重構公共行政的公共性途徑

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德懷特•沃爾多在1955年發表的《公共行政學研究》一文中提出了三個問題：“什么是‘公共’行政？‘公共’這一修飾詞表示什么特征？公共行政怎樣區別于一般行政？”[1]半個多世紀的歲月過去了，沃爾多的問題依然引人深思。這是因為，沃爾多的問題一直沒有得到令人信服的回答，在行政管理的實踐中，技術主義路線一直處于一種“霸權”地位，它總是置公共性的價值追問于一種比較尷尬的地位。然而，當一個社會的發展陷入巨大的差異化狀態的時候，特別是社會分化和貧富懸殊的擴大化把社會引入風險狀態的時候，關于公共行政公共性的討論也就顯得更為迫切了。公共性的問題關系到對“行政”的性質的認識和界定等一些實質性的問題，應當成為整個行政體系和行政行為模式建構的出發點和基本原則。但是，從現實來看，公共行政的公共性問題并沒有引起人們的高度重視，公共行政的實踐往往在技術主義的思維支配下去謀求一切具有可操作性的方案，即便是在學者們那里，持有管理主義或工具主義取向的人，在關注操作性層面的問題時，也往往較為注重“經濟與效率”的問題，甚至要求把公共行政建構成了技術系統。當理論探討沉浸在行政管理的技術與方法之爭中的時候，對于公共行政公共性這樣一項意義重大的價值問題的追問被忘卻了。可是，一旦公共行政失去了公共性這一價值維度，那么，“行政管理應當為誰服務”、“行政效率應當從屬于誰的利益實現”都成了嚴重的問題。這也就不難理解：政府為什么總是直接或間接地受到利益集團的操縱？政府為什么沒有發揮公平正義之價值實現的軸心作用？社會為什么總會陷入兩極分化的狀態并因此而導致社會矛盾的激化？顯然，公共行政公共性的缺失是一個嚴重的問題，它會造成一系列意想不到的后果。在人類社會陷入風險社會的今天，探討公共行政公共性的回歸，在公共行政的實踐中強化增益公共性的制度安排和行政管理行為選擇，就是一項具有時代意義的重要任務。

一、把握公共行政的公共性

公共性的問題更多地是一個哲學問題，對于公共行政這門學科來說，它也是一個重要的行政哲學問題。哲學所關注的是“事”與“物”背后的普遍性問題，因而，對于公共行政而言，公共性的問題是貫穿于政府建構以及行政管理實踐一切方面的具有普遍意義的價值，是公共行政的靈魂，決定了公共行政的性質。離開了公共性或回避了公共性的問題，我們就很難判斷一個行政體系或一個行政過程的性質，更不用說行政是屬于誰的了。社會是由多樣性的因素構成的，存在著不同的階級和不同的利益集團，而且，每一個人都會有著個性化的利益訴求。在這種情況下，公共行政的公共性是保證行政活動不被任何一個特殊利益所左右和所利用的前提。從理論上講，一旦行政具有了公共性，它就可以超越任何一種特殊的利益，從而服務于其所在社會的普遍利益，并發揮著促進社會公平和正義實現的功能。相反，社會就會呈現出矛盾叢生、沖突不斷等失序狀態。就現實而言，之所以存在著那么多不盡人意之處，恰恰是公共性缺失所致。

學者們在探討公共性的問題時往往將其追溯到古希臘，認為古希臘民主政治生態下的行政已經具有了公共性的內涵。其實，作為一種具有特定社會旨趣和特殊政治價值訴求的學術概念，“公共性”一詞是晚近才出現的。近代以來，國家與社會的分離以及公共領域與私人領域的分化，特別是社會構成要素的多元化，使公共性的問題彰顯了出來。在20世紀，哈貝馬斯、漢娜•阿倫特、羅爾斯等人是對公共性問題的研究作出突出貢獻的學者，他們從不同角度探討了公共性的問題，提出了許多富有啟發意義的意見。然而，作為公共性問題研究的學術史并沒有終結，因為，公共性本身就是一個流動性的概念，至少其內涵是隨著社會的發展和政府的不斷變革而得到不斷拓展的，也就是說，公共性的概念并不是固定的，會隨著歷史進步而有著不同的內容，理論研究不應滿足于任何已有的關于公共性的界定，而是要不斷地發掘公共性概念的新內涵，為公共行政公共性的增長和再生產提供理論支持。我們正處在社會轉型和經濟轉軌的時代，20世紀80年代以來，在全球化、后工業化的歷史背景下，原先清晰的政府與社會的分界線開始變得模糊，非政府組織以及其他的社會治理力量正在迅速成長，并對公共行政提出了新的挑戰，同時也對公共行政提出了新的要求，諸多原先由政府承擔的職能正在轉移到非政府組織以及其他社會治理力量那里，使公域與私域的邊界不斷地被刷新。此時，過往關于公共行政公共性的認識都面臨著知識重構和內容擴展的需要，也就是說，公共性的概念正在不斷地被賦予新的內容。基于對公共性的當前認識，公共行政的公共性是可以描述為政府行為的一種公有性、共享性和非差異性的。公共行政所面對的是整個社會，行政客體是千差萬別的，來自于社會的要求也是無法計數的，但是，政府只有一個，政府的行政是需要擁有連續性和統一性的，如果政府使某個人或某個利益集團的利益得到實現的時候卻導致另一個人或另一個集團的利益遭受剝奪的話，那是不被允許的。所以，政府需要在數不盡數的利益訴求之間發現能夠對每一利益要求都提供平等支持的“水平線”，這個“水平線”就是公共性。顯然，在不同的地區、不同的時代、不同的國別，“水平線”是不同的，也正是在此意義上，我們說公共性是一個流動的概念。所以，如果將西方學者在對西方國家的公共行政進行考察時提煉出來的公共性原則和標準將運用到中國，可能就不適用，而我們的研究正是針對中國政府和社會而做出的，我們關于公共性的研究也需要緊扣中國社會和中國政府去進行探討。

