權(quán)力對抗競爭提供媒介論文

導(dǎo)語：權(quán)力對抗競爭提供媒介論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從行政結(jié)構(gòu)化的國家所有權(quán)現(xiàn)狀；主體分離:行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系改善的必由之路；重建行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系的理論構(gòu)想進(jìn)行論述。其中，主要包括：主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征、行政權(quán)與國家所有權(quán)結(jié)合于政府一體、行政等級結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)、行政地域結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)、行政部門結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)、綜合性的經(jīng)濟(jì)職能管理部門與行業(yè)性的經(jīng)濟(jì)職能管理部門、行政權(quán)與國家所有權(quán)的一體結(jié)合，使得國有產(chǎn)權(quán)管理職能與政府行政管理職能不分、政府內(nèi)部分權(quán)、行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離是相對的分離，并非絕對的分離、重建行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系的一般原則、行政權(quán)對所有權(quán)的作用理論等，具體請詳見。

摘要:主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使，一體結(jié)合的行政權(quán)與國家所有權(quán)，使得國家所有權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)往往借助行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行系統(tǒng)，引發(fā)出多重對抗關(guān)系，為權(quán)力進(jìn)入市場，權(quán)力對抗競爭提供了媒介與載體。產(chǎn)權(quán)改革不應(yīng)尋求和強(qiáng)化這種一體化的模式，而應(yīng)當(dāng)探索行政權(quán)與國家所有權(quán)分離的道路。行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離應(yīng)當(dāng)采取主體分離的方式，通過國家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造實現(xiàn)行政權(quán)與所有權(quán)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權(quán)與國家所有權(quán)也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進(jìn)行合理構(gòu)建，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)改革和建立科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律體系的要求。

關(guān)鍵詞:行政權(quán)/國家所有權(quán)/產(chǎn)權(quán)改革

主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經(jīng)濟(jì)行政權(quán)，又代表國家行使國家所有權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。產(chǎn)權(quán)改革的步伐邁至今日，已觸及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實質(zhì)與要害，即行政權(quán)與國家所有權(quán)一體狀態(tài)下能否求得產(chǎn)權(quán)效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權(quán)與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)淵源上的本體關(guān)系探討兩者之間的邏輯聯(lián)系與法律關(guān)系，以期找到兩者之間的合理接觸點(diǎn)。

一、行政結(jié)構(gòu)化的國家所有權(quán)現(xiàn)狀

行政權(quán)與國家所有權(quán)結(jié)合于政府一體，使得政府既要設(shè)計經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的運(yùn)行軌道，又要設(shè)計國家所有權(quán)的運(yùn)行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權(quán)的實踐來分析，其流轉(zhuǎn)方式與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)是緊密結(jié)合的，并且?guī)в袊宜袡?quán)運(yùn)轉(zhuǎn)行政結(jié)構(gòu)化的特點(diǎn)。

（一）行政等級結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)

行政等級結(jié)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部基于行政權(quán)的集中分散程度、大小程度而形成的具有隸屬性質(zhì)的行政等級結(jié)構(gòu)關(guān)系。在行政等級結(jié)構(gòu)關(guān)系中，各級政府的法律地位是不平等的，各個層次所享有的行政權(quán)限不相等、不一致。中央政府享有國家主權(quán)范圍內(nèi)的最高行政權(quán)，地方政府享有管理本地區(qū)行政事務(wù)的地方行政權(quán)。在中央行政權(quán)與地方行政權(quán)相互關(guān)系方面，地方行政權(quán)無條件地受到中央行政權(quán)的約束。在經(jīng)濟(jì)行政職權(quán)關(guān)系方面，中央與地方之間也形成這種嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)關(guān)系，通過法律的直接規(guī)定與行政指令關(guān)系保持經(jīng)濟(jì)權(quán)力在政府之間的相互貫通。

由于政府同時行使行政權(quán)與國家所有權(quán)，使得政府之間除經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系外，還增加了國家所有權(quán)在政府之間的流轉(zhuǎn)關(guān)系。并且，在我國產(chǎn)權(quán)實踐中，國家所有權(quán)在政府之間的流轉(zhuǎn)是借用行政結(jié)構(gòu)系統(tǒng)來實現(xiàn)的，這種借用是否合適，可以作以下一些分析:

1.所有權(quán)的流轉(zhuǎn)是不同財產(chǎn)所有權(quán)人之間平等的民事財產(chǎn)權(quán)利義務(wù)的讓渡，它通過物權(quán)關(guān)系與債權(quán)關(guān)系來實現(xiàn)，而借助行政等級結(jié)構(gòu)在政府之間所進(jìn)行的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，并不采取民事權(quán)利移轉(zhuǎn)所常用的諸如委托授權(quán)關(guān)系，合同關(guān)系等方式。中央政府與地方政府在國家所有權(quán)的代表資格上，既不是所有權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人的關(guān)系，也不是兩個對抗的所有權(quán)人的關(guān)系，而是利用名義上的統(tǒng)一國家所有權(quán)形態(tài)，通過行政等級結(jié)構(gòu)關(guān)系，在兩者之間所發(fā)生的帶有強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)行政性質(zhì)的指令關(guān)系。

