公職人員勞動人事關系分析論文

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摘要機關和事業單位用人制度的改革應該著眼于以下兩點：一是如何更好地保障公共產品和公共服務的供給，二是如何切實地維護公職人員的合法權益以保持和諧的公職人員勞動人事關系。除保留少量選任和委任的公務員以外，最大限度地以合同形式任用公職人員應該是今后改革的總體方向。

關鍵詞公職人員；聘用合同；聘任合同；人事關系

一、引言

納入國家行政事業編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，稱為公職人員。我國的公職人員，就其選任方式而言，目前主要分為以下幾大類：一般公務員、聘任制公務員、事業單位非公務員的工作人員和機關工勤人員。值得注意的是，用人單位的性質與公職人員的法律地位并無對應關系，因此上述分類的標準并不在于用人單位是機關還是事業單位。

一般公務員通過民主選舉（選任制）或政治任命（委任制）就職，對他們的監督、管理以及他們的權利、義務和任期均適用公務員法、法官法、檢察官法中的公法規范。聘任制公務員通過訂立聘任合同就職，其權利、義務根據民法的一般規定和公務員法中的私法規范來確定。事業單位中非公務員的工作人員包括專業技術人員、管理人員和工勤人員，均通過訂立聘用（聘任）合同就職，其權利、義務根據勞動法（私法規范和公法規范混合）、事業單位聘用制度和行業性特別法（比如教師法）來確定。機關工勤人員通過訂立勞動合同就業，其權利、義務根據勞動法（專門適用于企業的規定除外）和國家有關機關工勤人員工資、福利的特別規定來確定。

一般來說，一般公務員、聘任制公務員和事業單位工作人員與所在單位之間的權利義務關系稱為人事關系，而機關工勤人員與所在單位之間的權利義務關系屬于勞動關系。①然而，從法律適用來看，人事關系與勞動關系在名稱上的差別卻沒有實質意義：一般公務員與所在單位之間完全不適用意思自治原則，而聘任制公務員、事業單位非公務員的工作人員和機關工勤人員與所在單位之間的勞動關系，雖然他們所受到的公法制約并不完全相同，卻都是以意思自治原則為基礎的。人事關系與勞動關系這兩個概念之間存在著交叉關系，因為事業單位和與之訂立聘用合同的工作人員之間的權利義務關系既是人事關系也是勞動關系。

二、從比較法看公職人員勞動人事關系

在市場經濟體制下，社會事務一般可分為公共領域和私人領域。公共領域是指由政府控制的社會事務，私人領域是指由個人或私營機構控制的社會事務。

在美國，人們通常認為公共行政即對公共事務的控制包括服務和規制兩個方面，涵蓋了數量十分巨大的各種活動，上至外太空的探索、下至街道的清掃，工作人員中既有受過高等教育在專業領域中處于前沿的專業人才，也有并無出類拔萃之技能的普通人；[1]p3-4概括地講，公共行政的范圍包括公共政策制訂和執行，公共產品和私營機構不能提供之服務的供給，而這也是憲法所規定的政府體系的有機組成部分。[1]p253政府機關及其他公共機構的工作人員，除選舉產生或政治任命的以外，均與所在單位建立雇用關系，可統稱為公務員。他們除了適用與私營機構雇員相同的一般法以外，在錄用、晉升、考核、工資和集體談判等方面還要適用一系列的特別規定。美國公共機構人事管理體制的一個重要方面是崗位分類：原則上，級別是與特定的崗位相關聯的，并不是固定地賦予偶然地占據過這一崗位的個人；某個崗位上的雇員之個人特質與該崗位的分類沒有關系；任何崗位上的人都被認為可以勝任任何相同層級和職責的崗位。[1]p237