當然，科學是有著共通的因素的，關于公共性的科學探討會形成一些具有普遍性的科學共識。所以，我們在討論公共性問題時，也需要以西方學者在此領域中的貢獻為基礎，需要從此出發而走向對公共行政公共性的一般性把握和具體性理解。本著這一原則，我們認為，公共行政的公共性涵義應該包括如下幾個方面的內容。

（一）公共行政是合理性與合法性的統一。馬克思•韋伯認為，西方社會對合理化的追求反映了一種效益和效率的精神，是一種追求最大效益、最高效率的“精打細算”的設計。然而，如果合理性意味著僅僅關注效率的話，那么，它還只是一種形式上的合理性，這種合理性只有實現了與合法性的整合才是公共行政所應具有的特征。《布萊克維爾政治學百科全書》對合法性的解釋是：“它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是來自有關規范所規范的，‘下屬’據以(或多或少)給予積極支持的社會認可(或認可的可能性)和‘適當性’。”[2]（P410）可見，公共行政的“合理性”是作為合法性的一項指標而存在的，然而合法性又是在回應社會的需求和滿足環境的需要中獲得的。所以，合理性與合法性是公共行政的兩個必要向度，正是這兩個向度的統一，才賦予了公共行政以公共性內涵。也就是說，公共行政的公共性是包含著合理性與合法性兩重內容的，任何一個方面的缺失，都會造成公共性不復存在的結果。當然，在韋伯那里，合理性是一種科學規定，而合法性則是政治標準。然而，韋伯的缺憾在于，他沒有解決合理性與合法性統一的問題。所以，我們認為，就公共性是合理性與合法性的統一而言，意味著它同時需要滿足科學規定和政治標準，當公共行政陷入技術主義的科學追求之中而忽視了政治上的公平公正，也就是合法性的喪失；當公共行政僅僅關注公平公正等問題而不在效率方面作出努力，則是合理性的喪失。這樣的話，都會導致公共性的缺損。

（二）公共行政的基本價值基準是公平。公平作為社會共同體的道德目標和基本精神，在得以實現的過程中所依靠的最直接的力量就是政府，在一定程度上，政府的出現就是適應了通過提供公平而保障社會秩序的要求。從法理上看，政府以及法律的產生是由于人們對社會公平與正義的向往，這就從根本上決定了政府要以維護社會公平為己任；從現實來看，市場失靈的存在客觀上使得政府成為保障社會公平不可或缺的力量。實踐證明，市場無法實現公平的收入分配，它只可能把物品交給擁有貨幣選票最多的人。市場經濟中的競爭機制從本質上來說就是對社會公平的破壞，必然導致社會差異的擴大化。當一個社會失去了公平并呈現了兩極分化的態勢時，不僅不能夠獲得社會發展的效率，反而恰恰會造成效率的喪失，甚至會陷入矛盾沖突不斷的境地。所以，為了糾正市場失靈，“當一個民主社會不喜歡自由放任的市場機制下用來對貨幣選票進行的分配時，它可以通過再分配政策采取措施來改變其結果”[3]（P84）。當然，公共行政應當是有效率的，沒有效率的公共行政也是不可能在實現社會公平方面發揮作用的，然而，效率必須建立在公平的基礎上，只有從屬于公平的目標和有利于促進公平實現的公共行政，才具有公共性。在社會差異化程度迅速提高的今天，突出強調公共行政的公平價值尤其顯得重要。從19世紀以來的歷次經濟危機來看，基本上都是由于社會貧富分化而造成了消費不足引發的，至于2008年的全球金融危機，許多專家也注意到，是由于華爾街所代表的利益群體收入過高而變得不負責任，從而把全球都卷入到一場經濟災難之中。所以，公共行政提供公平,防止貧富分化是它擁有公共性的證明。

