政府行政管理，促進了政府工作的改進，提高了行政效率。他認為，“科學管理運動在促進改良處理公共事務方法上，已作出了非常重要的貢獻。從弗雷德里克·泰勒倡導這一開創性工作開始，這一運動已引起了各方面的關注和興趣，并終于建立了完整的社會改良哲學的原則。”“由科學管理在一些工業企業中所造成的巨大進步，已提出了一個問題：在政府中是否可以同樣實行這種改進方法?對這個問題無論有什么樣的解答，無疑的是：科學管理的成就，已引起了對許多公共機關所習慣的舊法的大量不滿。”[2]53隨著公共行政管理實踐的發展與行政學理論研究的深化，人們對行政效率的認識也在逐漸深入。在行政學發展的早期，思想家對行政管理的理解主要視為對行政組織內部的管理，因此，管理效率的獲得主要取決于對行政組織內部各要素的高度利用。而行政組織是由多種要素組成的，究竟應該發揮哪個要素以及如何發揮這個要素的管理效率，各個理論學派持有不同的觀點。

德國社會學家馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的著眼點放在行政組織內各部門、各成員的協力與合作上，而要處理好組織內的合作問題，其關鍵在于明確各機構與成員之間的權責關系。以法國管理學家法約爾為代表的功能學派則認為，行政管理是由一系列相互銜接和相互聯系的活動環節組成的，只有當每個環節都承擔了特定的職責，實現了相應的功能時，效率才能得到保證。可以說，西方古典行政學理論在思考提高行政效率的問題時，著眼點是放在行政組織中非人要素的管理效率上，明顯忽略了行政活動中人的要素，而稍后的行為主義理論對此進行了全面的糾正。從20世紀20年代開始，美國哈佛大學教授梅奧領導的研究小組，在著名的霍桑試驗中，發現了人員的心理對于工作效率提高的重要意義，由此拉開了行為主義革命的新序幕。

總之，西方行政學家在思考行政管理實踐時，盡管其理論思路大相徑庭，但最終的宗旨卻都落在如何提高行政效率上，特別是在借鑒管理科學的理論與方法上，行政學雖然異彩紛呈，但最終的旨趣卻是同一的。比如：以法約爾和孔茨為代表的過程學派；以德魯克為代表的經驗學派；以梅奧為代表的人際關系學派；以巴納德為代表的社會系統學派；以卡斯特羅和森茨韋克為代表的系統管理學派；以西蒙為代表的決策理論學派；以伍德沃德為代表的權變理論學派，等等。其實，萬變不離其宗，盡管各學派所強調的重點與方法不盡相同，但最終的目的都是為了提高管理效率，思想家們關注的核心問題乃是“組織效率”和“高度的生產率”。因此，管理理論中的許多原理包括計劃原理、組織原理、領導原理、系統原理、優選原理、控制原理、激勵原理、彈性原理、反饋原理等，貫穿其中的一個根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的許多觀念包括如全局觀念、市場觀念、競爭觀念、服務觀念、創新觀念、戰略觀念、效益觀念等，聯結這些不同觀念的一個核心觀念乃是效率觀念。

二、新公共行政學研究政府效率的動向

到了20世紀70年代左右，隨著新公共行政學對傳統公共行政學的替代，行政學家對行政效率的研究出現了以下三個趨勢。

1.研究視界由行政系統內部轉向行政子系統與社會母系統的關系

行政學發展的前期，思想家們提高政府效率的著眼點在行政系統內部各因素的利用上，他們認為行政管理就是對政府組織系統內各要素的管理，如果組織系統內各要素獲得了充分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。20世紀70年代以后，在西方國家行政改革浪潮的帶動下，政界與學界對“政府到底應當干什么、不應該干什么”的疑惑進行了重新思考，即威爾遜所言的“政府能夠適當地和成功地進行什么工作”的問題凸現了出來。因為公共行政效率體現了公共行政活動的意義與功能，它總是指向符合社會價值目標，并給社會帶來有益成果前提下的行政管理活動的效率。如果政府的管理是不“適當”的，盡管政府的效率很高，但對于社會而言卻無疑是一種浪費與無效行為。從這個角度來研究行政效率就是著眼于行政子系統與社會母系統的關系，給政府的職能進行合理的定位。