2.受行政權(quán)限等級結(jié)構(gòu)的影響和制約，國家所有權(quán)也呈現(xiàn)出等級化的特征。雖然國家所有權(quán)在形式上是統(tǒng)一的，由政府代行國家所有權(quán)，但政府代行所有權(quán)并不意味著中央政府集中代表，還包括地方政府的一定代表權(quán)。現(xiàn)有的中央企業(yè)與地方企業(yè)的隸屬和管理權(quán)限關(guān)系的差異以及財政“分灶吃飯”等，都反映了中央政府與地方政府在國家所有權(quán)上的不同代表資格。中央政府與地方政府均可以利用自己所享有的權(quán)力優(yōu)勢保護(hù)其所代表的企業(yè)形態(tài)。

（二）行政地域結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)

行政地域結(jié)構(gòu)是指根據(jù)歷史文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境特點(diǎn)、資源分布狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而由中央政府統(tǒng)一決定所形成的一定地域范圍的政權(quán)結(jié)構(gòu)形式。在地域結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的政府，擔(dān)負(fù)著本地區(qū)的行政管理職能，負(fù)責(zé)組織本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。國家所有權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)受到行政地域結(jié)構(gòu)關(guān)系影響和制約的情形如下:

1.國家所有權(quán)的法律形態(tài)雖然是統(tǒng)一的——全民所有，由國家代表行使，但是其具體操作者則是分散的，前面我們已經(jīng)分析了中央政府與地方政府之間受行政等級結(jié)構(gòu)關(guān)系的制約而形成的國家所有權(quán)的內(nèi)部對抗。這是因為行政權(quán)限的內(nèi)容不一致而造成的。那么彼此平等的地方政府在國家所有權(quán)的代表關(guān)系方面是否也存在矛盾?筆者認(rèn)為這種矛盾同樣是不可避免的:因行政地域結(jié)構(gòu)關(guān)系在實質(zhì)上已經(jīng)將國家所有權(quán)作了行政性的割裂，這種割裂表現(xiàn)為通過地方政府來保護(hù)其各自地域所有權(quán)。以本地區(qū)的小市場排斥商品經(jīng)濟(jì)的大市場，其原因在于國家已經(jīng)按照行政區(qū)域的劃分，將國家所有權(quán)從客觀上分割為不同的行政地域形態(tài)。

2.受行政地域結(jié)構(gòu)關(guān)系制約的國家所有權(quán)是誘發(fā)地方經(jīng)濟(jì)割據(jù)的動因，由于資源分布狀況的差異，各個地域形態(tài)上的資源量不可能是等同的，如果所有權(quán)按照民事財產(chǎn)權(quán)利的合理流轉(zhuǎn)軌道運(yùn)行，接受市場調(diào)節(jié)和國家有機(jī)調(diào)控，可以達(dá)到不同地區(qū)通過資源的交換與流通來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的增值與擴(kuò)大，但這必然使資源不占優(yōu)勢的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)力量的競爭與較量中處于不利地位。在這種情形下，所有權(quán)人的政府完全可以利用行政權(quán)將本地區(qū)的財產(chǎn)所有權(quán)孤立地保護(hù)起來，避免與外界的競爭，而對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)，必然阻礙依靠有機(jī)競爭而賴以存在的社會主義商品經(jīng)濟(jì)大市場的發(fā)展。從而在國家所有權(quán)的流轉(zhuǎn)中構(gòu)筑座座“行政壁壘”。在地方行政權(quán)與地區(qū)所有權(quán)融合的趨勢下“，塊塊分割”的經(jīng)濟(jì)格局也就很自然地形成了。

（三）行政部門結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)

行政部門結(jié)構(gòu)是因行業(yè)性質(zhì)、管理職能的不同在政府內(nèi)部所設(shè)置的各個管理部門的總稱。政府管理是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，與此同時，必然要求設(shè)置相適應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)管理部門。在這里，我們不對經(jīng)濟(jì)行政部門結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行研究，只就行政部門結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)的關(guān)系作些分析:

行政權(quán)與國家所有權(quán)的一體結(jié)合，使得行政部門所執(zhí)行的政府經(jīng)濟(jì)行為，既包含行政性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)職權(quán)行為，又包括民事權(quán)利性質(zhì)的所有權(quán)行為。經(jīng)濟(jì)行政部門結(jié)構(gòu)主要是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理的需要而設(shè)置，但由于行政部門還擔(dān)負(fù)著代行國家所有權(quán)的使命，因此行政部門結(jié)構(gòu)必然與國家所有權(quán)聯(lián)系在一起。

1.綜合性的經(jīng)濟(jì)職能管理部門與行業(yè)性的經(jīng)濟(jì)職能管理部門，在代表國家所有權(quán)的資格方面，存在重復(fù)代表與交叉代表的情形。誰都可以作為國家所有權(quán)的代表者，但誰都不可能是國家所有權(quán)的完整代表者。比如“兩權(quán)分離”的實踐中，在訂立承包、租賃經(jīng)營合同時，發(fā)包方本應(yīng)是國家所有權(quán)的集中與完整代表者———政府，但是法律規(guī)定的卻是:“人民政府指定的部門”或“國家授權(quán)企業(yè)所在地人民政府委托的部門”[1]來代表，如財政部門、國有資產(chǎn)管理部門、行業(yè)主管部門等。