（三）公共行政應以公共利益的實現為終極目標。公共利益的實現是公共行政公共性的基本內涵。政府在開展社會治理的過程中，其行政活動的基本任務就是處理個人與集體、不同的社會團體、不同的利益階層等之間的關系，以求在多元利益沖突中發現共同的基點。這個基點就是公共利益。公共利益具有雙重含義：（1）在最低限度內，公共利益是一定范圍內特定多數人的共同利益；（2）就公共利益與任何特殊利益的區別而言，它是存在于全社會每一種特殊利益背后的普遍性的利益。近代以來，隨著法律體系的建立和健全，幾乎每一種作為特殊利益的私人利益都得到了法律的護衛和保障，而且，私人利益主體也會在法律為之提供的框架下努力維護私人利益和促進私人利益的實現。比較而言，作為公共利益主體的全體社會成員是一種較為模糊和不確定的概念，每一個社會成員都不可能具有全力維護和促進公共利益的自發性動力。所以，相對于私人利益而言，公共利益更容易受到侵害，實現起來也更加困難。這就要求公共行政主體超越各種特殊勢力，以完成對社會公共福祉的追求。在對公共利益的追求中，公共行政的公共性也就得以彰顯和實現。近些年來，隨著全球化和后工業化浪潮的涌動，一種被后現代主義者稱作為“碎片化”的趨勢已經顯現了出來，它意味著社會構成更加復雜，每一種社會構成要素都會有著特殊的利益要求。在這種情況下，要求公共行政在護衛公共利益和促進公共利益的實現中發揮更大的作用。如果說在近代早期自由主義者提倡一種消極的有限政府的話，那么，在新的歷史條件下，公共行政在捍衛和促進公共利益方面應當扮演更積極的角色。

（四）在公共行政過程中要更加充分地體現人本精神。社會生活是人的生活，社會發展無非是人的生活環境和內容的積極改善，原則上講，一切社會活動都是為了人，公共行政也不例外。從人的角度認識和思考公共行政，也就是要求在公共性的題旨下引入以人為本的向度。近代以來，在公共行政的成長中，是沿著片面的科學向度而進行建構的，特別是官僚制組織理論的價值“祛魅”和“非人格化”要求，把公共行政體系打造成了“事”與“物”掩蓋和遮蔽了人的體系。現在，在人本主義中興的歷史條件下，公共行政也被要求“以人為本”。把“以人為本”落實到公共行政的職能上，也就反映為：要求公共行政實現從以政府運行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉變；從以效率為中心向以公平為中心的轉變；從管制型行為模式向服務型行為模式的轉變。同樣，落實在行政人員身上，則反映為：要求行政人員應“具有‘公共行政精神’，既要對良好的管理充滿激情，也要對正義充滿激情”[4]。在一定程度上，公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員而得以實現的。20世紀后期以來，隨著新技術的迅猛發展，在公共行政體系建構中引入新技術、新設備已經成為時尚，而且，西方國家實證主義的科學傳統也傳染到了全世界，人們在思考問題的時候，往往注重的是數據和物質條件，而對人的關注卻越來越少。這必然會使公共行政推動根本，即放棄一切為了人的發展而服務的精神。為此，把人本精神注入到公共性的概念之中，顯得非常必要，而且，也只有讓公共性的概念中包含了人本精神，才能夠賦予這一概念以實質性的內涵，而不是哈貝馬斯所批評的那種“形式公共性”。

二、公共行政公共性缺失的原因解析

（一）“管理主義”對“公共性”的沖擊和損害

對公共行政的研究無疑有兩個問題是學者們不能回避的：一個是價值問題，一個是事實問題。政府應該追求什么樣的價值？政府在公共行政實踐過程中又怎樣踐行著這一價值？都是首先需要在理論上加以解決的問題。關于公共行政公共性的探討，也同樣離不開這兩個層面。從應然層面來講，公共性理應作為公共行政學理論最核心、最基礎性的概念，更應成為公共行政實踐中所追求的恒常性與終極性價值。然而，從實然層面來看，行政學界“管理主義”的盛行和技術主義研究導向的偏頗，往往在“效率”目標的追求中導致政府行為的失范，加上政治領域中代議民主制度的天然缺陷，使得現實中公共權力的私用屢見不鮮，公共利益被侵蝕的現象時有發生，基于近代政治邏輯而應當具有的公共行政的公共性出現了不斷流失的局面。就西方公共行政學的主流理論而言，存在著“憲政主義”和“管理主義”兩大傳統，或者說，“憲政主義”和“管理主義”是貫穿于公共行政學發展歷程中的兩條基本線索，它們代表了公共行政理論和實踐發展的不同路徑。“憲政主義”認為，公共行政是政治體制和政治過程的一個組成部分，強調行政過程的社會回應性和政治責任。而在“管理主義”看來，政府就如同一個大企業，主張按照企業的管理原則與價值取向來對公共組織進行管理。如果說在經濟學的領域中，近代以來的社會發展呈現出自由主義與干預主義彼此交替過程之中的話，那么，在公共行政學的領域中，也存在著“憲政主義”與“管理主義”輪流執掌話語權的情況。我們知道，威爾遜和韋伯開辟了公共行政管理主義的傳統，而新公共行政運動以及“黑堡學派”則要求把公共行政納入“憲政主義”的軌道，隨著新公共管理運動的興起，公共行政再一次地被拉回到了“管理主義”的傳統之中去了。新世紀的到來，新公共服務在對新公共管理運動的批評中，又重申了“憲政主義”的原則和立場。可見，公共行政的發展史就是一個在“憲政主義”與“管理主義”之間拉鋸的過程。然而，考慮到公共行政需要在自身的管理中實現對社會的管理，特別是行政管理的實踐每日每時所遇到的都是管理的問題，所以，從公共行政學產生以來的整個歷史過程來看，“管理主義”更多的時候是處于具有支配性的話語中心位置上的。