一些大陸法系國家則將公共機構分為機關和非機關兩類。在日本，凡市場失靈的領域，就由國家提供服務以滿足人民群眾生存和發展所需，并將之委托獨立于國家機關之外并受國家一定程度監督的特殊法人來執行。[2]在德國，類似的職能是由公法設施來承擔的。[3]公法設施由政府創辦，其內部運作適用行政法，服務對象（使用人）是不特定的符合條件的公民；但其與使用人之間為民法上的合同關系，可以收費。相應地，上述兩國機關與其工作人員之間的權利義務關系純粹適用公法，而提供公共服務的特殊法人或公法設施與其工作人員之間的權利義務關系則在適用勞動法的一般規定的基礎上，在一定程序上受到公法的制約。這可以說是大陸法系國家比較普遍的制度安排。

三、我國公職人員的轉型

歷史上，我國的公職人員曾被統稱為國家干部。無論是國家機關還是事業單位，國家干部是一種法定的身份，而并不是一種職位；既有具國家干部身份的駕駛員、文員，也有以工代干的執法人員。目前，“國家干部”作為一個法律概念基本上可以說已經消失了。

1、事業單位與機關之間的職能差別

我國的事業單位作為法人的法律地位，往往使人們更多地關注其作為民事主體的一面，而忽視其服務于公共利益的職能。

所謂事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。就其本質而言，事業單位就是一種履行國家服務職能的特殊的法人。按照美國的劃分方法，我國事業單位所從事的業務活動也屬于公共行政。但作為法人，我國事業單位的法律地位是由民法所賦予的，又是民事主體，其公益職能是通過民事活動來實現的。因此，設立事業單位是國家以私法的方式履行服務職能的一種途徑。由于事業法人的經費來自國家，其活動不得背離公益目的，因此也要受到行政法的嚴格制約。

當然，國家履行服務職能并不全部是由事業單位來承擔的，其中有一部分服務職能是行政機關直接根據私法來履行的，比如無線電頻率的提供；還有一部分是通過公用企業來承擔的，比如城市公共交通。與此同時，也有一部分事業單位具有監督管理職能，屬于干涉行政和秩序行政的主體。

公益類事業單位與公用企業之間的差別，主要在于經費使用和資金運作的不同。公用企業由政府以出資設立后，原則上自收自支，國家酌情給予補貼，但并不排除盈利；而公益類事業單位由政府定期撥款，納入預算，也可依法創收彌補經費不足，但不以盈利為目的。而差額撥款的事業單位則介于兩者之間。

2、一般公務員與其他公職人員的職位差別

經過多年來事業單位用人制度的改革，我國的一般公務員與其他公職人員已經出現了明顯的職位差別，主要表現在：第一，一般公務員一般都具有職責法定②的特點，其工作內容一般包含了政策的制訂、執行或執法監督，以國家強制力作為實現行政目的手段；而其他公職人員則從事著大量與企業勞動者相同的工種，他們在工作內容、工作技能甚至執業資格方面來看都可以在企業勞動者中找到自己的同行。第二，除選舉產生的以外，一般公務員的職務沒有任期限制；而其他公職人員的任期或聘期都取決于合同的規定。

3、一般公務員和其他公職人員任用方式的差別

一般公務員和其他公務員的任用采取了兩種完全不同的方式。一般公務員的選舉或任免均取決于政治決定，這是因為他們的工作內容均涉及政策的制訂及執行，自由裁量余地很大，只能通過民主政治機制才能將其行為約束在符合公共利益的范圍之內。而其他公職人員的就職或去職均取決于法律行為，這是因為他們的工作內容均有具體的操作規則和績效標準，運用法律機制可以最為有效地將其行為約束在符合公共利益的范圍之內。本文著重探討后者，即一般公務員以外的公職人員，他們都有一個共同的特點：都采用合同的形式與所在單位確立勞動人事關系。（1）事業單位聘用合同

