政府誠信建設研究論文

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[摘要]政府誠信是所有誠信現(xiàn)象中最重要的一種，它貫穿于政府與公眾的整個互動活動之中，直接或間接影響著公民誠信、市場誠信和民主政治的建設。為此，必須認真探究政府誠信缺失的根本原因，尋求治理政府失信的根本途徑。政府誠信缺失的原因是多方面的，包括傳統(tǒng)行政管理模式的慣性影響，政府公務員誠信意識的淡薄，政府行為中內(nèi)隱的自利性，政府行政誠信規(guī)范制度不健全等。當前，在大力推進社會誠信體系建設的同時，政府誠信機制建設應成為首要的現(xiàn)實課題。作為政府，應率先垂范，致力于自身的誠信建設。

關(guān)鍵詞：政府誠信建設行政管理

二十世紀八十年代以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和民主政治不斷推進之時，誠信—這一維護社會基本秩序的倫理道德與政治價值，日益引起人們在理論與現(xiàn)實中的深刻反思。一直以來，誠信被譽為中華民族之傳統(tǒng)美德，是維持整體社會結(jié)構(gòu)的核心價值。在中國古代倫理思想史上，儒家最重視倫理道德問題的研究，在儒家倫理中，誠信占據(jù)著十分重要的地位，“人無信不立，業(yè)無信難興，政無信必頹”，誠信被視為立身之本，立德之本，立業(yè)之本，立政之本，立國之本。

一、政府誠信建設的重要性

“打造誠信政府”在現(xiàn)代政府改革中占據(jù)了重要的話語權(quán)。在現(xiàn)實中人們一致認為，政府誠信是表率，企業(yè)誠信是重點，個人誠信是基礎。在整個社會誠信體系建構(gòu)中，“從上做起”比“從我做起”更為重要。那么，什么是“誠信”，什么又是“政府誠信”呢?在學界是見仁見智，莫衷一是。淺而言之，誠信就是指誠實、守約以及因此而能夠獲得他人的信任。其核心含義是:一個人具有人品格中所包含或要求的關(guān)于信任、信賴和謹慎善意、坦誠的品格。誠信的作用在于使將來的行為變得更加可以預期、更為確定，從而避免或減少風險。政府誠信即政府與民眾在共識的基礎上產(chǎn)生契約關(guān)系后，對履行契約而作出的承諾。從契約理論的角度分析，民眾將行政權(quán)委托給政府行使，政府在獲得了民眾所授予的公共權(quán)力的同時，就必須承擔相應的職責和義務。具體而言，它主要包括兩方面:一方面是指政府(誠信方)是否具有值得公眾(信任方)信任的因素(包括誠實、守信的良好品格等政府人格方面的因素)及其履行契約的能力在客觀上能為信任方所信任的程度，即來自信任方的評價;另一方面是指政府對信任方的責任感以及實際上對公眾的期待和信任的回應。政府誠信源于公眾與政府之間的政治委托一關(guān)系，其核心部分就是公眾對政府的信任和政府對公眾的誠信。政府行政人員依據(jù)委托契約得到相應的酬金(工資、獎金)、榮譽等利益因而必須履行相應的職能，但這種契約不同于經(jīng)濟契約，經(jīng)濟契約的“標的”是物質(zhì)形態(tài)的商品，而政府契約的“標的”既有物質(zhì)方面的、如提供公共設施、維護和平與安全、制定法律和法規(guī)等，又有倫理層面的，如正義、公平、公正、民主、寬容、責任等，內(nèi)容十分廣泛[1]。這樣，政府要成功地履行職責，就必須要依靠“誠”，即對民眾的忠誠、有責任感。從政府承擔的職責看，政府誠信涉及到政治經(jīng)濟文化等國計民生的大問題，是社會最大的誠信，與民眾的利益密切相關(guān)，與國家的興亡密切相關(guān)。

