外交政策的憲法原則

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本文作者：胡振良

外交涉及廣泛的法律問題:一方面外交作為國際關系主體間的關系適用國際法;另一方面各國外交政策都有國內法源。憲法是國家的根本大法,規定外交活動的根本原則。因此,從法學方面研究憲法原則對認識一國外交活動具有重要意義。瑞士現行的聯邦憲法于1848年制定生效,后經過局部修改一直適用至今。它與19世紀其他國家的憲法類似,其有關外交方面的內容并不冗長,但很重要。瑞士外交活動有哪些指導原則,在一個聯邦制的國家中,聯邦與組成聯邦的各州在外交方面有何職權劃分,有哪些權力機關參與外交政策和外交活動,又經過哪些法定程序,簽訂國際條約呢?以下我們結合瑞士的外交實踐對瑞士外交政策所依據的憲法原則進行初步研究。

一、瑞士外交政策的目標和指導原則

瑞士聯邦憲法沒有專門的章節規定外交活動,憲法序論表達了聯邦加強同盟,維護和增進各族團結、力量與榮譽的愿望。如果說榮譽是就世界范圍而言的,那么,維護和發展其榮譽便是瑞士外交之第一條指導原則。接著憲法在有關建立聯邦目的的第2條中寫道:“聯邦的目的為對外保障本國獨立,對內維護和平、秩序、保護各州的自由權利并促進共同的繁榮?！?¹這就明確規定了瑞士外交政策的唯一目標—保障國家獨立。這里值得指出的是國家獨立是瑞士外交政策的唯一目的,而中立不在目的之列。1815年的聯邦條例、1832年和1833年憲法草案都曾把維護獨立和中立作為外交目的。但1848年的制憲者沒有把中立作為外交政策的目的之一,其理由是“中立不是目的,而是手段,是維護國家獨立的措施”,º并且認為“一旦出現特定情況,為了主權可以放棄中立”。1874年的憲法繼承了1848年憲法的這一精神。然而,1848年和1874年的制憲者并沒有忽視中立問題。他們在憲法有關議會和聯邦委員會的職責的第85條和102條中都寫上了維護獨立和中立的內容。聯邦外交文件也曾多次明確指出,“中立是瑞士百年來國際地位的基礎”,是“外交政策的指導原則”»。1977年瑞士還通過了第89條第5款的憲法修正案,規定凡涉及瑞士加入國際安全組織和超國家共同體的決定須經強制性全民復決。除上面兩種情況外,其他條約如有放棄或損害中立的內容,聯邦兩院應決定將其訴諸非強制性全民復決?？梢婋S著歷史的發展維護中立已成為瑞士一條重要的憲法原則。然而中立的含義是什么,憲法規定的又是哪種中立原則呢?中立首先是某個國家超脫于某一特定武裝沖突的立場。這種情況下的權利和義務由國際法規定,其內容載入1907年規范陸戰與海戰中諸列強權利和義務的第5和第13號海牙公約¼。第二種是永久中立,即以各列強簽訂的公約為基礎.并逐漸為習慣法承認的一種國際地位。中立負有在任何一地,任何一方參加的武裝沖突中悟守永久中立,不卷入戰爭,不介入沖突的義務。1815年以來瑞士的中立是第二種中立。從字面上推論,格守中立義務會導致瑞士采取某種收縮和孤立的對外政策,但這不完全符合實際。自建立聯邦之后,瑞士一直實行與其國家的中立地位和實際可能相適應的積極的外交政策。由于其資源匾乏,依賴世界市場和資源,瑞士在經濟上采取開放的政策;在政治上,瑞士很早就開展某種稱之為“善意調?！钡幕顒?。所謂善意調停是和平地解決國家沖突的一種手段,也就是第三方經過友好的活動使沖突雙方找到妥協的方法。比如在法國阿爾及利亞戰爭期間瑞士不僅積極促進雙方的接觸,并在埃維昂談判期間為阿爾及利亞代表團提供住所。從中可以了解瑞士主張的廣義善意調停的含義,就是在國際沖突中主動或應某國要求由聯邦、個人或國際組織,提供各種服務,以便維護和恢復和平。瑞士實行的廣義的善意調停體現在一系列外交實踐中,有些活動可以追溯到上個世紀。這些活動涉及許多領域:例如參與紅十字運動,代表中斷了外交關系的國家的國家利益,在沖突雙方完全脫離接觸無外交代表的情況下,保護戰俘,促進和解決國際爭端,發展國際仲裁,接受有關的國際委托,歡迎在瑞士的國土上舉行國際會議,設立國際組織等等。第二次世界大戰后瑞士處在新的形勢下,冷戰和東西方對立使中立國在國際事務中具有特殊的地位和作用。但瑞士不是聯合國的成員,需要找出新的方式加強與國際社會的聯系,以便盡義務,圖發展。為此,瑞士在官方文件中明確提出“休戚與共,提供方便和普建邦交”的三項外交準則氣普建邦交是中立固有的要求,它反映了中立國家在戰時保持同交戰各國發展關系的權利。休戚與共是中立的結果和自然補充。它強調瑞士與國際社會的緊密聯系和對國際事務的積極態度,成為它利用中立地位從事各種和平使命的根據。提供方便是積極中立政策的又一個方面,它表明聯邦準備提供各種善意的幫助。在這方面瑞士的外交實踐頗豐。可見,瑞士的中立概念經歷了發展和演變。它是積極的,富有生命力的?？傊?維護聯邦獨立是外交活動的最高目標,中立是瑞士外交活動的憲法性原則。后者是對前者的補充,中立是實現獨立目標的手段。