2.研究內容由重效率向效率與效益并重轉化

20世紀40年代中期，以韋伯的“官僚制”理論與古德諾的“政治—行政二分法”理論為基礎，行政學把效率擺在突出的地位，認為效率是行政管理尺度的頭號公理。效率標準在被過分推崇的同時卻忽略了公平與效益等社會價值的因素，政府計劃很少關注所服務的人的實際效果。從二戰后到上世紀70年代末，以新公共行政學和政策科學為理論基礎，行政學一反過去注重效率的取向，將社會公平等價值的因素重新注入經濟目標與效率目標中。盡管公平與效益的價值取向有所突顯，但仍未動搖效率取向在行政學中的主導地位。到了20世紀80年代，以公共管理學為理論基礎，行政學由重視工作過程與投入轉向注重結果與產出，強調“顧客”至上，傾聽“顧客”意見，建立明確的服務標準，向“顧客”作出承諾，為之提供優質服務，社會效益的價值取向受到空前關注，呈現出效率與效益并駕齊驅的勢頭[4]。

3.研究模式由一般性的原則研究向具體特定的問題研究轉化

一般來說，科學研究與科學理論的形成有兩個基本的研究模式，即原則研究和問題研究。結合行政效率的研究來看，行政學發展的早期對行政效率的研究大多從原則出發，關注的焦點是提高行政效率的一般原則與途徑，由于這些原則和途徑涉及到組織、領導、決策、人事等管理的各個方面，效率研究實際上成為管理的綜合研究。像西方行政學家對效率原則的概括就屬于這種原則研究方法。但是隨著社會政治實踐的發展和行政學理論自身發展的需要，這種原則研究模式漸漸顯得不合時宜。一方面，從實踐來看，這種原則研究模式所提供的一般原則和途徑有變成“常識”的可能，特別是在公共行政職能多樣化和目標多樣化的趨勢下，這些原則與途徑往往由于缺乏較強的針對性和相關性而難以付諸實施，所以往往成為“絕對正確的廢話”。另一方面，行政學理論的深化又不能僅僅局限于原則研究，必須面對現實中的各種問題展開，這樣行政效率的研究就會選擇特定的角度和特定的內容，比如：針對不同行政部門具有個性特點的效率研究以及效率測定與提高措施等。因此，原則研究關注的是行政效率的共性，而問題研究關注的是行政效率的個性，而個性研究恰恰是共性研究的深化[5]。

三、當代中國政府行政效率問題與困境

對于我國政府的行政效率，不管是從理論文章的內容來看，還是從各種對行政效率的社會評價來看，都一致地認定“我國政府的行政效率是低下的”，盡管這種認定到目前為止尚沒有足夠的數據支持，這是由行政效率認定和研究的困難決定的。不論是學者的結論，還是一般人的結論都還只限于直覺與感性認識的層次上，但是這些都絲毫沒有動搖人們所形成的這種信念。筆者認為，對于我國行政效率的認定，實際上是依據一定的判斷標準而得出來的結論，盡管這個判斷是直覺和感性的，這個判斷標準有兩個：

1.以西方公共行政的實際效率作為判據

在改革開放之前，這個判斷標準是不存在的，即使存在，也只有極少數人有這種比較的機會。改革開放之后，處在同一時間維度中的中國行政效率與西方政府的行政效率就自然而然地進入了學者甚至是一般老百姓(一開始是投資商人)的視野中。由于西方近性精神的影響，西方的行政組織體系設置也呈現出高度理性化的特征，加之西方一直未斷的行政改革都把高效率作為政府的基本追求目標之一，因此，效率精神與效率原則是西方政府行政管理現代化的一個重要標志。與此相比較，中國行政效率的低下是顯而易見的，于是，追求高效率也一直是我國政府歷次行政改革的核心目標之一2.以我國其他社會組織尤其是企業的實際效率作為判據

同樣，這個標準在改革開放之前也是不存在的，那時，我國整個社會都處在低效運轉中。改革開放之后，以“時間就是金錢、效率就是生命”這一口號作為標志，“效率”成為社會組織尤其是企業生存的關鍵因素。現在，我們很難想像一個沒有效率的企業能夠立于不敗之地。但是，政府組織由于缺少外在競爭環境的壓力、由于沒有競爭對手和危機感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理負效應的存在，即行政管理效率增長的消極與對抗力量的存在，最終導致行政機關機構臃腫、人員膨脹、官僚主義與效率低下等。因此，政府管理效率與企業管理效率相比還是有很大差距的。

在世界一體化與經濟全球化的進程中，由于政府效率的低下不僅會影響政府的競爭力，而且還會影響政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一個亟待解決的大問題。對此，行政學界應深入對行政效率問題的研究。