2.政府內(nèi)部的每個經(jīng)濟(jì)職能部門都享有本行業(yè)的資源調(diào)撥與投資權(quán)，是本行業(yè)實質(zhì)意義上的國有資產(chǎn)所有權(quán)人。這些所有權(quán)人存在的前提即是政府已經(jīng)按照財產(chǎn)的不同屬性而在經(jīng)濟(jì)職能部門之間分解了國家所有權(quán)。這種分解并不是民事財產(chǎn)權(quán)利權(quán)能的內(nèi)部分解，而是因行政結(jié)構(gòu)關(guān)系和行政意志而形成的國家所有權(quán)的內(nèi)部分解。不同經(jīng)濟(jì)職能部門被分解的國家所有權(quán)形態(tài)，各自按照行政隸屬關(guān)系的縱向軌道進(jìn)行流動，排斥和隔斷了商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律所要求的橫向財產(chǎn)權(quán)流動，從而形成“條條分割”的不合理經(jīng)濟(jì)格局。

二、主體分離:行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系改善的必由之路

行政權(quán)與國家所有權(quán)的一體結(jié)合，使得國有產(chǎn)權(quán)管理職能與政府行政管理職能不分，國家所有權(quán)呈現(xiàn)權(quán)力化的趨向，并且借用行政權(quán)限結(jié)構(gòu)系統(tǒng)來實現(xiàn)所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致所有權(quán)權(quán)能的畸變與異化;同時，兩權(quán)的一體結(jié)合也使政府的經(jīng)濟(jì)行政行為受到所有權(quán)所代表的民事權(quán)利觀念的干擾，致使政府經(jīng)濟(jì)職權(quán)行為走向合同化，不利于建立和形成科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整體系，行政權(quán)與國家所有權(quán)從政府機(jī)體上的結(jié)合關(guān)系走向分離，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，產(chǎn)權(quán)改革也必須順應(yīng)和促成行政權(quán)與國家所有權(quán)的新一輪回的“兩權(quán)分離”。

行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離是指行政權(quán)與國家所有權(quán)同時集中于一體的權(quán)能結(jié)構(gòu)的分解，實現(xiàn)這種權(quán)能分解，只能采取主體分離的方式，通過塑造新的產(chǎn)權(quán)主體代表行使國家所有權(quán)，政府仍然作為當(dāng)然的行政權(quán)主體，但不再擔(dān)負(fù)代表行使國家所有權(quán)的使命，從而實現(xiàn)行政權(quán)與國家所有權(quán)由原來的一體化結(jié)構(gòu)過渡到由兩個權(quán)能不同的主體來分別實現(xiàn)行政權(quán)與國家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)新格局。行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離必然是國家權(quán)力主體與民事財產(chǎn)權(quán)利主體在法律資格上的分離。分離不能停留于政府內(nèi)部權(quán)能的分解，也不能停留于在政府內(nèi)部建立兩個職能不同的行政機(jī)關(guān)來分別實現(xiàn)兩種權(quán)能，而必須是兩種權(quán)力形態(tài)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離，由于行政權(quán)與國家所有權(quán)的長期一體結(jié)合，權(quán)能的相互串借已極為平常，要避免這種相互串借，只有使行政權(quán)與所有權(quán)的運(yùn)行系統(tǒng)分離開來，而要分離這兩個系統(tǒng)，只有求助于兩個相對分離的主體，這也就產(chǎn)生了行政權(quán)與國家所有權(quán)進(jìn)行主體分離的必然要求。

怎樣實現(xiàn)行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離，認(rèn)識與實踐有多種不同的方式，但是都不是對行政權(quán)與所有權(quán)從法律資格上進(jìn)行嚴(yán)格分離，因此存在著相應(yīng)的局限性，下面我們分析其中的幾種主要作法，同時也從另一側(cè)面證明行政權(quán)與國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行主體分離的合理性。

⑴政府內(nèi)部分權(quán)即通過在政府內(nèi)部設(shè)立兩個職能相異的主體分別行使行政權(quán)與所有權(quán)。這種分權(quán)方式也不能達(dá)到充分分權(quán)之目的“，雖然我們已經(jīng)基本建立了政府的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，但是，即使在行政系統(tǒng)內(nèi)部，對企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理職能也沒能從政府的行業(yè)主管部門和其他綜合管理部門的行政管理中分離出來”。[2]因為不論行政機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的職能差異多大，仍都以行政權(quán)為核心。在行政權(quán)既存的前提下，仍由行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)所有權(quán)使命，只可能是在行政權(quán)與所有權(quán)一體化上繞圈子，只是通過行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能的相對調(diào)整，使擔(dān)負(fù)所有權(quán)使命的行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)相對減弱一些而已，但這種減弱趨勢在一定條件下仍然是可以反彈的。

⑵合同分權(quán)已經(jīng)實踐的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是通過合同方式明確國家與企業(yè)之間、企業(yè)所有者與企業(yè)經(jīng)營者之間的權(quán)利關(guān)系。行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離是否也能借用這種合同分權(quán)方式呢?我們認(rèn)為是不適合的:首先，行政權(quán)作為國家主體的表現(xiàn)形式與組成部分，除依照法律規(guī)定和接受法定監(jiān)督外，不能以其它方式限制行政權(quán)的行使和活動范圍;其次，以合同方式所進(jìn)行的兩權(quán)分離，必須要以雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的相互協(xié)調(diào)和適度移轉(zhuǎn)為內(nèi)容，而這在性質(zhì)完全不同的國家權(quán)力與民事權(quán)利之間是不可能進(jìn)行相互權(quán)能轉(zhuǎn)化的，由于權(quán)能轉(zhuǎn)化的限制，這種合同本身沒有任何實際意義;第三，以合同方式所進(jìn)行的分權(quán)，所接受的是債權(quán)的一般保護(hù)，從而使行政權(quán)所應(yīng)受到的憲法與行政法所賦予的特別保護(hù)受到相對弱化;第四，在政府繼續(xù)行使國家所有權(quán)前提下，通過行政機(jī)關(guān)相互之間訂立規(guī)范行政權(quán)與所有權(quán)關(guān)系的行政合同也不符合行政法之原則。因為行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限的規(guī)定來自法律的直接規(guī)定，并不因行政合同而產(chǎn)生。

