政府管理創(chuàng)新論文

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【內容摘要】當下我國行政管理新舉措層出不窮且爭議甚多，可從幾個方面加以觀察和評價：一是，諸多典型案（事）例暴露出嚴重的觀念滯后問題，必須克服戴舊眼鏡看新事物的現象；二是，內容豐富的行政管理改革創(chuàng)新是在宏大復雜的背景下進行的，最主要的背景因素是經政改革的深化和科技革命的影響；三是，我國行政管理改革創(chuàng)新的動向，是以人為本前提下走向柔性管理、高效管理和方法創(chuàng)新，重點是行政管理方式方法的創(chuàng)新發(fā)展，相對而言這是成本低、風險小、效率高、成效穩(wěn)健、易達共識的路徑選擇；四是，行政管理改革創(chuàng)新應堅持法治原則和實踐標準等基本界限，防止借創(chuàng)新之名行營私之實。關鍵在于要以法治和發(fā)展的眼光來看待、以寬容和冷靜的心態(tài)來對待當下的行政管理新舉措及其爭議。學者們從觀念更新與制度創(chuàng)新的角度，就我國行政管理革新提出的基本態(tài)度、基本結論和基本建議，值得關注和研究。

【關鍵詞】行政管理革新；法治政府建設；柔性管理；高效管理；方法創(chuàng)新

為貫徹落實依法治國基本方略，堅持以人為本、行政為民，2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，這一重要法律文件結合我國法制建設的實際，對改善行政管理、推進法制革新、建設法治政府提出了更加明確、具體的要求。今年9月4日，總理發(fā)表了題為《加強政府建設，推行管理創(chuàng)新》的重要講話，強調要切實轉變政府職能，進一步規(guī)范行政權力，深入開展反腐倡廉，防止行政權力濫用，提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力。我們應當嚴格按此要求，通過行政管理體制、機制、制度和方法的改革創(chuàng)新，積極探索行政管理法治化的有效路徑，盡快增強行政公務人員的依法行政能力，舍此沒有任何捷徑可走。當下我國行政管理和行政法制實踐中正發(fā)生許多變化，這些變化的情況經常以典型案例或爭議事件的形式呈現在人們面前，例如：案例1——浙江組織民營企業(yè)家到清華大學深造惹爭議；案例2——廣州鼓勵市民拍攝交通違章照片、江蘇啟東鼓勵司機協(xié)助治安管理引發(fā)爭議；案例3——銀川、南京、杭州、北京等地采用“呼死你”治理小廣告遭非議導致進退兩難；案例4——北京等地安裝電子眼和流動電子眼用于交通安全管理引發(fā)爭議。這些典型案例和事例中行政機關推出的新舉措、新機制、新方法往往引起不同的評價，使得從事實務工作和理論工作的同志都頗感困惑。這些典型案例和事例，或者說正在發(fā)生的變化，反映出許多新情況、新事物、新問題，其宏大復雜的社會背景和學科背景，深刻影響著法治政府建設。那么該如何看待這種現象呢？如果我們能以現代法治和發(fā)展開放的眼光來分析當下各級政府機關為主進行的行政管理改革創(chuàng)新，能夠把握住其中一些寶貴的東西，那對我們提高認識和改進工作將非常有利。

一、行政管理改革創(chuàng)新的背景原因——改革深化與科技革命

新近發(fā)生的這些引起爭論的典型案例和事例，決不是局部的、個別的、偶然的現象，即便是偶然性事件，當中也有某種必然性。可以說，近年來大量出現的行政管理新舉措，是自上而下、自下而上、多種多樣的，我把它概括為由點到面、上下互動、系統(tǒng)全面、逐漸推開的發(fā)展進程，而且肯定有一定的背景、一定的規(guī)律性在其中，也許這就是一個時代潮流。當下的行政管理革新是一個宏大的系統(tǒng)工程，在體制、機制、方法、立法等方面都發(fā)生著或快或慢、或深或淺的變化，這些變化的背景因素是什么？我把它概括為兩條：改革的深化和科技的革命。[1]

