警惕執(zhí)法者規(guī)避法律論文

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行政許可法實施已經半年有余，轟轟烈烈的宣傳歸于沉寂，行政機關也由開始的緊張焦慮變得輕松坦然了，老百姓與政府的許可官司雖偶有發(fā)生，但并沒有象當初人們擔心的一樣，出現爆發(fā)和激增的情形，這與行政許可法頒布之初人們的預測形成強烈反差。

記得一年半之前，行政許可法剛剛頒布，宣傳可謂聲勢浩大，報告講座鋪天蓋地，各級領導帶頭學習，非經考試合格不得上崗，大有山雨欲來風滿樓之勢。法律實施前后更是劍拔弩張，行政機關和公務員如坐針氈，惟恐自己的飯碗被行政許可法砸掉?？墒?，法律實施剛過半年，緊張的氣氛就消失得無影無蹤，原有的威懾力也好象減了一大半，不能不讓人懷疑法律的實施似乎也是一陣風。難道是我們當初過高估計了這部法律的殺傷力？還是政府嚴格執(zhí)法，轉變職能，從根本上減少了糾紛？縱觀行政許可法從頒布宣傳到實施準備以及正式施行的全過程，我們發(fā)現，可能最關鍵的因素是某些部門和領域的執(zhí)法者成功規(guī)避了行政許可法，使得原本“威力巨大”的法律變得“虎頭蛇尾”，最終被虛置。

法律實施之后，特別是審批項目清理接近尾聲時，有些機關漸漸意識到，行政許可法雖然厲害，但只要將自己的許可審批行為“更名換姓”，改成諸如“核準”、“備案”等叫法，或者想方設法納入所謂的“非行政許可的審批”以及“內部審批”、“有關民事權利的審批”，就會安然逃脫行政許可法的規(guī)范。

我們不禁要問，制定良好的法律何以被成功規(guī)避，立法者的智慧為何總是趕不上執(zhí)法者呢？這究竟是行政許可法的困惑還是中國法治的悲哀呢？事實上，這不是行政許可法獨有的尷尬，而是我們特有的“運動式法治”的一個縮影，是所有規(guī)范控制行政權力的法律難以逃脫的最終命運。

早在8年前行政處罰法頒行時就上演過立法者和執(zhí)法者“貓捉老鼠”的游戲。當初，行政處罰法規(guī)定的聽證程序被人們譽為中國正當行政程序的新起點，具有劃時代的意義，成為無數老百姓寄托希望的救命條款?？煞梢坏嵤?，很多按照法律應當聽證的處罰決定，卻被聰明的執(zhí)法者排斥在聽證范圍之外。方法也很簡單，就是“指鹿為馬”，把性質上屬于處罰的行為換個名目，比如法律規(guī)定“吊銷”許可證必須聽證，那我就把所有的吊銷決定改稱為“注銷”或者“撤銷”，于是就逃脫了聽證程序。比如，較大數額的罰款必須經過聽證，那我就把罰款改稱“保證金”。漢語詞匯如此豐富，語義又是這般微妙，靠文字游戲規(guī)避法律看來不是什么難事。法律的實施者恰恰就是如此這般逃脫了立法者的“圍追堵截”，成功邁向隨意行政的“自由王國”。

看來，再好的法律，如果不能成功預見和防范執(zhí)法者的規(guī)避可能，最終都會落得被架空和虛置這樣的結果，這并不是危言聳聽。當然，我們不能要求立法者全知全能，預見到所有規(guī)避法律的可能；也不能在豐富微妙的漢語詞匯中窮盡各種說法；更不能頻繁修改剛剛制定的法律。面對“道高一尺，魔高一丈”的法律規(guī)避現象，需要從立法、立法解釋、執(zhí)法觀念以及司法監(jiān)督等多方面加以規(guī)范和克服。