⑶行政性公司分權(quán)行政性公司是行政權(quán)與所有權(quán)妥協(xié)的產(chǎn)物，公司既行使一定的行政管理權(quán)，又行使一定的財產(chǎn)所有與經(jīng)營之權(quán)能。行政權(quán)與所有權(quán)在行政性公司的結(jié)合與兩權(quán)在政府的一體結(jié)合情形是一樣的，只是實現(xiàn)的主體變換而已，性質(zhì)并未發(fā)生改變。政府與行政性公司的關(guān)系仍停留于行政關(guān)系，公司財產(chǎn)權(quán)來源于行政權(quán)，其財產(chǎn)權(quán)形態(tài)不完整。行政性公司與企業(yè)的關(guān)系也停留于行政關(guān)系，并非投資權(quán)關(guān)系，只是使企業(yè)經(jīng)營權(quán)在受到政府所有權(quán)的調(diào)節(jié)外，又增加一個中間層次的調(diào)節(jié)。⑷現(xiàn)有國有企業(yè)股份化分權(quán)其方式是“將能夠?qū)嵭泄煞莼钠髽I(yè)的財產(chǎn)，全部以股票形式出售”[3]這種方式是以企業(yè)所有權(quán)或企業(yè)經(jīng)營權(quán)作為股份化之前提。企業(yè)所有權(quán)并未得到法律的認(rèn)可，如實行股份制則缺乏合法的前提，是跨越國家所有權(quán)的分權(quán)。企業(yè)經(jīng)營權(quán)是一種不完整的財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)，受到行政權(quán)的諸多干擾。并且以企業(yè)經(jīng)營權(quán)作為股份制之前提，本身就是一個尚值得研究的產(chǎn)權(quán)理論問題。

在失去以其他方式來分離行政權(quán)與國家所有權(quán)的可能后，在行政權(quán)必須由政府行使的基礎(chǔ)前提下，只有通過塑造新的產(chǎn)權(quán)主體來擔(dān)負(fù)國家所有權(quán)使命，才能完成行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離。

在行政權(quán)當(dāng)然由政府所享有的前提下，如何實現(xiàn)行政權(quán)與國家所有權(quán)的主體分離，這是關(guān)系到分離能否完成與實現(xiàn)的重大問題，面對這個問題，我們所要選擇的是國家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造，新塑造的國家所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)以什么樣的形式出現(xiàn)才符合分權(quán)之目的，才能真正實現(xiàn)國家所有權(quán)之使命，而不至于成為一個虛置的、人造的、沒有生命力的和新增的官僚機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為，新塑造的國家所有權(quán)主體必須符合兩個條件:其一，它必須是一個經(jīng)濟(jì)實體，既不是政府內(nèi)部的新增機(jī)構(gòu)，也不是行政權(quán)與所有權(quán)妥協(xié)的行政性公司，而是具有明確經(jīng)濟(jì)目的、能獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)實體;其二，它必須是統(tǒng)一的、明確的享有經(jīng)營權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能的完整所有權(quán)主體，它不再因全民所有的性質(zhì)而在政府與所有權(quán)主體之間發(fā)生相互分享國家所有權(quán)的現(xiàn)象。

基于以上認(rèn)識，我們認(rèn)為:國家所有權(quán)主體形態(tài)的構(gòu)造應(yīng)走公司化的集中所有權(quán)主體形態(tài)的路子。實行公司形式的所有權(quán)主體形態(tài)，便于明確所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)性，并且也因公司形式可以使財產(chǎn)所有權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)入一個較高形態(tài)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)階段，實現(xiàn)集中所有權(quán)主體形態(tài)，可以防止國家所有權(quán)在形式與內(nèi)容上的解體，同時也不妨礙構(gòu)建國家所有權(quán)主體形態(tài)基礎(chǔ)上的法人財產(chǎn)權(quán)主體。

