政府機關行政權力內部監控論文

導語：政府機關行政權力內部監控論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府機關依法具有憲法和法律所賦予的行政管理權。其對權力所及的社會生活產生重大影響，具體表現為各種不同的法律關系。本文從政府機關所涉的各種法律關系入手，談談政府機關行政權力的內部監控的一些問題。

第一節政府機關所涉法律關系

政府機關通常可能涉及的法律關系大致可分為公法與私法兩大領域。公法關系又可分為憲法法律關系、行政法法律關系、刑法法律關系。私法則主要涉及合同、侵權兩大法律關系。分述如下：

一、公法法律關系

所謂公法，通說認為“國家或機關以公權力主體地位作為法律關系的主體者，該適用的法律為公法”。政府作為公法上法律關系的主體，其依法所具有的權力和義務是最具特征性的。

1.憲法法律關系

地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。憲法及國家組織法賦予了政府作為公權力主體的地位。其依法享有相應的權力，并承擔相應的義務。權力即是職權，義務即是職責。職權由法律賦予，相應職責亦同產生，二者合而為一。職權之不行使（即職責之不履行），或濫用，或越權便生相應之行政責任。

《中華人民共和國憲法》第一百零七條規定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規定：

縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權：

（一）執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，決定和命令；

（二）領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；

（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令；

（四）依照法律的規定任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員；

（五）執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作；

（六）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（七）保護各種經濟組織的合法權益；

（八）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣，幫助本行政區域內各少數民族聚居的地方依照憲法和法律實行區域自治，幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業；

（九）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（十）辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。

由上可知：第一：作為國家機關的政府的權力源于法律的授予。換言之，只有法律明文規定政府或政府機關具有某項職權，方才可謂有權；法律未規定政府或政府機關具有某項職權，即應推定為無權。蓋公權力滋擾私權甚巨。第二：憲法規定的政府職權的最重要的內容：行政管理權和保護公眾權利、保障私權。第三：規定行政措施，決定和命令受上位法限制，權力本身受本級人大和上級政府權力制約。

地方各級人民政府必須依法行使行政職權。服從上級政府領導，接受本級人大監督。對于公民的申訴、控告或者檢舉，必須查清事實，負責處理，不得壓制和打擊報復。但我國至今尚未建立違憲審查和違憲責任追究制度。

2.行政法法律關系

憲法賦予政府機關行政管理職權，而具體的各項行政職權、及其行使的方式等等則是由行政法來規范的。所謂行政法系指廣義，除《行政許可法》、《行政處罰法》專門立法予以規定外，行政法規范多散見于其它法律、行政法規；并且多以行政相對人的行政法律責任形式出現。行政職權嚴格遵循法定原則，法定之外無職權。其中包括行政許可，行政處罰，行政裁決，行政強制措施等等。

行政機關必須依法行使行政職權，履行職責，不得越權、濫用職權。否則將承擔違法行政行為被上級行政機關或人民法院撤消、國家行政賠償等責任。

3.刑法法律關系

簡言之，刑法是規定何為犯罪、是否并如何處以刑罰的法律。刑法遵循罪刑法定原則，法無明文不為罪。面對刑法，既使政府機關或其工作人員亦無絲毫權力可言。唯一的區別在于刑法規定的某些罪名的主體必須是國家機關以及國家工作人員，旨在保證國家機關以及公務人員職業的廉潔性。

因此，就政府機關及其工作人員所涉刑法法律關系，特別之處僅在于某些罪名的主體的特殊性。根據《中華人民共和國刑法》及相關規定，這些特殊的罪名主要包括以下幾類：

（1）貪污賄賂犯罪貪污罪、挪用公款罪、受賄罪單位受賄罪、巨額財產來源不明罪、隱瞞境外存款罪、私分國有資產罪、私分罰沒財物罪等。

（2）瀆職犯罪濫用職權罪玩忽職守罪故意泄露國家秘密罪、過失泄露國家秘密罪、濫用管理公司、證券職權罪徇私舞弊不征、少征稅款罪、國家機關工作人員簽訂、履行合同失職罪、違法發放林木采伐許可證罪、環境監管失職罪、傳染病防治失職罪、招收公務員、學生徇私舞弊罪、失職造成珍貴文物損毀、流失罪等等。