最重要的是立法者在立法之初就應當有防范執(zhí)法者規(guī)避法律的的意識，即使不能窮盡各種規(guī)避的可能，也必須為日后的解釋和司法機關適用法律預留足夠空間。特別在規(guī)定執(zhí)法者擁有的權力時，必須明確列舉，以防執(zhí)法者日后擴大解釋或者利用立法語言的模糊和立法中所謂的“其他”等條款隨意增加自己的權力。如果不能對行政權力加以一一列舉，也應當有原則性限制，從外在形式和實質性質上界定行政權力的范圍。例如，在規(guī)定行政機關享有的行政強制權力以及行政強制法適用范圍時，必須明確該法規(guī)定的強制權是行政機關運用物理方法迫使相對人服從行政機關決定和命令的各種行為，包括但不限于限制人身自由、查封、扣押、凍結財產等。即使行政機關日后試圖將“雙規(guī)雙指”、“登記封存”等行為排除在行政強制行為之外，也會因該行為的強制特征而感到力不從心。再比如，當立法者為行政機關設定聽證義務時，不能簡單地規(guī)定“行政機關認為需要聽證或者法律法規(guī)規(guī)定應當聽證”等條款，因為授予行政機關如此之大的自由裁量權無異于取消了聽證制度，沒有行政機關會認為自己的某一行為需要聽證，也不可能在自己制定的法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定聽證的義務。只有立法者預見到行政機關會想方設法規(guī)避這項法律時，才可能作出“凡是影響相對人權利義務的決定，相對人在法定時限內提出聽證要求的，均應舉行聽證”的明確規(guī)定，也惟有如此規(guī)定，才能防范執(zhí)法者的規(guī)避可能。

防范執(zhí)法者規(guī)避法律的另外一個重要途徑就是，在法律實施過程中，立法者針對出現的各種新問題必須及時作出明確無誤的立法解釋，對于已經或者可能出現的執(zhí)法者規(guī)避法律的行為應當作出必要的回應，而不是任由執(zhí)法者自行解釋和適用法律。應該看到，目前普遍存在的執(zhí)法者規(guī)避法律的現象與立法者的不作為有直接的關系，這也成為執(zhí)法者規(guī)避法律的通常借口。執(zhí)法者經常會說，由于法律規(guī)定過于原則和抽象，立法機關又很少及時作出解釋，而執(zhí)法任務不可能等待漫長的立法解釋，所以執(zhí)法者不得不按照自己的理解與需要進行所謂的“行政解釋”。恰恰就是這種行政解釋成為規(guī)避歪曲立法原意的重要方式。為此，敦促立法者對法律進行及時而必要的解釋，杜絕行政機關作為執(zhí)法者自行解釋法律是防范法律被規(guī)避的又一重要手段。

與此同時，執(zhí)法者還必須忠實執(zhí)行法律，遵循法治原則領會立法原意。執(zhí)法者規(guī)避法律的內在動力仍然可以歸結為“擴張權力和利益，減少責任和義務”。如果法律已經作出了十分明確的規(guī)定，即使存在解釋的空間，但行政機關為了獲得權力和利益，減少責任和義務，執(zhí)意作出違背立法原意的解釋又該當如何呢？這時，已經觸及到行政活動的基本原則問題了。執(zhí)法者忠實執(zhí)行法律，正確領會立法原意是一項基本的行政倫理準則，更是不言自明的法律要求。在行政活動中，執(zhí)法者本不應該有任何規(guī)避法律的權力，即使法律存在缺陷和漏洞，作為公權力主體，也應當選擇對相對人有利的方面解釋和適用法律，而不是規(guī)避法律，減輕或者免除自己的公法責任。從這個意義上說，立法者可以容忍相對人規(guī)避法律的行為，但不能允許行使公權力的執(zhí)法者規(guī)避法律。

我們還應當看到，立法者制定和解釋法律的水平，對于防范執(zhí)法者規(guī)避法律的作用是有限的，而且執(zhí)法者的觀念更新也需要時間。一旦發(fā)生規(guī)避法律的行為，仍然需要一個超越立法者和執(zhí)法者意志的第三方居中裁判。如此看來，糾正和遏止規(guī)避法律行為的關鍵是法院公正行使司法權，作出令人信服的司法裁判。當執(zhí)法者故意規(guī)避曲解法律時，應當允許利害相關人就此提出質疑，把最終的判斷權交由法院行使，以保證法律實施不走樣。