三、重建行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系的理論構(gòu)想

行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離是相對的分離，并非絕對的分離，相對分離的含義是指并非通過行政權(quán)與國家所有權(quán)主體分離的方式切斷行政權(quán)與所有權(quán)之間的任何聯(lián)系，而是指行政權(quán)與所有權(quán)主體分離后，行政權(quán)向經(jīng)濟(jì)生活的貫通和作用不再借助國家所有權(quán)這一媒介與載體，而是通過法定化的關(guān)系和程序，有序地、有規(guī)則地向經(jīng)濟(jì)生活轉(zhuǎn)化;同時國家所有權(quán)也不再利用行政權(quán)力因素的內(nèi)涵和行政結(jié)構(gòu)關(guān)系的外延來實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)，而是通過平等競爭關(guān)系實現(xiàn)所有權(quán)。行政權(quán)與國家所有權(quán)從一體結(jié)合走向由兩個不同的主體分別實現(xiàn)各自權(quán)能，其間有一個從兩權(quán)結(jié)合走向兩權(quán)分離的過程，這個過程必然影響到行政權(quán)與國家所有權(quán)的相互關(guān)系:⑴行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離使得兩權(quán)之間的媒介與載體關(guān)系不復(fù)存在，失去了兩權(quán)相互串借的前提，行政權(quán)對所有權(quán)的影響與作用需要尋求新的途徑;⑵行政權(quán)與所有權(quán)的分離使得行政權(quán)人與所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)意志從絕對同一走向相對矛盾，兩權(quán)合一體制中，行政權(quán)主體意志一旦形成，也就意味著所有權(quán)主體意志也同時形成，兩權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)意志不會產(chǎn)生摩擦。行政權(quán)與所有權(quán)分離后，兩權(quán)主體各自代表不同的經(jīng)濟(jì)意志，雖然由于國家所有權(quán)的全民所有性質(zhì)而不至于在兩權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系方面產(chǎn)生根本對抗，但是仍然不可避免地會產(chǎn)生矛盾，因為所有權(quán)人必然形成自己的經(jīng)濟(jì)利益追求，利用利益機(jī)制促發(fā)生產(chǎn)者與經(jīng)營者的積極性，在這種利益動機(jī)支配下，所有權(quán)人利益的增加可能會導(dǎo)致國家利益的相對減少，而國家經(jīng)濟(jì)意志行為對所有權(quán)的調(diào)節(jié)，也會引起兩權(quán)主體之間的經(jīng)濟(jì)利益矛盾。這就產(chǎn)生了重建行政權(quán)與所有權(quán)關(guān)系的要求。

（一）重建行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系的一般原則

行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系的建立，必須遵循一定的規(guī)則，雖然針對每一種具體行政行為而言，其行為的內(nèi)容與特點(diǎn)各有不同，但是行為產(chǎn)生的前提與所依據(jù)的基本準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是一致的。我們認(rèn)為，行政權(quán)與國家所有權(quán)分離后的相互關(guān)系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)遵循以下準(zhǔn)則:

1.保護(hù)國家所有權(quán)原則

這一原則包含兩層含義:一是政府對憲法與法律所認(rèn)可和保護(hù)的財產(chǎn)所有權(quán)形態(tài)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一視同仁的保護(hù);二是政府不應(yīng)對合法財產(chǎn)所有權(quán)形態(tài)進(jìn)行隨意侵犯，由于行政權(quán)在許多情勢下的優(yōu)先，使得所有權(quán)不可能對抗行政權(quán)。因此，對行政權(quán)的約束不應(yīng)主要依靠所有人，而應(yīng)以規(guī)則形式固定兩者關(guān)系并賦予規(guī)則以約束力，才能使所有權(quán)不致受到隨時可能由行政權(quán)主體所發(fā)出的行政行為的干擾與侵襲。

2.保護(hù)競爭原則

保護(hù)競爭包括三層含義:⑴享有行政權(quán)的政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)競爭對市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與刺激作用，承認(rèn)競爭存在的合理性，不應(yīng)以國家行政權(quán)方式否認(rèn)和取代運(yùn)用競爭手段配置經(jīng)濟(jì)資源的合理性。⑵在承認(rèn)競爭的合理與有效前提下，行政權(quán)人的政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)制競爭規(guī)則，確保競爭自由、競爭公平、競爭正當(dāng)。保障競爭自由是指政府應(yīng)當(dāng)鼓勵競爭，反對壟斷，反對價格壁壘和地方保護(hù)主義。保障競爭公平是指政府應(yīng)當(dāng)保障競爭領(lǐng)域的任何競爭者在法律地位上的平等，在規(guī)則適用上的平等，不允許存在特殊的競爭者。競爭的公平并不是指競爭者經(jīng)濟(jì)實力的等同，而是指競爭者所享有的權(quán)利能力與其他競爭者是平等的，利用平等的競爭規(guī)則和競爭地位，憑借經(jīng)營管理水平、產(chǎn)品質(zhì)量和信譽(yù)等開展競爭。保障競爭正當(dāng)是指政府只保障合法、文明和誠實的競爭，反對和禁止不正當(dāng)競爭。⑶與競爭的積極作用同時并存的是競爭的消極作用，包括壟斷的形成、不正當(dāng)競爭手段的出現(xiàn)以及競爭的相關(guān)盲目性，這些都是不可避免的競爭的副產(chǎn)品。怎樣消除競爭的消極作用，這是無法依靠所有權(quán)人的力量來完成的，不可能通過所有權(quán)人之間的相互制約來消除壟斷和不正當(dāng)競爭，因為所有權(quán)人相互之間的行為都是沒有權(quán)威，沒有強(qiáng)制的行為，只有政府才有能力充當(dāng)這種角色，依靠權(quán)威與強(qiáng)制來完成保護(hù)競爭的使命。

3.合法干預(yù)、適度強(qiáng)制、宏觀調(diào)控原則

合法干預(yù)是針對所有權(quán)的濫用而采取的政府行為。所有權(quán)的濫用一方面表現(xiàn)為對他人所有權(quán)的侵害，另一方面表現(xiàn)為觸犯經(jīng)濟(jì)活動規(guī)則的犯規(guī)行為。在近、現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，政府運(yùn)用行政權(quán)對所有權(quán)所實施的干預(yù)，其最充分的體現(xiàn)是政府反壟斷機(jī)構(gòu)的成立以及控制和禁止壟斷的一系列對策與行為。