（一）經政改革的深化

我們知道，已進行多年的我國經濟體制改革取得了偉大的成就，有目共睹，不能否認，需要深化，這一點可以說無需置疑。同時，經濟體制改革的深化已經很難了，必須要有相配套的政治體制改革的深化，才能夠相互促進、有效推進、繼續(xù)深化，否則經濟體制改革難以深入推進，難有較大發(fā)展。問題在于，現在我們提出政府改革居于當前改革的首位，那是否意味著能夠把政治體制改革全面系統(tǒng)地推進呢？恐怕還不行，因為這方面改革的某些部分比較敏感，政治敏感性太強。但也有一些部分恰好敏感性不那么強，可以更多地選擇時機陸續(xù)推出，那就是我們的行政管理體制、機制、方法的革新，因此它就成為廣義上的政治體制改革中比較活躍且比較穩(wěn)健的部分，這是大的背景。可以說，這就是近幾年來我國社會生活中，與行政管理和行政法制有關的革新舉措較多地推出，因此較常發(fā)生爭議并引起社會廣泛關注的一個原因。前面討論過的那些案例和事例，就說明了這一點。

（二）科技革命的影響

高新技術日益廣泛運用，對社會生活帶來巨大影響，還深刻地影響著行政管理和行政法制的發(fā)展。例如，近年來河南省賦予35個縣（含縣級市）以地級市的經濟管理權限，也就是由省直接管縣，賦予其地市級經濟管理權限。[2]河南為什么要搞這種改革呢？因為有一種說法，說要省直管縣，行政管理體制上要做這樣的一種探索。但傳統(tǒng)管理理論認為，一個上級管理6-8個下屬是最佳的管理幅度；現在推行辦公方式電子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度大大擴展，可以實行扁平化的管理組織體系。可見河南的這項革新舉措是推行電子政務和行政管理理念變化的結果。

又如，大家都知道行政法具有變動性強、量多面廣等特點，一直以來人們普遍認為行政法不可能有統(tǒng)一法典，1994年的荷蘭行政法通則其實也只是框架性的立法，談不上真正意義上的實體為主的統(tǒng)一法典。但現代科技迅速發(fā)展，特別是電子計算機的發(fā)展，有無可能使我們擁有一部實體為主的統(tǒng)一行政法法典呢?我認為在不久的將來完全有這個可能。因為我們可以事先給電腦一些規(guī)則，當新的法律、法規(guī)、規(guī)章出臺后，電腦就能按規(guī)則消除其與此前所有法律規(guī)范之間的矛盾沖突，這就會使得行政法不再只是匯編而是編纂，這就可以形成法典（例如“2056年4月25日電子版的某某行政法典”）。高新技術帶來的影響（包括前面提到的采用“電子眼”及其他檢測管理手段），把行政管理和行政法制的面貌大大改變了，相應的法律規(guī)則和理念也必須進行調整。否則，沒有適應于社會變化的法治理念，法律規(guī)則就不能很好地運行。首先，你沒法制定出相應的法律規(guī)范出來；即便制定出來了，也不能很好地實施。

這就是我們必須把握的兩大背景，經濟政治的改革深化和高新技術的廣泛運用，給我們帶來了很大的沖擊和影響。

二、行政管理改革創(chuàng)新的動向——柔性管理、高效管理和方法創(chuàng)新

在前面所說的背景因素作用下，行政管理革新的大趨勢、大方向如何？我的看法是：我國行政法制和行政法學正處于轉型發(fā)展的過程中——行政法制實踐在行政民主化、科學化、法治化的世界潮流影響下，在以人為本的價值目標引導下，正在走向柔性管理和高效管理，著力方式方法創(chuàng)新，這是成本低、風險低、效率高、成效穩(wěn)健、易達共識的一種選擇；行政法學的學科體系正發(fā)生前所未有的重大變化，行政法的原則、主體、行為、方法、程序、監(jiān)督、救濟等理論認識，都或多或少、或深或淺地發(fā)生了變化，并深刻影響著行政法制實踐。究竟有怎樣的實務和學科發(fā)展動向呢，我覺得至少下面三點特別值得關注：