二、私法法律關系

何謂私法？通常認為：“該法律對任何人皆可適用者，則為私法”。政府機關雖不以經濟交往求取利潤為存在目的，但其存在、運轉，無時不與外界發生私法上之法律關系，如相鄰，交通，買賣，房產等等，不勝枚舉。

基于此，法律均賦予政府機關一般的法律人格。同時，政府機關之行為能力應以保證行政職能之實現為已足，在法律上應予以必要限制。某些專屬于自然人及營利性社團的權利，政府機關依法也不能享有。

1.合同法法律關系

政府機關依法享有自愿訂立合同的權利。但無對外訂立保證、抵押合同的權利。

政府機關負有完全、適當履行合同的義務。政府機關違背誠信導致合同未成立、無效將承擔締約過失責任。未履行合同或履行合同不符合約定將承擔違約責任。

2.侵權法法律關系

政府機關的民事權利（主要指一般財產權）依法不受侵犯。

政府機關不得侵犯他人民事權利。依據《中華人民共和國民法通則》第一百二十一條規定：國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成

損害的，應當承擔民事責任。

第二節公權力和私權利

通過對上述政府機關所涉法律關系的簡單分析，不難看出：

一、公權力和私權利的交錯關系

《憲法》賦予人民政府公權力主體地位，行政法使得各政府機關取得相應的行政職權。民法亦同時承認政府機關的民事主體地位，使其具有民事權利能力和民事行為能力。——公權力與私權利集于一身。

同時，政府機關又莫不是首腦、領導、職員組成，各自掌握或執行相應行政職權。其各自又無不生活在民事、經濟法律關系之中——公權力與私權利一掌把握。

然與其對應的憲法法律關系、行政法法律關系、民事法律關系的相對人一般皆為——單純的私權利主體。

二、公權力對私權利的侵害

為一己之私利濫用公權利，或濫用公權力侵害私權利必將使相對人面臨艱難境地；同時，此等利用公權力對私權利的侵害行為又極可能將政府機關及其工作人員引入行政賠償，民事侵權、刑事法律關系。

由此而言，公權力與私權利的關系問題是政府機關的根本性的法律問題。貪污受賄、循私舞弊、擾民害民多出于此。對于此一根本性問題，解決之道無非是分明公私，規范于內；于外則予以權力制約，多方監督，強化監控。

第三節權力的授予和監控

“權力無不受到限制”，對權力的監控是同權力本身一同被“授予”的。缺少有力監控、監督的權力，必如脫疆野馬，無法實現公權力的存在價值，有害無益。

權力之監督、監控為其存在之根本，實不為過。

一、外部監督

前已述及，權力的授予、權力之行使方式和途徑均依法定原則。法定原則本身即是一重要的監控方式。而對公權力的監控本身同樣也是遵循法定原則，行政訴訟于賠償、侵權損害賠償、刑事訴訟法律關系均是由不同的行政相對人、被侵權人或公權機關對政府機關及其工作人員通過法定途徑進行監控的法律行為。因此，監控的對象也僅只限于公權力行使的合法性。

而包括人大、政協監督、上級監督、公民的申訴、控告或者檢舉等憲法法律關系則不僅僅局限于公權力行使的合法性，通常還將涉及公權力實施的適當性、有效性、社會性等等。此兩類為政府機關所涉法律關系中體現的外部監控，與此相對應的尚有內部監控。

二、內部監控

《中華人民共和國憲法》第一百零七條規定以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限……任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。對內部行政工作人員人事任免、培訓、考核和獎懲是政府機關內部監控的最為重要的手段和方式。《公安部五條禁令》以及政府機關發部的“八不準”如此這類均屬之。