二、聯邦與州之間外交職權的劃分

瑞士的正式名稱為瑞士邦聯,但她卻是一個聯邦制國家。瑞士聯邦憲法不僅規定了聯邦議會和聯邦委員會的外交職能及其權能劃分,而且也規定了聯邦和州在對外交往方面的職權劃分。憲法第八條規定,“只有聯邦政府有宣戰烤和以及與外國締結同盟及條約的權利,特別是有關規定關稅與商務條約的權利?！钡@里規定的聯邦締約權不是絕對的,憲法第九條指出“關于公共經濟與睦鄰關系以及警察事項,各州特別保留與外國締結條約的權利。但該項條約不得有違反聯邦或其他州的利益的規定?！弊鳛檠a充,憲法第十條還規定,“凡各州與外國政府或代表有正式交往時,須通過聯邦委員會的介紹。但關于第九條所列的事項,各州得與低級衙署及其官員聯系?！睆纳鲜鰲l款的限定詞“唯有聯邦有權”,“特殊情況下州亦可”,不難看出憲法第二條有關州的權利及與聯邦關系的一般原則(凡未委任于聯邦政府的權利概由各州行使)不適用于外交領域。但各州可依據憲法與聯邦共享一定的外事權。以下擬分別說明聯邦和各州的有關外交職能。(一)聯邦的外交職能1.聯邦締約權憲法賦予聯邦以三項特權:宣戰、烤和、締約。宣戰靖和的內容似有悖于中立國義務。但這里講的宣戰烤和顯然是對外來侵略而言的。至于締約,憲法第八條做了明確的規定。聯邦不僅可以締結政治性條約,還可以締結非政治性條約。第一類條約包括烤和和結盟,但在保持中立的情況下結盟是被禁止的。在瑞士長期的外交實踐中,聯邦締約權被賦予了廣泛的含義。締約對象可以是國家、國際組織及教會等任何國際法主體;條約指一切協議,不論其名稱、締約方數量和締約方式;聯邦可締約的領域也包括法定應由各州行使立法權的領域。但締約必須符合憲法并出自實際需要?？梢娋喖s方面瑞士實行的是相對集中的體制。2.聯邦外交方面的其他權力瑞士聯邦憲法第8條以及第85和1()2條的有關條款賦予聯邦廣泛的外交職能。首先,聯邦有對外交往權,負責處理瑞士與其他國家的關系,如承認國家、建立外交和領事關系、設立外交和領事代表團、提善意調停、參加國際組織、促進國際法的發展和國際法典的編撰。其次,聯邦有權推行有關的對外政策.如與國際組織合作提供共同發展和人道主義的國際主義援助、提供自然災害援助、促進人權的保護和發展。再次,聯邦有權規范和處理一些與對外政策或多或少有聯系的問題.如給外國留學生提供獎學金.參加國際博覽會和參與其他方面的國際合作。最后聯邦負責對外保護國家的經濟、社會利益和文化民族傳統。為此,聯邦可就一系列廣泛的問題進行立法,如限制外國人介入房地產法,限制外國人移民和防止外來文化控制法?？梢?瑞士聯邦外交政策不僅涉及國家間關系.而且也處理與外國人的關系。(二)瑞士各州的對外職能上面已淡到憲法中涉及州的對外職權的兩個條款,即有關簽約的第9條和有關對外交往的第l。條。其他一些條款也涉及州在對外關系中的一些問題。憲法第8、9條規定各州有條約復決權,24條13款提出州的外事咨詢權等。1.州的締約權據不完全統計,自聯邦建立至今,各州簽訂了大約140個國際條約,其中40個是二戰后簽訂的,20個是1973年以來簽訂的?？梢娪芍莺炗喌臈l約是十分有限的,但憲法賦予各州的締約權迄今仍然有效。根據憲法,各州有權與他國簽訂某些條約。簽約和條約的含義是丁L一泛的,但州的締約權是限制性的。這種限制首先是范圍上的限制。原則上,州只能在一定領域即公共經濟、睦鄰關系以及警察事項方一面行使締約權;對州締約權的第二個限制是內容方面的。憲法指出,無論是國際協議(7條2款),還是第9條規定的條約,都“不得有違反聯邦或其他州利益的規定”。這里指出的是不得違反聯邦或其他州的利益,而不僅僅是與憲法、聯邦法或其他州的法律是否相沖突。憲法102條第7款規定聯邦委員會負責審查各州的有關條約是否符合上述要大州如對宙查結果不服,可上訴到聯邦議會如果另一州對某一條約提出異議也要照此程序辦理(見85條5款);對州締約權的第三個限制是程序上的限制。憲法第10條規定禁_1l=各州與外國政府發生直接關系,原則上,是由聯邦淡半lJ、簽汀、批準有關州的條約。一般是州作為有關談判代表團的成員參加有關活動,由聯邦以一州或多州的名義簽約。然而聯邦卻可以授權各州自行簽訂某些條約。例如聯邦建立之初,聯邦議會曾同意保留瓦萊和佛里堡州憲法中關于該州同羅馬教會的關系由雙方協議規定的條款。此外,聯邦還在聯邦簽訂的某些框架性協議或聯邦立法中附帶授權條款,如防止水污染法,國際援助法都有授權各州與外國簽訂某種協議的條款。此外,憲法102條7款規定這類條約一旦締結還要由聯邦委員會批準。這條規定形式上有些重復和多佘,但在特定情況下是有意義的,是瑞士聯邦外交的又一個安全閥。2.各州其他外交職權憲法第10條1款中有關禁止各州與外國政府發展官方關系的內容主要是指州不得與外國建立外交和領事關系,不得與外國政府談判簽約。但在瑞士的領事人員可直接與州政府接觸,后者有權在其職權范圍內與之做答。在瑞士的外交人員、外國政府首腦和成員也可應邀對各州進行禮節性訪問。憲法第10條2款還允許各州發展與外國相鄰的地方政府之間的各種經常性的接觸和關系,以處理一些共同的問題。例如為環保、運輸、領土整治、自然規劃等目的,各州可建立各種地區性混合委員會,進行跨國界合作。近來,瑞士各州這方面的活動相當活躍。此外,應該指出的是雖然各州外交活動受到各種限制,但各州在聯邦對外關系中仍具有不可忽視的作用。根據慣例,各州參與聯邦進行的涉及該州權益的國際談判。此外,許多法律都明文規定,聯邦在采取外交措施或簽約承擔某種國際義務之前,要首先向各州咨詢。