（一）柔性管理——“以人為本、行政民主”的內在要求

首先，要實行柔性管理。并非所有的行政管理行為都需要采取強制的方式，如果那樣做，就會造成行政機關與行政相對人之間的普遍沖突、尖銳對立，不利于建設和諧社會。其次，要注重行政謙抑。過去的行政管理是強權行政、高權行政，行政機關高高在上，現在要自我約束。再次，要實行民主行政。公民和社會組織更多、更積極地參與到行政管理和行政法制實務中來，開始成為普遍共識、基本要求和行為模式。第四，要追求政民互動、和諧。這也是一個趨勢，現在很多行政管理改革創(chuàng)新都體現了這樣一個要求。這也是我國構建和諧社會、改善政府形象的內在要求。

我注意到現在不少學者開始注重研究柔性的行政管理機制所倡導的行為方式，如行政指導、行政合同等等。行政指導相對人可選擇接受或不接受行政指導，即便不接受，也不會因此承擔法律責任；行政合同的協(xié)商過程中，行政相對人可以與政府機關進行協(xié)商，就某些內容討價還價。另外還有行政資助、行政獎勵、行政經營、指導性的行政計劃和規(guī)劃，這些都是新的行為方式，是人性化、柔性化的管理方式，更多地尊重對方的意愿。這些情況給了我們一個啟示，就是現在正發(fā)生很大變化，人們的思想觀念必須跟上這一變化過程。

我過去發(fā)表的一篇論文中專門討論過：從世界政治與法律制度史的角度看，民主的發(fā)展脈絡是從直接民主到間接民主，再回到直接民主與間接民主的結合也即綜合民主；對于行政管理、行政法制實踐來說，作為行政機關的正當性基礎的代議制民主是間接民主，行政相對人直接參加到行政活動中來是直接民主，當下行政管理實踐中越來越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏廢，相互密切聯(lián)系、相互發(fā)生作用，出現新的民主形態(tài)——綜合民主，它促使當代行政管理和行政法的主體理論、行為理論、監(jiān)督救濟理論都發(fā)生很大變化。[3]這就是注重人本身、強調新民主，對我們整個的行政管理或行政法治發(fā)展帶來的一種影響或發(fā)展趨勢。換句話說，真正做到行政相對人更多地、主體性地參加到行政管理、行政法制工作中來，這是它得以發(fā)生的、特別應予注意的大背景或發(fā)展趨勢。

（二）高效管理——采用高新科學技術帶來巨大沖擊和深刻影響

高新技術的采用對于行政管理和行政法制實務帶來的沖擊和影響，常常讓人們大跌眼鏡，人們對它的認識還遠不充分。原先認為不可能實現的事，往往因為高新技術的積極采用而變得可以做到了。例如，“電子眼”、“呼死你”、行政相對人信用檔案庫、電子政務信息平臺等等，這樣一些高新技術的采用及其形成的人機系統(tǒng)，能夠給行政相對人、給行政管理機關帶來諸多便利和利益，也提出了更高的要求。不僅行政法制領域，在立法、檢察、審判等法制領域，采用高新科學技術也都帶來很大沖擊和影響。例如網上投票、網上追逃、網上公布判決書等等。對于高新技術，既不要刻意躲避它，也不要過分苛求它，而需要從科學發(fā)展觀的角度來加以充分認識和積極采用。要兼顧平衡公平與效率、私益與公益、人權與秩序，這些都是需要我們認真考量的。當然，從本質上說，高效管理也是柔性管理的必然要求；或者說，作為一個前提，采用高新技術追求高效管理之時，還必須符合柔性管理的要求。