改革開放以來，行政效率的問題一直受到我國行政學界的關注，到目前為止，此類研究公開發表的文章數目不下百篇，一般都涉及到行政效率低下的表現、成因及其解決對策這三個方面。但仔細研究會發現從理論上很難將行政效率低下的“表現”與“成因”分割開來。因為效率低下的“表現”實際上也是效率低下的“原因”，比如有很多學者把行政效率低下的表現之一概括為“政府機關龐大，職能交叉，機構重疊”，這種概括是沒錯的。但是又有一些學者會將“政府機關龐大，職能交叉，機構重疊”概括為行政效率低下的成因，這同樣也是正確的。從嚴格的學術研究的角度，我們必須解決這種概念和命題的不確定性，以免引起混亂。因此，從理論上把這一問題說清楚，筆者認為這是行政效率研究的基礎。

在本文中，筆者就試圖對“表現”與“原因”這對概念作出界定以示區別。第一，行政效率低下的“具體表現”旨在探討與效率低下具有某種直接聯系、甚至可以為一般人所感覺到的影響行政效率的諸因素，它們往往是政府行為本身所表現出來的，與政府行為本身具有密切的聯系。第二，行政效率低下的“深層原因”，這實際上是在更進一步尋求“具體表現”后面的原因，這些因素往往不是政府行為本身所能解決的，解決它們常常需要尋求政治與社會力量的支持。比如，行政效率低下的“具體表現”可以是政府機關龐大，職能交叉，機構重疊；而形成“政府機關龐大，職能交叉，機構重疊”的深層原因可能是：理論上對政府職能研究的不足與制度上對政府職能供給的不足。這樣，既可以把行政效率低下的“表現”與“原因”區別開來，又可以拓展解決行政效率問題的思路。

行政效率低下的問題在我國政府行為中的表現錯綜復雜，恐怕政府行為過程中任何一個因素都與其有聯系。對此，不同學者概括的思路不盡相同。筆者認為可以將政府過程或政府行為進行適當的分解，然后再選擇合適的角度加以概括。首先，任何政府的存在是社會管理的客觀需要，即政府職能的問題；其次，政府的職能必須由一定的組織機構來承擔，這就牽涉到政府機構的設置；再次，行政機構是由人來運作的，政府官員是行政機構的主體，這就涉及行政人員；最后，行政主體必須借助于相應的手段和方式來達到社會管理的目的。這樣，政府過程就被分解為：政府職能、政府機構、行政人員與行政手段這四個方面，從理想的狀態看，一個高效的政府，應該是科學的職能定位、合適的機構設置、精干的人員配備和合理的行政手段這四個方面的有機結合，任何一個環節的不適都會影響其整體效率的提高。而我國政府效率的低下，恐怕在這四個方面都有不同程度的表現，理論研究可以按照這一思路深化下去。另外，就影響我國政府效率的深層原因來看，應該是多方面的，限于篇幅，本文不再詳述。

四、提高我國政府行政效率的宏觀思路

1.制度保障：政府體制與機制

在行政學史上，行政學專家發現了三條破壞行政效率的定律，知名度首屈一指的當是帕金森定律。中國人民大學齊明山教授則從“熵定律”的角度探討了行政管理效率遞減的規律[6]。不管是帕金森定律還是熵值效應都共同反映了行政效率提高的負效應，體現了行政管理效率增長的消極與對抗力量的存在，這種負效應會最終導致行政行為的低效。因此，要想跨越帕金森定律，避免公共行政的熵值效應，只有“通過改革與創新，不斷減少組織內產生的正熵，增加負熵，使組織高效運轉。只有這樣，才不會產生面對公共行政的熵值效應無能為力的情況，才會認識到行政改革和各種組織變革的必要性和重要性”[6]。

因此，提高我國政府效率，必須從政府體制與運行機制這一層面著手，以尋求提高行政效率的制度保障。①從我國行政改革的實踐來看，政府體制改革的實質性內容包括調整行政體系內部縱橫向的權力機制以及理順與建立行政體系與外部環境之間的權力機制。筆者認為，我國政府體制改革遵循的基本價值取向應包括兩個內容：一是政府職能的市場化取向，即用市場的力量來改造政府的行政管理模式以促進政府效率的提高。二是政府組織的扁平化取向，即借鑒企業的組織再造理論來改造行政組織的結構以提高政府效率。②自1988年以來，我國行政體制改革的大政方針已基本確定，行政改革對行政效率的追求進入到通過政府機制創新來確保行政體制改革成效的階段，也就是說，我國政府改革將由宏觀體制性改革轉變為宏觀體制改革與微觀機制創新并重的新階段，在繼續加大宏觀體制改革的同時，微觀層面的運行機制創新正日益被提到議事日程上來。