適度強(qiáng)制包含三層意思:一是對所有權(quán)行為的不當(dāng)與濫用所實施的強(qiáng)制;二是在國家利益先導(dǎo)原則下，從國家利益出發(fā)，在某些特定情況下由政府所采取的對所有權(quán)實施強(qiáng)制手段，包括沒收財產(chǎn)、收歸國有、暫時凍結(jié)財產(chǎn)等消滅和限制所有權(quán)的方式;三是指政府以行政權(quán)為后盾所實施的某些經(jīng)濟(jì)行政行為，要依靠強(qiáng)制手段來實現(xiàn)，如指令性計劃行為，稅收征收行為等。

宏觀調(diào)控是現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府所提出的新要求。經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和生產(chǎn)社會化程度的增大，現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)已不是個別經(jīng)濟(jì)(包括企業(yè)經(jīng)濟(jì)、公有經(jīng)濟(jì))的代詞，而是各種所有權(quán)形態(tài)的集結(jié)和多種財產(chǎn)力量的交會。純粹依靠競爭等自發(fā)的市場調(diào)節(jié)手段已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，因為隨著生產(chǎn)社會化、市場國際化的進(jìn)程，各個經(jīng)濟(jì)實體所掌握的信息量極為有限，而這在政府來講則又是一種優(yōu)勢，因此政府的這種優(yōu)勢必然為經(jīng)濟(jì)組織所利用。此外，依靠競爭配置資源不可避免地要造成各個競爭者之間不必要的能量消耗，而在政府來講，則有能力采取各種手段來抑制這種能量消耗。

4.責(zé)任原則

在行政權(quán)與所有權(quán)關(guān)系中，不僅存在所有權(quán)的濫用，還極容易形成行政權(quán)的濫用，在制約所有權(quán)濫用的同時，還必須制約行政權(quán)的濫用。責(zé)任原則是針對行政權(quán)的濫用與不當(dāng)行使而設(shè)立的法律原則。其含義是指:政府對其以行政權(quán)于所有權(quán)所實施的不當(dāng)行為與不法侵害行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這里的責(zé)任包括:⑴行政責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任并存。行政責(zé)任是指實施行政行為的政府部門及主管人，應(yīng)當(dāng)對不當(dāng)行政行為與不法侵權(quán)行為承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指政府部門與主管人并不因承擔(dān)行政責(zé)任而免除其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而是經(jīng)濟(jì)責(zé)任與行政責(zé)任并存，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容是指對政府部門與主管人財產(chǎn)上的懲罰。⑵侵權(quán)責(zé)任與賠償責(zé)任并存。侵權(quán)責(zé)任是指政府以行政權(quán)對所有權(quán)構(gòu)成不法侵害時，應(yīng)認(rèn)定其行為屬于侵權(quán)行為，并因此而承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。《行政訴訟法》列舉了行政機(jī)關(guān)可能對某些經(jīng)濟(jì)權(quán)能的侵害，為確立政府侵權(quán)責(zé)任提供了法律依據(jù)。在承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的同時，還意味著對侵權(quán)行為所造成的所有權(quán)人的財產(chǎn)損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，由政府主管部門(侵權(quán)者)從經(jīng)濟(jì)上給予被侵權(quán)人以財產(chǎn)上的補(bǔ)償，并且保護(hù)被侵權(quán)人對侵權(quán)人的賠償追訴權(quán)。

（二）行政權(quán)對所有權(quán)的作用理論

行政權(quán)作用所有權(quán)的方式與途徑，不僅是國家權(quán)力與民事財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，而且是形成政府經(jīng)濟(jì)行為的基礎(chǔ)參照系，在行政權(quán)如何作用所有權(quán)方面，筆者認(rèn)為有三條思路可供選擇:

1.強(qiáng)力論

強(qiáng)力論所指的是政府運(yùn)用行政權(quán)中的強(qiáng)行權(quán)對所有權(quán)實施強(qiáng)行性的規(guī)范與控制，政府行政權(quán)表現(xiàn)為對所有權(quán)的一種強(qiáng)制的外壓力，使所有權(quán)的自張力受到行政權(quán)的限制，強(qiáng)行性的政府經(jīng)濟(jì)行政權(quán)行為是與戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)經(jīng)濟(jì)體制以及資源短缺、經(jīng)濟(jì)混亂等聯(lián)系在一起的，實施強(qiáng)行性的政府經(jīng)濟(jì)行政權(quán)行為，一方面要求強(qiáng)制手段的效力，另一方面要求強(qiáng)制手段不是政府的任意性行為，而是對經(jīng)濟(jì)生活有足夠估量并且有科學(xué)權(quán)威的政府行為，強(qiáng)行性的政府行為特征在于其完全以國家意志為主導(dǎo)，排除了所有權(quán)人意志在自由競爭意識支配下的自發(fā)調(diào)節(jié)，而是完全的國家主動調(diào)節(jié)，政府在行政權(quán)與所有權(quán)關(guān)系中處于主動的、強(qiáng)制的地位，而所有權(quán)人則處于被動的、被強(qiáng)制的地位。