總的看來，在公共行政作為一個專門的研究對象之后的很長一個時期中，“公共”一詞一直處于被束之高閣的窘境。究其原因，這是因為這一時期的公共行政學家大多受到實證主義方法論的影響，在研究過程中，往往把事實與價值對立了起來，重事實而輕價值，試圖建立一種價值中立(val-ue-neutrality)的行政科學。因而他們將公共行政視為一種管理技術與工藝的運用過程，將研究的重點置于“技術合理性”和“工具合理性”之上，對“目的合理性”卻鮮有考慮。20世紀80年代初開始，一場聲勢浩大且曠日持久的“政府再造”運動在西方發達國家興起，這就是一場名之為新公共管理運動的理論追求和政府改革過程。新公共管理運動把傳統的公共行政管理主義思想加以極端化地運用，特別是作為新公共管理運動理論基礎的公共選擇理論和新制度主義經濟學，為它提供了管理主義的“理性人”的行為基礎，使它對傳統官僚制為基礎的管理主義都表示了不滿足的意見，提出摒棄官僚制而進一步把管理主義精神發揮到極致。事實上，新公共管理運動也確實在提高政府的運作效率和建構政府與公民的新型關系中顯現出一定成效。但是，究其根本，新公共管理運動并沒有解決“憲政主義”與“管理主義”的爭論，反而是在反對“憲政主義”的路線上越走越遠，把“管理主義”轉化為不計任何價值關懷的行動。正如胡德所指出的，“新公共管理是一種沒有實質內涵的夸大伎倆，它實際上并沒有改變任何東西，頂多是一個新的瓶子，但里面的觀念卻是舊的。”[5]（P3-19）概而言之，在處于主流地位的西方行政學理論中，所呈現給我們的基本上是“管理主義”的特征，它對公共行政的公共性造成了極大的損害，具體地說，表現在這樣三個方面：（1）在方法論的意義上模糊了公共部門和私人企業的界限。在公共行政領域，公共性是用以定義行政的重要概念，也是區別與私人部門的重要標準，正是公共性的概念使公私部門的界限變得非常清晰。然而，管理主義的一個重要假設卻是：“公共部門的管理與私營企業的管理在基本程序和追求的目標上都驚人的相似”。[6]（P152）德懷特•沃爾多早在1948年就批判過這種公私通則忽略了公共行政的根本，歪曲了民主理念的“公共”本質。（2）在目的論的意義上把效率視為公共行政的終極目標。固然，公共組織在資源配置上強調效率本來就是無可厚非的，但效率并非是公共行政唯一的價值追求和終極目標，而且，效率必須建立在一定的價值導向的基礎上才是有積極意義的。因為，公共行政不僅僅是公共目標的執行，同時也是公共目標的創造，必須朝著公共利益實現的方向才是公共行政的本質所在。片面的工具理性往往使人們過度關注達成既定目標的手段，在減少行政成本上斤斤計較，而忽視了目的本身，因而必然會走上行政活動誤入“技術烏托邦”的歧途，使公共行政的基礎性價值取向（諸如民主、平等、公正等）被市場的價值取向（諸如收益、效益、競爭等）所取代。（3）在過程論的意義上對政府的公共責任造成一系列沖擊。在官僚制的理論與實踐中，由于信奉“政治—行政”兩分法原則，“行政人員的責任的焦點在于確定和遵守他們確定的標準及程序”[7]（P125），而不是對社會的積極回應，新公共管理在用企業家精神改選政府的過程中，要求行政人員像企業家那樣對待其行政事務，所突出強調的是一種“市場導向”的理念，錯誤地把企業的顧客導向原理運用到公民與政府的關系中。在這種理念的指導下，行政人員所應具有的面向全體公眾的“公共責任”不可避免地淪為一種面向少數富有人的“職業道德”，從而造成了公共性流失的局面。在管理主義盛行的20世紀，政府目標呈現了價值錯位的狀況。也就是說，由于對公共行政公共性的忽視，導致了行政實踐中的政府行政目標錯位，并因此而帶來了普遍的行政行為失范的問題。