事業單位用人制度近年來發生了兩個根本性的轉變。第一個轉變是從國家用人到單位用人的轉變。《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》規定，事業單位除按照國家公務員制度進行人事管理的以及轉制為企業的以外，都要逐步試行人員聘用制度。通過實行人員聘用制度，轉換事業單位用人機制，由行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變。第二個轉變是從身份管理到崗位管理的轉變。實行人員聘用制度的事業單位中，原固定用人制度職工、合同制職工、新進事業單位的職工，包括工勤人員都要實行聘用制度。事業單位聘用制打破傳統的干部與工人的身份界限，既適用于專業技術人員、管理人員，也適用于工勤人員，從而實現人事管理由身份管理向崗位管理轉變。與此相應，事業單位的人員編制已不再是個體的身份標志，而只是整體的控制規模，人員流動相對靈活。與之開成對照的是，一般公務員實行身份管理與崗位管理相結合的制度，編制與個人的公務員資格掛鉤，隊伍相對穩定。

（2）機關工勤人員勞動合同

機關與工勤人員之間的關系適用勞動法，但并不適用其中一些專門調整企業勞動關系的規定，比如集體合同制度。與此同時，機關工勤人員的工資、福利待遇必須執行國家的特殊規定，而且列入財政預算，納入編制管理。

從本

質上講，機關工勤人員也是公職人員，他們所訂立的勞動合同，與公務員聘任合同、事業單位聘用合同相比共同之處更多，而與企業勞動合同相比差別更多。

（3）公務員聘任合同

我國公務員聘任合同制度、事業單位聘用合同制度和機關工勤人員勞動合同制度加在一起，便與美國的整個公務員體制是基本相當。③這種在公法限制下以合同形式任用公職人員的體制，也是今后我國整個公職人員制度勞動人事關系制度可能的改革方向之一。

根據《公務員法》第十六章的規定，國家機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，但其中涉及國家秘密的職位除外；機關聘任公務員，應當按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。聘任合同經雙方協商一致可以變更或者解除。

事實上，這一規定為公務員制度的進一步改革預留了較大的空間——除《公務員法》第三條第二款規定的領導成員以及法官、檢察官等，其任期、監督、管理和義務、權利均由公法調整以外，其他公務員在法律上都可以納入專業性或輔助性工作人員之列。

四、事業單位聘用合同制度的解析

如上所述，一般公務員以外的公職人員，都是以合同的形式與所在單位建立勞動人事關系的，而事業單位聘用合同是最為典型的一個類型。事業單位與職工應當按照國家有關法律、政策和本意見的要求，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，明確聘用單位和受聘人員與工作有關的權利和義務。

1、聘用合同的民法調整

（1）聘用合同是勞動合同的一個特殊的類型。《勞動法》第十六條第一款規定：“勞動合同是勞動者與用人單位確立勞動關系、明確雙方權利和義務的協議。”第十七條第一款規定：“訂立和變更勞動合同，應當遵循平等自愿、協商一致的原則，不得違反法律、行政法規的規定。”聘用合同完全具備勞動合同的構成要素。為此，《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》第一條明確規定：“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。”《勞動合同法》第九十六條則規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”顯然，只要法律、行政法規和國務院沒有作特別規定，聘用合同就適用有關勞動合同的規定。

（2）聘用合同又是民法上的一種債權合同。在英美法系國家，勞動合同就其本質而言是普通法上的一種合同類型；而在大陸法系國家，勞動合同都被寫入民法典債法編或債法典的分則。在我國，聘用合同作為勞動合同的一種，自然要適用《勞動法》和《勞動合同法》；但是，《勞動法》第十六條和第十七條所規定的“平等”、“自愿”、“協商一致”的原則，就是《民法通則》所規定的當事人法律地位平等和意思自治的原則，這就決定了包括聘用合同在內的勞動合同在民法中的地位；而且，《合同法》第二條第二款排除適用的關于身份關系的協議，并不包括勞動合同，因此勞動合同也完全適用《合同法》總則。