2.擔當主體：政府人力資源開發

當今，我國公共人力資源利用效率低下已成為困擾政府競爭力與政府效率的癥結之一。這種低效率從行政個體來看，表現為行政人員工作積極性不高，責任心不強，缺乏自律性；從政府組織來看，表現為組織創新意識不強，缺乏活力，信息流通渠道不暢，反饋機制弱化，行政人員不能很好地貫徹落實上級的決策和計劃等。

管理思想發展的歷史軌跡揭示了這樣一個基本的事實：組織的管理者從強調對物的管理轉向對人的管理，是管理領域中一個劃時代的進步。告別傳統的人事管理，大力發展公共人力資源管理既是時代的需要，也是歷史的必然。為適應這一管理潮流，世界各國，特別是西方發達國家的公共人力資源管理正在經歷一場變革。在我國，首要的是在政府人事管理中樹立“人力資源”與“人力資本”的意識與觀念，確立以人為中心的管理思想，把人看作“第一資源”，他們有理想、有情緒、有需要、有性格，期望得到他人的關心、理解和尊重，實現自身價值。

公共人力資源開發的價值對于政府組織來說，它不但可以提高行政人員的素質、改變行政人員的能力與引導行政人員的期望，而且還能滿足行政個體適應社會發展、獲取職業技能以及自我發展、自身修養等方面的需求。事實上，我國行政管理人力資源總量是世界第一，因此，公共人力資源開發的投入也是最大的。一旦通過開發，提高了行政管理人才的整體素質與職業技能，發揮其潛力與創造力，對于提升我國政府的競爭力及行政效率的意義無疑是巨大的。

3.軟件支持：積極的行政文化建設

當代美國公共管理學的著名學者威爾遜在其著作《美國官僚政治》中列舉并分析了大量的有意識培養組織文化且將其用于加強管理美國政府的情況，他認為，組織文化將使組織在內部管理方面變得更加容易和富有成效[7]。鑒此，德魯克就說：“企業文化：利用它，不要失去它”[8]。可以說，利用組織文化以提升組織的競爭力與效率是現代組織生存與發展的基本思路，政府組織也應如此。

行政文化是指以一定的社會文化為背景，在行政管理活動中形成的，決定或影響行政主體行為的一整套成形或不成形的內外規則的綜合體，它作為一種深層次的因素，對行政效率有著特殊的作用。從其性質來看，行政文化有積極與消極之分，只有積極的行政文化對政府組織的發展才具有支持、維護與激勵的功能，才有利于政府組織效率的提高；而消極的行政文化對政府組織的發展具有阻礙、延緩與離心的作用，是提高行政效率的負面因素。

目前，我國行政文化正處在傳統行政文化與現代行政文化的交替與融合時期，行政人員的現代觀念都有不同程度的提高。但是，由于文化所具有的歷史慣性，傳統的行政文化仍然顯現出很大的惰性與張力，它所表現出來的行政原則、行政習慣與行政傳統仍然是制約行政效率提高不可忽視的一種力量。因此，從提高行政效率著眼，需要在建構行政文化上有所創新，也就是說，需要通過文化的創新與整合來改變在傳統行政范式下所形成的不利于效率提高的行政習慣與行政傳統。筆者認為，積極的行政文化建設可以考慮三條基本路徑：①營造具有壓力感的行政組織氣候；②培育珍惜時間的行政組織氛圍；③建立講究人際合作的行政組織關系，以這樣積極的行政文化建設就可以有效地規避官僚主義與形式主義等消極的行政文化。

參考文獻：

[1]哈羅德·孔茨，西里爾·奧唐奈.管理學[M].中國人民大學工業經濟系，譯.貴陽：貴州人民出版社，1982：58.

[2]彭和平，竹立家.國外公共行政理論精選[M].北京：中共中央黨校出版社，1997.

[3]丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，1999：45.

[4]但洪敏.西方公共行政效率研究的新趨勢[J].地方政府管理，2001(9)：15-17.

[5]周志忍.行政效率研究的三個發展趨勢[J].中國行政管理，2000(1)：37-40.

[6]齊明山.公共行政的熵值效應——管理效率遞減規律初探[J].北京行政學院學報，1999(3)：11-14.

[7]詹姆斯·Q·威爾遜.美國官僚政治[M].張海濤，魏紅偉，陳家林，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1995：110-125.

[8]德魯克.九十年代的管理[M].東方編譯所，譯.上海：上海譯文出版社，1999：158.