二、政府誠信缺失的原因

政府誠信缺失的原因是多方面的，有歷史的影響，有現(xiàn)實的原因，有主觀因素，也有客觀因素。

(一)傳統(tǒng)行政管理模式的慣性影響。

我國的現(xiàn)代化是在有著上千年封建主義的文化背景下起步的，其中傳統(tǒng)的行政管理模式的影響是根深蒂固的，一有適當?shù)臍夂虮憧赡艿靡栽偕?。其模式的特點是:皇權(quán)至上的封建專制主義，其結(jié)構(gòu)是縱向隸屬式的，自下而上層層隸屬，高度集中，從而使內(nèi)部各組織、組織內(nèi)的個人失去應有的自主權(quán)和相對的獨立地位，形成一個以皇帝居于至高無上的頂點位置的“人治”金字塔。其管理方法是一級管一級一層管一層，從漢代“罷黝百家、獨尊儒術(shù)”開始，一個慣性下來。這種封建社會的人治傳統(tǒng)，是與社會的現(xiàn)代化相背離的，是阻礙社會主義民主法制建設的，但其慣性的影響力卻十分大。在社會主義現(xiàn)代化建設快速前進的今天，

這種人治的傳統(tǒng)模式仍有一定的地位。相當一部分政府官員維護著這種“官本位”的制度，因為它有利于自己權(quán)威的發(fā)揮，在自己管轄的范圍內(nèi)，可以為所欲為。幾千年傳下來的這種“官本位”的制度，也同時強化了人們的奴性意識和盲從權(quán)威的習慣，導致民眾對政府產(chǎn)生極大的依賴。

(二)政府公務員現(xiàn)代誠信意識淡薄。

政府誠信缺失的根本原因之一是政府公務員“契約誠信”觀念不強。手中執(zhí)掌者國家的行政權(quán)，就應該有一種責任，還應當承擔行為的后果。當人民把職務給了你，就形成了一種契約關(guān)系，即委托方(公眾)將行政權(quán)委托政府行使，作為方(政府)應當給他們提供必要的公共物品(國防、治安、公共福利、司法公正等等)，如果方職責履行得好，其官員就應當獲得應有的工資、報酬、榮譽等。如果政府不能提供委托方的正當需求，無法回應公眾的期待和信任，方就應當受到相應的處理，委托和關(guān)系的存續(xù)也就值得考慮了[2]。這種關(guān)系必須以誠信為支撐。而誠信的背后是人與人交往關(guān)系的平等原則。但相當一部分公務員沒有這種誠信理念，對擔負的工作從未想過還應該向人民承諾，還要負違約的責任。

(三)政府行為中內(nèi)隱的自利性。

正如恩格斯所說:像其他成員一樣，官員也會受到自身利益的驅(qū)動。作為政府“經(jīng)濟人”，有自利意識，并想法追求利益的最大化，這并不奇怪，也不為過。關(guān)鍵是，“利”的具體含義是什么。人的需求是多方面的，有一種人特別看重精神需求，以滿足精神需求為樂。能使自己快樂，就是一種自利。根據(jù)公共選擇學派的理論，“助人為樂”也包含了一種自利，因為幫助了人，自己獲得了快樂，獲得了精神上的利益。所以如果政府機關(guān)或公務員能把群眾的冷暖掛在心頭，并能以自己的智慧盡力為人民辦好事，由此贏得了民心，得到了獎勵，獲得了榮譽，得到了提拔，這就是一種利民又利己的事。但這里所言的利己，顯然性質(zhì)完全不同，是一種“內(nèi)隱”的自利，完全以獲得物質(zhì)利益和享受為目的的。

(四)政府行政誠信規(guī)范制度不健全.

我國先后頒布了一系列經(jīng)濟方面的法律法規(guī)，初步形成了必要的法律法規(guī)誠信體系。如接待制度、融資制度、證券制度、合同法、反不正當競爭法、消費者權(quán)益保護法等，這些誠信機制具有強制力和道德約束力，維護了正常市場交易秩序，減少了在交易中的誠信風險，并增進了預期可獲的利益。但是從總體上看，這些法律法規(guī)主要是側(cè)重于以企業(yè)為代表的經(jīng)營性市場主體，用來規(guī)范政府及其行政人誠信的法律法規(guī)基本上還處于空白狀態(tài)。雖然政府在建設誠信體系方面做了大量的工作，但從整體上而言，大多是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之舉，不具體，不周詳，離完善的可操作的制度甚遠。

三、政府誠信建設的途徑選擇

我國歷來奉行誠實守信的品德，“誠為根，信為本”，它是一種比物質(zhì)資源、人力資源更為重要和寶貴的社會資源。但誠信問題已經(jīng)成為當前中國市場經(jīng)濟的“敗血癥”，成為中國經(jīng)濟進一步發(fā)展的重大隱患。而政府誠信是各類誠信之首，當前社會、經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的誠信危機，從一定意義上說與一些地方政府和部門的誠信缺失不無關(guān)系[3]。在大力推進社會誠信體系建設的同時，政府率先垂范，通過加強自身誠信體系的規(guī)范建設取信于民，這已經(jīng)成為21世紀我國各級地方政府的重要使命。政府誠信建設的措施有哪些呢?