（3）私法上的強制性規范

私法是以當事人意思自治為特征的，但私法自治是歷來都是有界限的，具體表現在私法中也有強制性規定的存在。有的學者認為，在西方國家，“當勞動關系最初由民法調整時，作為雇用合同關系而存在的勞動關系只是純粹的私法關系”；而勞動基準法等一系列有關勞動權利的以強制性規定為主的單行法出現以后，“雇主若不遵守勞動基準，就由有關行政機關強制執行。于是，勞動關系不再只是私法關系，而是一種具有公法關系性質的私法關系。因而，勞動法被稱為私法公法化的法律部門。”[4]]但是，主流學者基本上仍然認為勞動關系屬于私法調整的對象，比如德國的迪特爾.梅迪庫斯，將勞動法稱為“適用于非獨立勞動④的特別私法”。[5]p16在這里，迪特爾.梅迪庫斯顯然撇開了有關勞動行政管理和社會保險的法律，只涉及勞動合同當事人之間的關系。他還說：“任何一個法律制度都只能是在其政治制度的框架內提供通過法律行為實現的私法自治。私法上的法律行為也不得逾越這一框架的范圍。”“一個社會福利國家還要給予社會弱者提供保護。”[5]p368因此，法律中有關勞動權利的強制性規定的出現和增多，只是在私法內部對意思自治范圍加以調整。

就聘用合同而言，國家的一系列強制性規定作為特別法是必須首先適用的。根據國務員經全國人大授權后批準實施的《人事部職能配置、內設機構和人員編制規定》的規定，人事部“研究擬定機關、事業單位和駐外使領館工作人員的工資制度、政策和標準及調控措施；研究建立地區津貼制度，完善艱苦崗位津貼制度；研究完善國家機關、事業單位工作人員離休、退休政策法規并組織實施”。

2、聘用合同的公法調整

（1）對受聘公職人員權利的公法保護

公法主要是指行政法。⑤保護勞動者權利的公法主要有兩個部分：第一，社會保障法。根據法律規定，勞動者在退休、患病或負傷、因工傷殘或者患職業病、失業和生育等情形下，依法享受社會保險待遇；勞動者死亡后，其遺屬依法享受遺屬津貼；勞動者享受的社會保險金必須由社會保險經辦機構按時足額支付。根據我國法律的規定，如果勞動者與社會保障行政主管部門或社會保險經辦機構之間因社會保障事項發生爭議，可以提起社會保障行政復議或行政訴訟。第二，勞動監督管理法。根據法律的規定，勞動、人事、公安、安全生產監督管理、衛生等行政部門，在勞動基準、勞動安全、勞動衛生等方面對勞動者負有保護職責，應當通過對用人單位遵守保護勞動者的法律法規進行監督檢查，發現用人單位存在違法行為的有權責令改正并賠償勞動者因其違法行為而遭受的損失。與此相應，勞動者在自身權利受到侵害時，有權向上述行政部門投訴和控告，要求其提供行政保護。轉（2）對用人單位的公法制約

事業單位的用人自主權與企業相比受要到更多的限制。對于事業單位用人，國家依法實行人員編制與財政預算的相制約、公開招聘與回避制度相結合的制度，而這些制度完全是在行政管理體系內實現的，體現了對用人單位的公法制約；其作用在于：一方面保證了公共就業資源配置的平等性和效率性，另一方面保證了事業單位公益服務的質量。⑥

首先，人事部經國務院同意的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》規定，機構編制部門核定人員編制的事業單位聘用人員，不得突破核定的編制數額。根據《事業單位試行人員聘用制度有關問題的解釋》，經費來源主要由財政撥款的事業單位，以及經費來源部分由財政支持的事業單位，公開招聘工作人員應在編制內進行。

其次，事業單位凡出現空缺崗位，除涉密崗位確需使用其他方法選拔人員的以外，都要按照崗位的職責和聘用條件，通過公開招聘、考試或者考核的方法擇優聘用人作人員。為了保證人員聘用人作公平、公正，提高工作效率，聘用單位要成立與人員聘用人作相適應的聘用人作組織，嚴格執行《事業單位公開招聘人員暫行規定》以及有關事業單位人員聘用的其他程序規定。顯然，事業單位聘用人員涉及到公共預算的執行和社會公共利益的實現，因此事業單位公開招聘制度在法理上是與政府采購制度相通的。