三、外部監督與內部監控的關系

對政府機關所涉的外部監督、內部監控稍加整理分析，不難發現其分別具有顯著特征：

行政訴訟與賠償、侵權損害賠償、刑事訴訟法律關系以及人大監督、政協監督、上級監督法律關系。均是事后的、被動的監督，但具有較強的規范性。而任免、培訓、考核和獎懲權力監控方式是外部責任產生前、后；主動與被動相結合的一種權力監控方式。唯其缺點在于主觀性較強，幾乎完全依賴內部管理。克服內部監控的主觀性缺點的唯一方式便是內部監控的制度化。《公安部五條禁令》便是如此。

由上可知，對公權力的外部監督與內部監控二者相輔相成，不可或缺。

現實中，或以外部監督為全部；或以內部行政處分為內部監控之全部；或只將內部監控作為外部監督所產生對外責任內部化的手段，或割裂外部監督與內部監控，不能實現對外責任內部化。更有甚者，視外部監督為侵害，只為一己之利對控告人、舉報人進行打擊、報復、陷害。

謬之遠矣。

第四節職權、職責與職能

前己述及，法律授予政府機關公權力，是為職權。職權之有無，依法定主義；法無明文即為無權，即是不可為。

有權力必生責任，是為職責。職責所在，是為不可不為。

職權之授予、職責之產生皆為職能之實現。職能之實現決定當如何而為。

行政權力的內部監控即以此三者為核心，尤以職能為關鍵。根據我國憲法和行政法規范，政府機關依法履行的職能大致分為規范、治理、保護、服務四大類。

規范職能：以不特定人為規范對象的行政行為，主要指規定行政措施，決定和命令等。其主旨在于依法規范社會行為，平衡社會利益。公正、可行是其根本。

治理職能：針對不法行為實施的預防、監督、懲治、管理行為，主要包括：行政處罰等。治理者，治治理理，只懲治不管理，即己背其主旨。公正執法是其根本。

保護職能：對為不法行為遭受損害或利益損失提供法定權利救濟，或預先通過行政手段使其免受損害或損失的一種行政職能。保護常與治理偕力，但途徑大不相同。行政裁決、行政復議較為典型。

服務職能：除上述三種職能外，其余行政職能大多可歸入服務職能領域。行政收費，工商鑒證，司法調解，街道衛生，環境監測等等皆屬此類。

何以“職能”為關鍵？職能即是行政行為目的的性質，具有方向性，直接決定行政行為方式。例如：履行服務職能應采服務方式。現實中有行政服務人員待行政相對人如警察對竊賊，行政領導也不以為然。皆源于對其行政職能的認識有誤。

另須重點說明的是治理職能與保護職能的關系問題：首先，任何人的合法權益都應受到同等的保護，對違法者也不例外。其次，重視治理更要重視保護，不可只顧治理不論其余。

第五節行政權力和程序

職權、職責與職能——規范、治理、保護、服務所談的是行政權力的內部監控的主要的實體內容。程序上的監控同樣是十分重要的。

政府機關內部有領導、高層、中層以及普通職員，各司其職。對一行政事項當有決策、計劃、執行或計劃、請示、批示、執行等一系列的工作程序。此種工作程序有法律規定的，有行政規章或地方法規規定的，也有政府機關內部自行規定的。

內部程序規定可有效防止內部人員濫用職權、提高工作效率、加強相互監督并有助于內部責任的追究。具有可操作性強，責任明確等重要特點，唯易浮于形式。

內部程序的規范化、制度化、體系化是加強內部行政管理的必經之路。

小結：

行政權力的內部監控目的在于對行政權力的濫用進行有效限制，防止和減少公權力對私權利的侵害，保證政府行政權力實施的純潔性。具體的內部監控措施包括行政處分、人事管理、投訴和責任追究制度等等。我國行政法立法嚴重滯后，短

期難以改變，同時行政違法現象普遍，然依法治國、依法行政之觀念已深入人心。謹作此文，所談問題多為筆者一管之見，疏漏之處難免。