我們知道，政府目標決定了政府在一定時期的價值取向和行為模式，對社會的發展具有引導和推動作用。然而，綜觀近代政府職能的演變，政府目標其實是在公平與效率之間進行鐘擺式地交替選擇，這是因為，在市場經濟出現了壟斷的問題后，政府不得不介入到經濟運行過程之中，因而需要面對如何處理公平與效率關系的問題。就此而言，政府介入到經濟的運行過程之中以及面對公平與效率的問題，都是客觀情勢決定的。我們也發現，長期以來，公平與效率成了困擾政府目標選擇的一個經典難題，因為這二者之間存在著此消彼長的反向運動，這就要求政府必須要依據社會的客觀要求和現實條件制定目標，才能使之符合社會歷史發展的要求。然而，在現實的實踐中，各國政府對效率與經濟的熱情持續高漲，追求經濟與效率被認為是塑造自我形象和獲得民眾支持的最佳途徑，尤其是對于后發國家來說，追求GDP的高速增長已經成為政府的行動導向和政策目標。政府目標在效率與經濟上的過于偏重，使公共行政在公平與效率之間失去了平衡，致使公正、秩序和民主等價值在政府理念中的旁落，從而導致了政府在實踐中出現種種行為失范的后果。例如，在經濟領域中，政府因與資方利益有了更多的直接牽連而在經濟活動中無法按照公共性的原則而超然于不同的利益集團之上，造成了政府與利益集團結盟以及廣泛的尋租行為發生的問題。由于政府官員對GDP增長過于看重，使基礎教育、公共衛生、環境保護、公眾福利等基本的民生問題邊緣化，而且，政府對效率的狂熱追求還可能導致行政權的沙文式擴張，行政權不僅突破了行政與司法、立法間的邊界，還可能侵入公民權利的空間，造成公民生活領域被“殖民地化”的問題。事實上，由于“行政國家”的出現，致使公共行政成為民主進程的障礙。上述分析可見，現代官僚制的內在屬性決定了政府對效率的狂熱崇拜和不懈追求。眾所周知，現代官僚制組織體系是建立在威爾遜的“價值中立”原則下的，或者說，是需要將馬克斯•韋伯官僚制與威爾遜的價值中立原則放在一起來加以認識的。根據價值中立的原則，官僚制理論往往把公平的問題看作是一個政治問題，而政府則是在政治部門確立了政策之后而加以高效執行的行政部門，在政策執行的過程中，是要把價值的問題當作巫魅而加以祛除的。久而久之，政府就形成了將效率作為其惟一的目標的慣性，并形成了通過自身的效率去影響和塑造社會效率的慣性思維。可見，政府長期以來對效率的偏重，歸根結底仍然是固有的體制缺陷使然，因而要實現政府目標的合理調整定位，必須要從觀念和體制雙方面入手。

（二）代議民主制的內在缺陷無法保障公共性得以踐行

從更為根本的角度來看，現代政府的效率追求也是根源于其政治生態中的代議民主制的，這個代議民主制的內在缺陷致使公共行政忽視了對其公共性的護衛。顯然，政府的公共性是與民主制度密不可分。在雅典民主時期，人們創造“民主”一詞專門用來描述希臘城邦的政治實踐：城邦事務由公民大會通過直接討論和投票表決的方式來做出最終決定。因此，民主理念的邏輯起點是人人都有權決定自己的事務且是自己利益的唯一判斷者；作為一種政治制度，它以公民的意志作為政府合法性與公共性的基礎，規定全體公民有權參與行政過程。然而隨著國家疆域的擴張與社會問題的日益復雜，這種直接民主在技術上遇到了無法逾越的瓶頸，結果，只有用代議民主制替代直接民主制。可以說，代議制民主實際上是政治向技術妥協的結果，是因為直接民主在技術上的不可行而不得不建立代議民主制度。就代議民主制度的實質而言，它是通過內在的委托一機制去集中民意的，目的是要通過這樣一種技術性改進的方式縮小公民直接參與的幅度，由“民意代表”來代表人民決定國家政事。雖然代議民主制政府被密爾稱為“理想上最好的政府形式”，然而，根據盧梭的意見，“人民主權是不可分割、不可轉讓，甚至不可代表的”，[8]（P127）代議制民主制恰恰是通過代表性設置把人民主權加以分割、轉讓的。所以，反映在公共行政之中，就是后來出現的過分謀求可操作性的技術主義思維定勢的生成，讓技術的考量排擠了對公共性的觀照。

一個顯而易見的事實是，在代議制下，人民委托“代表”來執行公共事務，這種由若干中間環節所構成的過程很容易引起民意的滯后和失真。而且，由于公民對自己切身有關的事務不能親自參與決定，公民的利益表達很可能被政府無意中加以扭曲和走樣。所以，代議民主制顯然是不可能確保公共政策是完全符合“公意”的。更重要的是，由于政府官員與公民的目標函數不同，身為人的官員常常會在最大限度增加自身效用，同時做出損害公共利益的行為。委托人和人之間關于人行為的信息不對稱，又使得處于信息劣勢的公民對政府行為的監督成為一件很困難的事。總之，人往往會通過其信息優勢和權力支配能力侵犯委托人的利益，這就是代議制民主的一個不可避免的問題。盧梭對此有過形象的描述，他說：“英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了。”[9]（P125）可見，只有在民主價值真正得以落實的條件下，公民才能如密爾所期望的“在國家主權中擁有一份”，[10]（P55）公共行政才能更加貼近公眾的利益要求，更加接近公共性的標準。