第三，事業單位人員聘用是公共就業資源的配置，因此人員聘用必須實行回避制度。受聘人員凡與聘用單位負責人員有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親或者近姻親關系的，不得被聘用從事該單位負責人員的秘書或者人事、財務、紀律檢查崗位的工作，也不得在有直接上下級領導關系的崗位工作。聘用人作組織成員在辦理人員聘用事項時，遇有與自己有上述親屬關系的，也應當回避。與之形成對照的是，企業勞動關系在更大程度上實行意思自治原則，完全可以舉賢不避親。

五、超編用工現象及其治理

1、現狀及問題的根源

根據《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第二十八條的規定，編制是指機構編制管理機關核定的行政機構和事業單位的人員數額和領導職數。而該條例的第六條則規定：“依照國家規定的程序設置的機構和核定的編制，是錄用、聘用、調配工作人員、配備領導成員和核撥經費的依據。”“縣級以上各級人民政府應當建立機構編制、人員工資與財政預算相互制約的機制，在設置機構、核定編制時，應當充分考慮財政的供養能力。機構實有人員不得突破規定的編制。禁止擅自設置機構和增加編制。對擅自設置機構和增加編制的，不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經費。”

但是，機關、事業單位的超編用工是普遍存在的，從一些發達地區的實際情況來看，沒有超編用工的機關、事業單位幾乎是不存在的。超編用工的具體形態有計劃內臨時工、計劃外臨時工、長期性的勞務派遣工等等。事實上，編制的核定對于這些單位而言已根本不具備限制機關事業單位用工人數的作用，甚至在財政預算上也不完全是限制人事經費的依據，有些地方機關事業單位使用計劃內臨時工也可以取得相應的財政撥款。從另外一個角度來講，編制內用工或編制外用工，往往只是同工不同酬的依據而已。

產生這種現象的根本原因是很多的。比如：有些單位的編制數額與實際工作需要不相符。比如，某些城市擴張速度很快，導致道路交通管理的警力嚴重不足，只好大量聘用臨時工充當協警；有些偏遠地區的單位，特別是農村小學，具有相應職業資質的人員不愿去工作，只好臨時聘用一些不具備資質的人員代替，而無資質人員不能占用正式編制。當然，也有些單

位為了進行人情交易而超編聘用人員。

2、超編用工的法律后果

編制管理方面的規定所規范的是用人單位的招聘行為。就一般公務員而言，編制是具體落實到人的，管理上也一直較為嚴格，因此超編現象并不嚴重。問題主要出在以合同形式招用的人員。

至于與單位訂立聘用合同、聘任合同或勞動合同的公職人員，他們之間已經打破身份界限，互相之間只有合同期限和崗位的區別。編制管理只針對用人單位的總體人員規模，并不針對具體的受聘人員。否則，編內、編外就成了一種身份差別的標志，這是與“從身份管理轉變為崗位管理”的改革方向不相符的。因此，有關編制管理的強制性條款對于合同而言，是取締性條款而非效力性條款，超編用工不能產生合同無效的法律后果。

另外，以超編用工為由對部分受聘人員實行歧視，不執行同工同酬原則，則是完全違反勞動法的。因此，合同中與基于編制原因對公職人員實行歧視的條款，應一律認定為無效。

3、超編用工現象的治理

編制一旦依法確定，即具有法律約束力，必須嚴格執行。但合同一經訂立，也同樣具有法律約束力，不能視之為無物。因此，治理超編用工現象，必須在兩者之間達成一種平衡。

（1）非監管類事業單位變通執行編制方案。編制立法的目的在于控制財政支出，而一些事業單位利用預算外收入超編聘用人員，則并未擾亂預算秩序。因此，對這些單位完全可以實行更有彈性的編制管理制度：核定的編制數額主要用作財政撥款的計算依據，允許單位在經費自行依法籌集體的情況下，實際用人突破核定編制數額。