（三）方法創(chuàng)新——行政管理改革創(chuàng)新的突破口和穩(wěn)健路徑

地方可以側重進行經濟與社會管理方面的改革創(chuàng)新，它們有這樣的法定權限。因為這不涉及犯罪和刑罰、剝奪政治權利、限制人身自由和司法制度等嚴格的法律保留事項。其中相對來說，方法創(chuàng)新成本更低一點、風險更小一點、更穩(wěn)健一點、更靈活一點、更易于操作一點，應當作為當下行政管理革新的突破口。當然，體制、機制、立法等比較宏觀的革新也很重要，但難度更大，更需要穩(wěn)健推進。基于這樣的認識，我一直比較關注一些新型的行政管理方式方法的采用，我覺得行政管理方式方法的創(chuàng)新可以在行政機關的權限范圍內積極嘗試、廣泛推行。2004年國務院頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》有這樣一層意思：能夠推進的，穩(wěn)健一點的，難度小一點的，要更加積極地推進。其中第九條規(guī)定：推進依法行政過程中“要改革行政管理方式……充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用”。所以我認為，積極采用行政規(guī)劃（計劃）、行政指導、行政合同、行政資助、行政獎勵、行政協(xié)調等新的行政管理方式方法，應當作為行政管理方法創(chuàng)新的一個重點或突破口。

簡言之，必須堅持以人為本，堅持行政民主觀和科學發(fā)展觀，積極采用高新技術，注重探索方法創(chuàng)新，做到柔性管理、高效管理，這是行政管理革新的基本方向。凡是不符合這個方向的改革舉措，嚴重影響民眾利益和政府形象，最終一定會被實踐否定；如果某些新舉措符合這個方向，盡管也可能存在爭論，仍然可以向前走并不斷加以完善，因為實踐是檢驗真理的唯一標準。我們平時接觸的案例、事例、某個地方所做的一些革新，實際上只是一朵朵浪花，如果你看不到大的潮流，你就無法判斷這朵浪花是美麗的還是危險的；只有看清這個大的潮流，才知道哪朵浪花是美麗的，然后在你的權限范圍內做出這種改革創(chuàng)新，這樣你就在引領潮流。例如，立案后需要下判，但在很多情況下并沒有某個具體法律依據，或者法律規(guī)范之間發(fā)生矛盾，你怎么辦？這對法官就是很大的考驗。有的法官太過保守、一味請示，或者思想胡涂、行為隨意，一不留神就成了改革阻力；有的法官高瞻遠矚、大膽創(chuàng)新，結果不出半年一年，新的司法解釋出來，基本采納了他的意見，甚至會推動有關法律、法規(guī)的出臺。因此我深感并希望大家都注意到：必須認清行政管理改革創(chuàng)新所處的歷史階段和發(fā)展趨勢，才能看到“大潮流中的浪花之美”。三、行政管理改革創(chuàng)新的基本界限——法治原則和實踐標準

近期發(fā)生的另外幾個典型案（事）例，看來其中確實存在一些問題，在動機、出發(fā)點或者社會效果方面出了問題，因此引起很大爭議。[4]這就需要我們反思：行政機關推進行政管理改革創(chuàng)新的時候，應否有界限？如何確定其界限？有沒有一些原則來約束它的行為？我的回答是肯定的。

行政機關在推進行政管理改革創(chuàng)新的時候，應當有一些原則來約束它的行為，或者說應當劃出一定的界限。在行政管理和行政法制領域采用新方法、創(chuàng)立新制度，必然涉及一些規(guī)則或者界限問題，總體上我把它概括為四句話：（1）對于公民來說屬于選擇性、賦權（權利）性、授益性的制度規(guī)范可以寬松一點。（2）對于公民來說屬于禁止性、限權（權利）性、損益性的規(guī)范則應非常謹慎和嚴格對待之。（3）創(chuàng)新舉措的出發(fā)點、目的性必須正當，必須堅持以人為本，實現私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡。（4）創(chuàng)新舉措的社會效果應有助于貼近其出發(fā)點和歸宿點，不能是政府機關的自我沖動、自我滿足、自我欣賞。這幾條原則，行政機關的革新舉措與之符合者就應堅持實行，不符合者就應改正或摒棄。否則，就會像前面提到的一些案（事）例，改革創(chuàng)新變了味，偏離了正確方向，民眾反映強烈，政府形象受損。