三、呼喚公共行政公共性的回歸

由于各種主觀和客觀的原因，政府往往不能充分踐行其公共性，從而帶來了各種各樣的社會問題，特別是造成了社會分化和利益實現機會的不均等的問題，因而，迫使我們呼喚公共行政公共性的回歸。近些年來，隨著社會貧富懸殊的擴大，隨著群體性事件的日益增多，已經使公共行政公共性的回歸問題成為一個迫在眉睫的問題了。而且，公共行政公共性的異化和缺失已經造成了公共部門的權威性流失和合法性危機。不過，正如李普塞特所說“合法性危機是變革的開始”，在當前深入審視和反思公共行政的“非公共化”問題，嘗試從理論、理念、制度和模式等多維度去開展變革和進行制度創新是必要的，而且也能夠達到公共行政公共性回歸的目標。

（一）基于公共性的要求而重建公共行政的理論

公共行政學中“管理主義”與“憲政主義”之爭，歸根到底還是由公共行政的“管理性”與“公共性”之間的差異所引起。“管理性”強調公共行政的效率、經濟與理性；“公共性”則更側重于公平、正義、民主等價值觀。實際上，公共行政的理論應當謀求這兩重屬性的有機統一。“管理性”不可能脫離“公共性”而存在，因為效率等價值觀應當被放置在民主、公共利益的框架體系之中，否則將毫無意義。同時，如果沒有效率，公共行政則難以為社會發展作出貢獻，公共利益也無法得到實質性的維護。所以，正如人走路靠雙腿才能前行，公共行政學也必須兼顧這兩種屬性才能實現良性發展。所以，公共行政學的理論研究面臨著急迫的創新使命，需要從根本上“管理性”與“公共性”統一起來，實現對公共行政理論的全面重建。就公共行政學的發展史而言，其實，“效率”也不是貫穿始終的主題詞，因為秉持“憲政主義”思想的行政學家們一直在為捍衛和促進行政學的公共性而努力。從20世紀中期德懷特•沃爾多在與赫伯特•西蒙的大論戰，到奧斯特羅姆對美國行政模式的反思，再到新公共行政學派明確提出公共行政要關注和致力于社會公平正義的實現，所代表的是一個致力于探討公共行政公共性的獲得和實現的路徑，而且，單純就理論而言，也確實起了關于公共行政公共性的理論意識。正是因為公共行政學有著這一傳統，所以，在20世紀80年代，當新公共管理運動在西方主要資本主義國家中進行得如火如荼時，依然有一大批公共行政學家對新公共管理提出質疑與批判，努力去對公共行政的精神與價值進行反省，試圖建立起真正具有公共性的公共行政學理論。其中，行政倫理學的發展，“黑堡學派”的興起和“新公共服務”理論的出現，都是學者們致力于呼喚公共性的明證。

概括說來，我們可以從公共行政學“憲政主義”傳統之中借鑒以下幾個關懷點來補充公共行政學理論中公共性的缺失：其一，強調社會公平和正義；其二，強調政府的回應性與社會責任感；其三，強調公民參與。但是，公共行政學研究中業已存在的“身份危機”迫使我們不能只滿足于小范圍地修修補補，而必須承載起“價值顛覆”和“典范轉移”這兩大任務，只有這樣，才能夠真正扭轉當前這一學科缺乏統一哲學基礎的局面，走出長期困擾自身發展的片面管理主義陰影。由此，我們也可以預見，未來的行政學發展必然會將公共性作為不可或缺的價值要素來對待。可以想像，以公共行政公共性為核心的行政學研究將會包含著這樣幾個維度：（1）在矯正研究取向上的片面效率中心主義，把人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等這些人類社會的基本價值作為關懷的理論建構基礎；（2）應放棄“政治—行政二分法”的學科預設，糾正把“價值”與“事實”相分離的研究取向，從而在方法論的意義上實現價值主導，讓工具性的考量從屬于正確的價值原則，即把公共行政的公共性作為理論探討的視角和基本立場；（3）拋棄理性“經濟人”的假設，把行政人員當作具有公共行政精神的一個職業群體看待，或者說，尋求能夠保證行政人員擁有公共行政精神的倫理制度方案，讓其在制度的約束下始終如一地為促進公共利益而開展行政活動；（4）在行政生態的建構中，應思考根本改進代議民主制度的方案，實現對近代以來形式民主而實質不民主制度的超越，尋求一種能夠讓公眾深度參與公共行政的決策和執行過程的民主制度。