(一)完善政府誠信行政體制。

要完善政府誠信行政體制，必須了解政府的屬性。只有了解了它的屬性，才能明確政府應有的職責，給其職責以正確的明確的定位。

政府管理的方式也應當轉(zhuǎn)變，由控制型的管理方式向協(xié)商型的管理方式轉(zhuǎn)變，變被動型的管理方式為互動型的管理方式;由微觀干預的管理方式向宏觀調(diào)控的方式轉(zhuǎn)變，這里要說明的是，宏觀管理方式也必須由理論走向?qū)嵺`，需要政府具體的管理措施來實行，即以政府管理理論為指導，制定出微觀的具有可操作性的措施，這不是實行微觀管理的方式，而是從大處著眼，小處著手(微觀處理)，扎扎實實，即政府應當承擔的職責、應有的結(jié)果必須清晰明確，管什么(干的范圍)管到什么程度都要清楚地界定。職責、功能越模糊，權(quán)力就越大，越容易造成混亂。管理方式的轉(zhuǎn)變，需要建立一個透明政府。公民缺乏有效的信息，對政府的失范行為就無法鑒定更無法監(jiān)督，所以，政府應當實施陽光行政。政府擁有的各種信息優(yōu)勢，如人為地進行保密，使得公眾處于一種“理性的無知”狀態(tài)，這給權(quán)力運行過程中的暗箱操作準備了最好的條件，行政失范行為不可避免，政府公信度必然下降。實施政務公開，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消費者具有信息獲知權(quán)的具體體現(xiàn)，也是政府行政管理方式轉(zhuǎn)變的根本途徑。

(二)建立健全政府誠信制度。

誠信危機從根本上說是一種制度危機。前面所說的誠信體制雖好，但它不會自發(fā)地成為現(xiàn)實，體制改革進行了這么多年，但是越位者、錯位者、缺位者仍大有政府在，就是沒有制度的約束，鄧小平同志以最通俗的語言闡明了制度的重要性:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事甚至會走向反面。[4]”所以要使政府行為的輸出最大限度地與政府委托人的輸入預期一致，使政治人的合法利益與政治委托人的利益最大化一致，就得依靠主宰我們命運的制度，讓剛性的制度來保證民眾的利益不受損失。誠信制度應具備哪些內(nèi)容呢?

1.行政行為法定化。前面己經(jīng)談到，政府機關(guān)或公務員具有自利的一面和借助權(quán)力追求個人利益最大化的可能，要消除失信行為完全靠個人的自覺和道德的約束是不夠的，依靠法律則較為有力。具體內(nèi)容是:

完善依法行政制度。對貪官要有威懾，對庸官、獺官也要有壓力，要讓人們覺得當官大不易，就要有一種硬性的約束，那就是要有一套完備的制度；

職位職權(quán)法定。行政職權(quán)必須由法律予以規(guī)定或授予，使其有法律依據(jù);不得擅自設立職位，行政權(quán)的行使不得超過法定職權(quán)，越權(quán)無效；

依法行政。行政機關(guān)實施行政行為時，不但要有法律依據(jù)，而且還要遵循法定程序[5]。

法體優(yōu)先。行政活動不得與法體相抵觸。

2.健全約束監(jiān)控制度。應建立行政監(jiān)察、行政監(jiān)督制度，建立行政投訴、過錯責任追究制度，讓所有失信于民的政府行為都置于法律法規(guī)的監(jiān)控之下。要設立多重防線，以嚴防死守的辦法予以監(jiān)督。嚴格工作程序化管理，有些事件要跟蹤督辦，要確保群眾投訴的問題有處置、有結(jié)果、有回應。

3.建立科學的考評制度。誠信行政應作為公務員考核的主要內(nèi)容。人們倡議建立信譽等級評定制度，設立相關(guān)評定機構(gòu)，其評定內(nèi)容是:政府部門設置和職能情況、依法行政情況、決策和管理的科學程度、信息公開程度、政府工作效率、公務員知識化和專業(yè)化程度、政府支出和債務情況、公眾對政府服務的滿意程度等[6].