簡言之，行政管理革新的界限應當且可以劃出幾條界線，最關鍵的是看這項改革創(chuàng)新的出發(fā)點、目的性和實際效果如何，而且對于不同功用的制度和方法創(chuàng)新可以采取不同的認同度、容忍度和支持度，但不能是政府機關的自以為是、自我表現。

四、行政管理改革創(chuàng)新的基本態(tài)度、基本結論和基本建議

（一）基本態(tài)度

20多年前的改革開發(fā)初期，經濟體制改革是潮流和急務，經常處于改革漩渦中心的主角是企業(yè)特別是國有企業(yè)，出現得更多的是經濟體制改革的舉措及其爭議；現在政治體制改革必須抓緊跟上，且將政府改革特別是行政管理改革作為它的突破口和首要工作，經常處于改革漩渦中心的主角更多的是政府機關，所以近來出現得更多的是行政管理體制、機制、制度、方法改革創(chuàng)新的舉措，發(fā)生此類新的案例、事件并引起的爭議也就特別多，這與20年多前經濟體制改革引起的爭議特別多、特別大的情形非常相似（希望不要被誤解為經濟體制改革已經過時或企業(yè)在改革中的主體作用已經消失）。在行政管理改革創(chuàng)新成為時代潮流之際，我們應以什么眼光去看待、什么態(tài)度去對待行政管理新舉措？竊以為，20多年前許多人以僵化保守態(tài)度對待經濟體制改革探索創(chuàng)新的教訓值得認真記取。

例如，20多年前深圳進行土地使用權改革之際，一些內地單位組織老同志去參觀，許多人回來后痛心疾首，甚至痛不欲生。為什么呢？那些老同志說，過去革命主要就是革地主的命，我們流血犧牲革命奮斗了幾十年，想不到又回到了資本主義，土地怎么可以賣來賣去牟利？我們那么多的戰(zhàn)友不是白白犧牲了嗎？深圳這一改革，一開始被說成違憲的，但是后來通過修憲，它已經成為憲法的規(guī)定，成為憲法規(guī)定的一項很重要的制度了。再如，承包經營制、租賃經營制、股份合作制等很多改革，一開始也是遭到否定，被說成是“崽賣爺田不心疼”。首先對終身雇傭制、干部工人身份制進行改革，將其統(tǒng)一稱為“首鋼工作者”的首都鋼鐵公司，其改革舉措一開始也引起很大的爭議。許多人指責首鋼：我們黨的干部管理政策怎么可以這樣隨便改呢？干部身份與工人身份輕易變來變去，這不便于管理啊？但是，今天看來，這些新舉措后來都被大家接受了、習慣了，早已被法律規(guī)范和正式制度肯定下來，誰再固守那些過時的說法、做法恐怕還要鬧出笑話來。

如果經過20多年的改革，我們還是不能用寬容開放的心態(tài)、系統(tǒng)長遠的眼光去看待行政管理的新舉措，那么就會再次犯下歷史性的嚴重錯誤！再經過若干年以后回過頭來看自己，就會像今天回過頭看20多年前的自己，你簡直不敢正視自己了。為什么呢？因為你會赫然驚覺自己當時怎么扮演了此類改革的反對派角色，竟然成了改革的阻力？！比如說，2004年11月廣州中院關于公安機關鼓勵市民拍攝交通違章照片被違章人起訴案件的判決扮演了什么角色呢？如果一個判決沒有把握正確方向，堅持以過時的觀念尺牘來剪裁鮮活的社會生活，很可能就會扼殺掉行政管理改革創(chuàng)新主體的積極性、創(chuàng)造性，那誰還愿意、還敢去改革創(chuàng)新呢？一句話，身處日益開放的當今社會，我們一定要以法治和發(fā)展的眼光去看待、寬容和冷靜的心態(tài)去對待這些行政管理改革創(chuàng)新舉措。