（二）確立時時事事趨近于公正的政府目標

社會是一個宏大的復雜系統，構成要素的多樣性決定了政府的每一項政策和每一個行為都做到完全公正是不可能的，但是，政府必須確立起時時和事事都趨近于公正的目標，以公正為準繩去檢驗政府的政策和行為。政府目標的選擇雖然帶有政府主導性與主觀性，但是，它并不是政府權力的衍生物，而是必須以社會的客觀要求和現實條件為依據去建構政府目標。其中，經濟發展水平、政治制度環境、歷史文化因素和社會偏好等，都是在確立政府目標時必須考慮的因素。從當今世界發展客觀情況來看，一方面是不斷積累起來的財富，而另一方面則是不斷積累起來的貧困，這種情況比以往任何時候表現得都更為突出，不僅在國際社會是這樣，而且幾乎在所有國家，都有不同程度的表現。甚至可以說，貧富的差距和懸殊已經造成了空前激烈的不文明行為的出現。面對這種形勢，政府的公共行政活動比以往任何時候都更加需要承載起維護社會公平的職責，政府目標的基本內容比以往任何時候都更加需要包含公平的元素。鑒于歷史上總是出現公平與效率的矯枉過正的教訓，人們也許會問：政府目標的鐘擺指向公平是否會對效率造成沖擊？或者進一步說，政府有沒有辦法在公平與效率這個極點之間謀求平衡？事實上，對這一問題，黑格爾所提供的辯證思維中已經給出了答案：一對矛盾的范疇必然會在一個“合題”中獲得統一。公平與效率作為一對矛盾固然有相互沖突、此消彼長的一面，但是，也必然是相輔相成的，甚至在一定程度上是統一的和可以相互轉化的。效率的提高將創造出公平的物質基礎，而且，在經濟效率的背后實際上業已包涵了機會均等的要求。同時，公平又為效率的提高提供了公平的規范約束。由此可見，在解決公平與效率的矛盾時，也是適用于黑格爾這一辯證思維方式的，那么，公平與效率的“合題”究竟是什么呢？這就是羅爾斯在其《正義論》一書中所指出的政府的中心組織原則———公正。對于“公正”，羅爾斯將其定義為“一種公開的正義觀”，將其描述為：“(1)每個人都接受、也知道別人接受同樣的正義原則；(2)基本的社會制度普遍地滿足、也普遍為人所知地滿足這些原則”。[11](P3)

從公正與公平、效率的關系來看，公正本身就是公平與效率共存的空間，因為公正必然是體現社會公平的，同時也包涵了公平得以實現的效率，是能夠通過滿足不同利益群體正當利益訴求的同時激發出社會成員普遍追求和實現公共利益的動機和力量，從而使公共利益的實現擁有效率的內涵。所以，政府應該在“公正”的視點上去認識公平與效率的問題，而不是在二者非此即彼的抉擇困境上糾結。然而，政府目標的公正導向如何在行政實踐中得以體現？這就要求政府在政策制定時必須做到：

（1）政策制定要體現出普惠性。政策制定普惠性的基本要求是，每一個社會成員、每一個社會群體的尊嚴和利益都應當得到有效地維護。任何一個社會群體尊嚴和利益的滿足都不得以犧牲其它社會群體和社會成員的尊嚴和利益為前提條件。

（2）政府要在政策制定中體現超然地位。不僅要避免被特定利益集團操縱，尤其要防止政策制定者本身形成一個特定利益集團。因此，在政策制定過程中，我們要盡可能做到程序公正，完善政策制定的監督機制，做到政策制定的公開、公正。另外，還需要強調的是，政府公正目標的實現有賴于行政人員的“公正精神”，即行政人員要排除一切可能造成不平等或偏見的因素，平等地對待每一行政行為客體，不因其地位、性別收入等差別而區別對待，更不能受到金錢的收買和利誘。[12]在行政人員的層面上，做到了這些，也就為公共行政的公正導向增添了助力。

（3）建構起實質民主而不是形式民主的治理模式。如前所述，公共行政的公共性是與民主制度聯系在一起的，而且需要得到民主制度的保障。這是因為，只有民主制度才為行政權力的獲得提供實質意義上的“合法性”，也只有民主制度才能將公民參與納入公共行政體系的運行中來，從而使政府的行政活動更加接近公共性的標準。然而，以代議民主制為民主基本實現方式的這一形式民主制度是有著根本缺陷的，它無法保證公共行政踐行其公共性。因而，我們必須對公共行政賴以存在的民主框架進行審視與反思。這種審視與反思應該是建立在當代政治實踐基礎上的，任何為代議民主制度進行無原則辯護的做法都不應再繼續下去了，同樣，任何一種幻想回到小國寡民的直接民主狀態設想，也都是不客觀的政治浪漫主義。因此，公共行政要實現真正意義上的公共性回歸，必須著眼于對現有的代議制進行改造，把關注點放在其中的“民主價值”之上，實現直接民主與間接民主的相得益彰。