4．完善失信懲治制度。加強部門間的協(xié)調(diào)、配合，實行對失信行為的聯(lián)合懲治。提高失信成本，依法追究其行政及經(jīng)濟責任，并給與受損害單位或個人合理的補償。要使守信著感到光榮、有價值，使失信者得不償失，讓其不敢冒失信之風險。

5.建立公務員誠信信息數(shù)據(jù)庫制度，搭建個人誠信平臺。建立包括數(shù)據(jù)采集、披露、評估、使用、保護、監(jiān)管等方面的聯(lián)合征信制度。誠信數(shù)據(jù)應向全社會開放。歐洲一些國家以法律的形式賦予政府以數(shù)據(jù)開放的強制權(quán)，以保證數(shù)據(jù)的客觀、公正、全面、準確和威嚴。

(三)加強公務員誠信教育。

在當今多種價值觀念并存和沖突的時代，仍然使用傳統(tǒng)的道德說教方式是難以奏效的，教育應當尋求從內(nèi)容到方式方法上的扎實和創(chuàng)新。從內(nèi)容看，要緊扣公務員的身份，狠抓公仆意識的教育，價值觀的教育和責任心的教育，并讓公務員了解誠信的內(nèi)容、意義。當然，誠信不是孤立的，它與法律意識、市場經(jīng)濟規(guī)律等密切相關(guān)，對公務員要開展多層次、多角度、全方位的引導。在當今政府出現(xiàn)道德危機的情況下，在公務員培訓中應當開設行政倫理課，而且要做重點考核。作為公務員，至少應當認識這些問題:什么叫誠信?誠信與道德的關(guān)系怎樣?當前公務員誠信缺失的表現(xiàn)有哪些?有什么危害?如何解決誠信缺失的現(xiàn)象?教育的方式應當多種多樣[7]。通過各種教育手段，提高教育的覆蓋面，加大教育的成功度，這樣，是可以使公務員由誠信道德的認知上升為道德情感，轉(zhuǎn)化為道德意志，從而產(chǎn)生自覺的道德行為的。只有喚醒人們內(nèi)心深處的良知，人們才能有效調(diào)控自己的行為，做到自我反省、自我評價、自我控制、自我完善。

(四)濃厚誠信輿論氛圍。

新聞媒體是政府誠信建設的有力武器，是使政府和民眾溝通交流的主要渠道，傳媒既能影響政府，又能引導群眾。所以，新聞媒體應為政府的誠信建設大聲疾呼，以誠實守信為重點，加強社會公德和職業(yè)道德的宣傳，使“誠信應成為政府根本的準則”和“成也道德、敗也道德”的真理成為全社會的共識[8]。新聞媒體權(quán)威性強、影響面廣，近些年來，一些不誠信的行政人員因媒體曝光而落馬的情況不少?？梢娦侣劽襟w有舉足輕重的影響力。

結(jié)束語：

政府誠信是社會誠信的表率，是整個社會誠信建設的核心，對社會發(fā)展的影響力極大。因此，應當把政府誠信作為社會誠信建設的龍頭。面對政府誠信缺失的現(xiàn)狀，加大建設誠信政府的力度，充分發(fā)揮其表率和示范作用刻不容緩。

參考文獻：

[1]喬治.戴維森，《最偉大的管理思想》，中國紡織出版社，2003年版。

[2]姆斯.柯林斯《企業(yè)不敗》，新華出版社，1996.

[3]赫爾穆特.施密特《全球化與道德重建》，社會科學出版社。

[4]羅斯.埃克曼，《腐敗與政府》，新華出版社，2000.

[5]戴維.皮格斯，《哈佛管理成功學》陜西旅游出版社，2002.

[6]夏書章，《行政管理學》，中山大學出版社，2000年版。

[7]中共中央宣傳部理論局，《行政人員群眾關(guān)心的25個理論問題》，學習學出版社，2003年版。

[8]林活力，《以德治國與公務員的行政道德建設》，中國行政管理，2001