在強(qiáng)力論指導(dǎo)下，行政權(quán)對所有權(quán)的強(qiáng)行性控制與規(guī)范表現(xiàn)為:

⑴控制所有權(quán)的流轉(zhuǎn)方向，所有權(quán)人沒有選擇相對民事主體的權(quán)利，而由政府所規(guī)定和控制。

⑵控制所有權(quán)人的處分權(quán)，所有權(quán)人不得任意處分所有權(quán)，必須符合政府意志與政府所設(shè)定的行為規(guī)則。

⑶控制所有權(quán)人的收益權(quán)，所有權(quán)人對其財產(chǎn)權(quán)利中的收益權(quán)行使受到政府的限制，甚至包括政府強(qiáng)行取得所有權(quán)人的一定收益。

⑷政府以行政強(qiáng)行權(quán)方式對所有權(quán)所實施的強(qiáng)行性控制還包括兩種特別情況:一是政府在一定期限內(nèi)暫時剝奪所有權(quán)人的所有權(quán)，由政府所代行;二是政府宣布無條件、無期限地消滅所有權(quán)人的所有權(quán)，轉(zhuǎn)移為由政府享有所有權(quán)。

2.引力論

引力論是指政府經(jīng)濟(jì)行政權(quán)對所有權(quán)的作用不以直接的強(qiáng)行方式貫通，而是以政府的引導(dǎo)行為、調(diào)節(jié)行為來保持行政權(quán)對所有權(quán)的作用。在引力論指導(dǎo)下，由于政府經(jīng)濟(jì)行為的強(qiáng)制性不充分，因此要求政府經(jīng)濟(jì)行政行為必須是具有高度權(quán)威的經(jīng)濟(jì)行為，足以形成對各種形態(tài)的財產(chǎn)所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)中的強(qiáng)大吸引力。國家對經(jīng)濟(jì)生活采取引導(dǎo)與調(diào)節(jié)的方式，不采取強(qiáng)行性的政府行為，是與資本主義生產(chǎn)資料私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相聯(lián)系的，在“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”和“自由競爭”的旗幟下，國家政權(quán)失去了對私有財產(chǎn)權(quán)實施強(qiáng)制的基礎(chǔ)，而競爭手段的運(yùn)用也排斥了運(yùn)用權(quán)力手段配置經(jīng)濟(jì)資源的可能性，資本主義經(jīng)濟(jì)從自由競爭時代跨入壟斷資本主義時代，生產(chǎn)社會化與市場國際化的擴(kuò)大趨勢使國家在經(jīng)濟(jì)生活中的中心作用日益突出，隨之而來的是政府運(yùn)用其所能掌握的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段對經(jīng)濟(jì)生活實行有機(jī)調(diào)控，以保證資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

由于政府不對所有權(quán)實行直接強(qiáng)制與約束，政府行為效應(yīng)要通過一定的媒介和途徑才能傳遞到各個財產(chǎn)所有權(quán)形態(tài)，這種傳遞方式可以是通過政府影響市場的方式來達(dá)到引導(dǎo)與調(diào)節(jié)所有權(quán)行為的目的，政府影響市場的方式可以是:

⑴采取計劃指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)杠桿誘導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)政策誘導(dǎo)方式，使國家的宏觀政策成為各個財產(chǎn)權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營活動的參照系列，國家與企業(yè)決策聯(lián)結(jié)的基本途徑是“宏觀政策——市場——企業(yè)——反饋”[4]但是法律并不賦予行政權(quán)約束所有權(quán)的特別效力，“實行計劃的手段主要屬于非極權(quán)性和非強(qiáng)制性的手段，這是由于：一方面基本上已將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展寄予私人企業(yè)的自由經(jīng)濟(jì)活動；另一方面還采取向一定目標(biāo)(非權(quán)力性的)誘導(dǎo)的政策(所謂行政誘導(dǎo))”[5]如日本關(guān)于計劃的法律中所特別規(guī)定的勸告手段，即反映了計劃向所有權(quán)的貫通，不直接借助強(qiáng)制力，而是依靠政府權(quán)威與其他協(xié)調(diào)性手段。

⑵政府通過國家直接投資手段，對市場產(chǎn)生穩(wěn)定與填補(bǔ)作用，政府投資與私人資本相比較在數(shù)量關(guān)系上是懸殊的，但是能通過公有經(jīng)濟(jì)部門參與產(chǎn)品的供需買賣活動，對市場發(fā)揮示范、媒介和提供信息的作用;通過創(chuàng)辦國有企業(yè)對長線、基礎(chǔ)和新興產(chǎn)業(yè)的投資填補(bǔ)風(fēng)險投資的缺口;政府的購買力則進(jìn)一步作為建立保護(hù)壁壘，穩(wěn)定市場和促進(jìn)科研等方面的工具。

⑶通過財政支援、稅收減免和土地賦予等優(yōu)惠政策，對某些產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或某些企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶植，以促進(jìn)企業(yè)的平衡發(fā)展。

⑷通過發(fā)放營業(yè)許可證，實行價格控制，開展質(zhì)量檢查，厲行法律監(jiān)督，對企業(yè)進(jìn)行普遍性的管制，以影響企業(yè)的決策并約束其經(jīng)濟(jì)活動中的不當(dāng)行為。