20世紀90年代以來，“公共治理”理論逐漸興起，這一理論強調“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序”，[13]（P5）它可以視為突破民主兩難困境的一種理論嘗試。但是，這種理論在技術上又大量遵循私營企業的管理理論與方法，不可避免地陷入技術反對價值的沖突之中，如對社會公平認識的偏頗、責任的缺失和尋租腐敗現象等，都是已經顯現出來的問題。針對“公共治理”理論的弊端，部分政治學家和行政學家開始在“治理理論”中引入對話和協商、美德與公益精神、公民參與意識，主張建立一種新型的“民主治理社會”。從理論上看，民主治理理論主要是建立在“協商民主”理論基礎上的。“協商民主”是針對官僚制范式下的那種基于政治家—官僚—民眾的“環式民主”[14]（P13）的弊端而提出來的一種改革思路，它根植于哈貝馬斯的“交往行動理論”。在《交往行動理論》一書中，哈貝馬斯所強調的是公共行政過程中交往行動和公民自由討論和公平對話的重要性，從而將這種新生的民主理念與過于重視選舉過程和議會政治的其他民主理論區別開來。后來，哈貝馬斯又與柯亨、埃爾斯特等人一起發展了這種民主觀，并稱之為商談民主（deliberativedemocracy），并成為20世紀90年代以來西方政治學界興起的一種新型的民主理論。協商民主理論與其先驅之間的區別在于，前者認為民主不僅要有投票上的平等，而且要求在參與集體決斷過程中的有效的平等機會。可以說，協商民主在理論上昭示了“民主治理社會”的基本特征：民主治理機制表現在政策制定與執行過程中人人平等參與的對話和辯論，即表現在交往行動中，而不是表現在人人直接參與的政治決定中，也不是表現在代表民意的議會制度中。作為“協商民主”的實踐形式，民主治理模式以草根民主來充實現代公共治理結構，這無疑為現代公共治理走出困境開辟了一條新的路徑。但是，在諸多現實因素的限制之下，要營造一個民主治理型的社會，顯然是相當困難的。這些障礙可以歸納為制度的因素和人的因素。制度的因素是指政府體系中的法律、制度、運作規則或組織設計是否能為民主治理提供參與的便利與保障；人的因素則是指參與政府行動的人（如公民、政治家、行政人員）能否具備推動民主治理的認識與能力。因此，要促進政府與公民、政治國家與公民社會在公共治理中的良性互動，就必須要從以下幾個方面著手：

（1）構建平等而廣泛的對話機制。民主治理模式要求打破官僚制范式下政治家和官僚壟斷公共領域的話語權的局面，倡導在治理過程中建立包容、平等、自由的話語機制，以求達致公共利益基礎上社會成員的廣泛共識。這種“協商對話”是需要機制與制度來保障的，比如“協商論壇”就是現實中能夠有效實現公民廣泛參與的公共協商機制。當然，這一機制的作用能否得到真正的發揮，還有賴于各種新聞媒體、城市社區、互聯網論壇之間的互動，更有賴于社情民意的表達機制的暢通、重大社會事項公示和社會聽證等制度的建立與健全。

（2）實現官民關系的重新定位。民主治理并不意味著徹底拋棄官僚制，而是要使之成為鼓勵人民進行合作性相互交往的制度，因而，它要求政府必須建立在全新的官民關系的基礎上。日本學者蒲島郁夫曾這樣描述傳統官僚制下的官民關系：“政治的歷史是企圖抑制政治參與的政府同謀求政治參與的公民之間糾纏不休的歷史”。[15]（P7）與之相反，在民主治理社會中，政府與公民之間的關系則是合作的、互益于一體的關系。在責任共同承擔的前提下，官民彼此建立共同價值觀、共同社區意識、共同的國家認同，通過協同合作來完成社會治理目標。

（3）培育行政人員的公共行政精神。在民主的社會中，公共行政人員要向公民負責，這從根本上決定了其理念與精神必須建立在“公共”的道德基礎之上。弗雷德里克森曾在《公共行政的精神》一書中將這種精神描述為“一種對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛”。[16]（P203）可見，公共行政精神只有被深深內化為一系列個人道德品質，才能保證既與組織目標之間保持和諧，又能與民主治理社會中的公民義務之間保持一致。任何一門社會科學的延綿與繁榮，都離不開對人類恒常價值的考詰，公共行政的發展也絕不可能避開對其核心價值———公共性的思考。因為，正是在公共性之下，才有了公正、公平、正義、自由、民主和責任等一系列價值體系；也正是有了公共性的指引，行政模式才有了從“統治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的發展演變。可以說，公共行政的發展史本身就是一部人類探索和改進公共性實現方式的歷史。面對公共行政的“公共性危機”，我們必須承認，對公共性的修復不是一朝一夕的努力可以解決的，也不是某個層次的修補就可以完成的，它將是一場持續的、系統的理論轉型和制度創新的運動。一方面，需要實現公共行政理論范式的轉型，為這一學科重新引回公共性關懷；另一方面，需要深入協調好政府目標取向中效率與公平的矛盾，并以此為基礎進行現實制度安排，從而最大限度地防止公共權力的異化。更為重要的是，要實現社會治理模式的根本轉型，從權力中心向社會中心轉變，從管理中心向服務中心轉變，使公共行政活動更趨向民主，更能保障公平正義，最大限度地實現公共利益。