（二）基本結論

1.政府角色，正由單純的秩序維護者、發(fā)號司令者，轉變?yōu)榉照摺⒅笇д摺＿@種轉變，來源于和得益于人們的觀念變化。服務型政府和服務行政法的理念正逐漸形成共識。

2.政府職能，由崇尚簡單，或迷信全能，轉變?yōu)橹鲝堖m度。“管得最少的政府就是最好的政府”，這是簡單；“從搖籃到墳墓”，由政府包辦一切，這是全能。此類想法和做法都不適當，政府職能應當適度，做且做好政府應做的事情。

3.政府規(guī)模，由追求極小，或者安于龐大，轉變?yōu)楸３诌m中。與政府職能應當適度相適應，政府規(guī)模應當適中。適中規(guī)模、適度職能的政府是最有效的，比較理想的。記得世界銀行1997年世界發(fā)展報告的題目就是《變革世界中的政府》，內中提出的基本命題和概念就是“有效政府”，而不再簡單地提“小政府”。這里所說的規(guī)模，不單純是指工作人員是多少，主要是指由政府支配、消耗的資源量是多少。我在15年前曾經發(fā)表一個研究結論是：政府所支配、消耗的財富即政府自身消耗的以及用于轉移支付即二次分配的財富加在一起，占全部新增社會財富的30％－40％之間的政府，是比較理想的適中的規(guī)模。這種適中規(guī)模的政府簡稱“中政府”，既有必要的調控能力，而非無所作為，也不會制約企業(yè)、市場、社會的活力，不能為所欲為。而大于或者小于這個比重的分別是“大政府”和“小政府”，它們都有明顯的缺陷和弊端。[5]

4.行政方式，正由單一、單向、強制，轉變?yōu)槎鄻印⒒印⑷嵝浴Ｓ纱耸沟眯姓鷳B(tài)變得更加柔和、靈活、豐富、和諧。相應地，政企關系（以及政府與市場、與社會的關系），也由對立、疏遠或者膠著，轉變?yōu)橹笇А⒎张c合作、官民協(xié)作、PPP等新機制不斷出現、迅速發(fā)展。

5.行政法制，正由管制型、秩序型、命令型、一味賦權型或一味控權型，轉變?yōu)榉招汀⒔o付型、指導型、權力與權利平衡兼顧型。

6.行政法學，由機械行政法學、靜態(tài)行政法學、單純工具行政法學，轉變?yōu)槟軇有姓▽W、動態(tài)行政法學、綜合功能行政法學。

一句話，行政管理改革創(chuàng)新已成時代趨勢，需要寬容對待，必須以人為本，應當兼顧平衡，尤需觀念更新，重在方法創(chuàng)新，呼喚法制保障，適宜漸進發(fā)展。

（三）基本建議

1．行政機關推進行政管理改革創(chuàng)新的時候，那些靈感、點子或者說聰明才智從哪里來？竊以為主要來自兩個方面：一方面，行政機關應學習企業(yè)經驗（這是一般規(guī)律）——公共管理或公共行政要學習私管理或私行政的經驗。其實我們很多公共領域的經驗、規(guī)則、原則、原理都來源于私管理、私行政。例如過去在企業(yè)管理中概括出來的“兩參一改三結合”，后來就被廣泛地運用在行政管理實踐中。[6]還有很多這方面的例子，限于時間關系不再展開討論。另一方面，行政機關也應進行自主創(chuàng)新（這是新的要求）——公共管理也可以向私管理或私行政提供經驗教訓。

2．行政管理改革創(chuàng)新的主要方式方法，主要包括指導性的行政規(guī)劃（計劃）、行政指導、行政合同、行政資助、行政獎勵、行政參與、行政經營等等，這里不多說。