⑸通過財政、稅收、信貸等杠桿對國民收入進(jìn)行再分配，以緩和社會矛盾和社會利益沖突。

在引力論指導(dǎo)下，雖然排除了行政權(quán)直接約束所有權(quán)的普遍性，但是仍然存在行政權(quán)直接限制所有權(quán)的某些例外，如反壟斷立法的制定以及對不正當(dāng)競爭行為的禁止，都反映了行政權(quán)對所有權(quán)仍有某些強(qiáng)行性的約束因素，但這種約束也常因行政權(quán)與所有權(quán)的妥協(xié)而被得到變通解釋，弱化了行政權(quán)的強(qiáng)行性。如美國1890年的《謝爾曼反托拉斯法》在規(guī)定禁止壟斷的同時，又作一些容許壟斷的規(guī)定，如豁免規(guī)定與運(yùn)用合理原則，豁免規(guī)定是指不適用反壟斷法的例外情況，如農(nóng)業(yè)合作協(xié)會、保險業(yè)、公用事業(yè)以及相互合作以謀求出口的一些公司等;合理準(zhǔn)則是指壟斷行為對國家、對消費(fèi)者是否有利，有利就謂之合理，合理就不違法，就不在禁止之列，即使“對托拉斯的訴訟，司法部在法院審判中往往敗訴”，這些都反映出行政權(quán)對所有權(quán)的不充分的約束。

3.合力論

合力論是指政府運(yùn)用強(qiáng)行性與引導(dǎo)性相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)行政行為調(diào)控經(jīng)濟(jì)生活，以保護(hù)國家對經(jīng)濟(jì)生活的控制程度有緊有松、有張有馳。采取合力的方式處理行政權(quán)與所有權(quán)關(guān)系，一方面要保護(hù)政府經(jīng)濟(jì)行為以強(qiáng)制性為基點(diǎn)而喚起的權(quán)威，保障行為的效力;另一方面又不致于使行政權(quán)對所有權(quán)的流轉(zhuǎn)限制較死，仍然可以利用市場競爭手段調(diào)節(jié)所有權(quán)行為。

在合力論指導(dǎo)下，政府既“認(rèn)為依靠維持競爭即市場結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)就可以帶來良好的經(jīng)濟(jì)效果”，又“認(rèn)識到市場結(jié)構(gòu)的不完整性，以尋求代替競爭的合理方案”[6]政府的這種矛盾選擇反映在行為方式上即是既有限制競爭的強(qiáng)行性行為，又有引導(dǎo)競爭的導(dǎo)向性行為。

強(qiáng)制與引導(dǎo)之間的合力點(diǎn)的掌握，沒有明確的界限與劃分，也沒有固定的規(guī)則可循，主要由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的需要而采取，兩者之間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)是游動的，不是固定的。基于此，對合力論的理解有二:⑴對某些經(jīng)濟(jì)資源實行強(qiáng)行性的國家配置，對某些經(jīng)濟(jì)資源實施引導(dǎo)性與協(xié)調(diào)性的國家配置;⑵對一種經(jīng)濟(jì)資源實行兩次調(diào)節(jié)，既有強(qiáng)制性的控制，又有引導(dǎo)性的調(diào)節(jié)。如果再允許在這一資源上的調(diào)節(jié)，就會出現(xiàn)對一種資源的三次調(diào)節(jié)。并非對經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)節(jié)手段越多越好，而是怎樣調(diào)節(jié)才更規(guī)范、更有效率，對一種資源的兩次調(diào)節(jié)容易形成權(quán)力之間、權(quán)力與市場之間的時間差與空間差，而對于資源配置者與財產(chǎn)經(jīng)營者來說，則可以利用這種差別狀態(tài)來達(dá)到物質(zhì)利益上的某種目的，價格雙軌制正映證了這種在同一資源上的幾重調(diào)節(jié)關(guān)系的負(fù)效應(yīng)。因此，掌握合力論的使用，主要在于差別狀態(tài)的掌握。

在合力論指導(dǎo)下，行政權(quán)、市場、所有權(quán)三者之間的關(guān)系包含三層含義：

⑴實施強(qiáng)行性政府行為，行政權(quán)跨越市場直接作用所有權(quán)，市場競爭不起作用并且受到限制，如國家對某些國有企業(yè)所給予的在生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的合法壟斷、指令性計劃指標(biāo)的下達(dá)與執(zhí)行。

⑵實施引導(dǎo)性政府行為，行政權(quán)通過影響市場從而間接地影響所有權(quán)，這與我國經(jīng)濟(jì)體制改革中所提出的建立國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系改革思路是一致的。

⑶行政權(quán)對所有權(quán)既沒有直接約束效力，也沒有間接影響作用，而是由市場完全地引導(dǎo)所有權(quán)行為，所有權(quán)主體行為受市場意識與競爭意識的支配而采取。

注釋:

[1]參見《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》第4條、第14條;《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營條例》第3條、第6條。

[2]黃速建著:《國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變革》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1996年版，第86頁。

[3]孫宇明著:《國有資產(chǎn)管理體制改革》，載《改革》1990年第4期。

[4]趙全彬:《資本主義國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考資料》1988年第194期。

[5]金澤良雄著、滿達(dá)人譯:《經(jīng)濟(jì)法概論》，甘肅人民出版社1985年版，第77頁。

[6]丹宗昭信、厚谷襄兒編、謝次昌譯:《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法入門》，群眾出版社1985年版。