當然，事業單位也有可能出現預算外收入來源減少、消失或發生其他無力保障勞動者權利之情形。在這種情況下，事業單位作為法人應獨立承擔民事責任。但是，擔負實現公益任務的事業單位，如果無限度地超編用工而造成其在經濟上不堪重負，勢必妨礙其履行職責，從而損害公益。因此，事業單位一旦面臨經費困難致使聘用合同無法履行的情形時，可以勞動合同訂立時所依據的客觀情況發生重大變化、經與勞動者協商未能就變更勞動合同內容達成協議為由，解除聘用合同。不過，既然編制不是個人的身份標志，合法、有效的合同都具有同等法律約束力，那么事業單位就不能把受聘人員區別為編內或編外，而在聘用合同的解除或終止等方面予以區別對待，一切都應按法定條件進行處理。

（2）機關和監管類事業單位擴大聘任范圍。值得指出的是，機關和監管類事業單位應當嚴格執行收支兩條線的原則，因此不應當存在預算外收入，因而也就不存在變通執行編制方案的余地。如果編制的核定不符合實際工作需要，那么只能在財力允許的情況下通過增加員額編制的辦法來加以解決問題，但這總是受到客觀條件的限制。顯然，機關和監管類事業單位必須采取更加靈活的用人機制，才能更好地應對這種的情況。而用人機制的靈活性在于，以更科學、更合理地進行職位分類為前提，盡可能減少任期無限制、辭退條件法定的委任制公務員數量，而擴大合同期限靈活、解除條件可約定的聘任制公務員數量，以保證在有限的員額編制內最為有效地配置人力資源。

（2）通過深化事業單位改革減少公職人員總量。有些公益類事業單位與相關企業之間還存在著業務上的重疊，這使得他們兼具公益性與市場性。比如，某些從事文藝表演的事業單位，既有公益性演出任務，又有商業性演出活動。在這一領域中，具有娛樂性的商業性演出活動可以通過市場機制來運作，但具有公共益性的演出活動卻無法通過市場機制得以實現。在市場失靈的部分，國家和政府仍然負有提供服務之職責。但是，在這一領域中還有較大的改革空間。首先，要在以轉制等方式大幅度地削減其數目，僅保留少數幾家作為事業單位，以可以確保國家和政府有能力舉辦必須舉辦的重大公益性項目、活動為限。而一般的公益性項目、活動，則可以通過政府采購的方式交給企業承辦，并由文化主管部門加強監督管理。其次，在保留的少數事業單位中，實行按核定編制全額撥給用人經費的制度，以保證隊伍的穩定性。

①參見《公務員法》第六十六條第二款、《行政機關公務員處分條例》第九條、《勞動法》第二條第二款、《勞動合同法》第九十六條、《人事爭議處理規定》第二條。

②《公務員法》第二條第一款所稱“依法履行公職”，即含有職責法定之意。

③當然，兩者之間的差別也是明顯的，比如美國公務員與雇主之間有集體談判制度，而我國公職人員不適用集體合同制度。

④所謂“非獨立勞動”，是指勞動力的所有者和生產資料的所有者相分離的情況下所實現的勞動，而獨立勞動則與此相反。只有兩者分離，才會形成存在雙方主體的勞動關系。同樣，在自耕農的勞動過程中也并不形成勞動關系。

⑤相對于私法和公法的第一次調整而言，刑法是對社會關系的第二次調整；只不過因為刑事追訴的任務由政府承擔，刑法才被某些學者列入公法的范圍。公法與私法是在實體法范圍內的劃分，訴訟法規定了保障司法機關通過適用實體法來解決權利沖突的程序，不屬于私法或者公法。

⑥聘任公務員也適用類似的規則。《公務員法》第九十六條規定：“機關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。”“機關聘任公務員應當在規定的編制限額和工資經費限額內進行。”

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注:本文刊登于《黑龍江社會科學》2008年第2期。