3．通過這些新方法重構起來的是一種什么樣的機制呢？那就是行政服務、平等互動、充分激勵的機制。它應當有利于行政兩造之間和諧關系的形成并調動雙方積極性。

4．為此，需要立法、政策、制度、環(huán)境包括社會心理環(huán)境的支持保障。沒有這些支持保障，上述機制不能建立健全起來，或者不能堅持運行下去。特別是立法保障，它是鞏固行政管理改革創(chuàng)新成果的必由之路。這是因為，行政管理革新成果是不穩(wěn)定的，必須通過相應的立法和行政立法加以鞏固。這方面的歷史經驗值得總結。例如，參與行政已成為當今世界潮流，我國《立法法》和關于行政立法的三個行政法規(guī)[7]，均就民眾參與行政立法活動作出一些規(guī)定，使我國的行政民主化程度大大加強。如果現在誰還抱持“行政立法無須老百姓參與”的說法和做法，則會被認為不符合時代潮流，不符合法律規(guī)定。再如，國家環(huán)保總局最近出臺了一個規(guī)章《關于環(huán)境評價的公眾參與辦法》，對參與行政作出了明確的回應，是一個非常正式的行政民主制度創(chuàng)新。從實際情況看，在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法、行政程序、執(zhí)法監(jiān)督、行政救濟等各個環(huán)節(jié)，我國立法和行政立法對行政管理改革創(chuàng)新都有所回應，表明當下我國法制建設開始體現出“回應性法”的品格。通過立法和行政立法把行政管理革新成果鞏固下來，有利于實現制度化、規(guī)范化、高效化。當然，這樣的回應還遠遠不夠，今后必須加大力度，完善立法和行政立法，作出更積極的回應。

5．要做到這一點，我們從事行政管理、行政法制實務和研究工作的同志應當注意的問題是：首先需要付出“學習的成本”，建設學習型的行政機關、行政公務人員隊伍和行政相對人隊伍；學習應當成為人們的一種生活態(tài)度和生活方式。

【注釋】

[1]本來還有觀念的更新也非常重要，由于時間關系，容我另找機會來分析討論這一因素。

[2]這有點像經濟體制改革之初設立計劃單列市，中央賦予其副省級的經濟管理權限，重慶、大連、青島都屬于這種情況。比如說，當時中央直接給重慶市下達經濟指標，雖然也要通過四川省轉發(fā)，但指標已經是確定給重慶的，到四川省后不會再劃分給別的地市，只能給重慶市，這稱為“經濟直管體制”。

[3]莫于川.憲政視野下我國行政法的民主化發(fā)展趨勢分析——民主行政法論綱[A].北京大學法學院.潤物無聲——中國憲政之路.北京：法律出版社，2004.224－235.

[4]例如：案例1——成都、廣州等地在商場、車站等公共場所公布小偷照片、簡歷引發(fā)爭議；案例2——河北省政法委出臺且由省政府轉發(fā)的“赦免民營企業(yè)家原罪”的文件引發(fā)爭議；案例3——吉林省公主嶺市某地政府搞民營化不再管消防救火引發(fā)爭議；案例4——福州行政合同實施過程中的港中旅BOT路橋項目起風波。新近在社會上引起很大爭議的這些案例或事例，有無問題、有何問題，人們對此見仁見智、尚無定見。

[5]莫于川.中政府：我國城市政府組織法制的理性選擇[J].現代法學，1995，（2）.19-25.

[6]“兩參一改三結合”是指工人參加管理、干部參加勞動，改革不合理的規(guī)章制度，工人、干部和工程技術人員共同攻克技術難關和管理難題。這是20世紀50年代末期“”時期鞍山鋼鐵公司總結出來的工廠管理制度改革創(chuàng)新的做法，主席對之評價極高，稱之為“鞍鋼憲法”。其基本做法和經驗后來傳播和影響到許多國家、地區(qū)和管理領域，例如被許多日本大企業(yè)加以學習運用，在員工培訓方面取得良好效果。我國改革開放后被國外學者引介進來，也即“出口轉內銷”，曾一度受到國內學者和實務界的關注與采用。

[7]這三個行政法規(guī)是《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》。