三、聯邦各機構職權的劃分

如上所述,瑞士是聯邦制國家.其外交職權雖與各州分享但主要集中于聯邦。那么聯邦的外交職權是如何在聯邦各權力主體間劃分,行政和立法機構,公民與各州在聯邦外交政策的制定和執行中處在何種地位又起何種作用呢?(一)聯邦委員會的外交職權聯邦委員會即瑞士聯邦政府是聯邦最高行政機構。憲法賦予聯邦委員會廣泛的外交職權。憲法102條8款指出,聯邦委員會“必須監護聯邦在國外的利益,尤其是關注國際關系,并主管外交方面的一般事務”。此外,它應監護保證瑞士的外部安全以及維護國家的獨立與中立”(第9款)。具體講,聯邦委員會的外交職權可概括為如下三個方面。第一,負責國家的承認和建立外交關系。自1874年憲法始,由聯邦委員會決定瑞士對外國的承認。隨著國際關系實踐的演變,今天,瑞士只承認國家,承認的條件是該國政府已實際行使權力。瑞士采取的最簡便的經常的承認方式,是由聯邦主席給新建立的國家的首腦發去賀電。承認國家和建立外交關系可以是同時的,但承認國家不一定要與該國建立外交關系。聯邦委員會任命瑞士駐外使團,由聯邦委員會交由外交部任命領館的領事,聯邦委員會接受外國大使的國書,及駐瑞領事證書(但建立瑞士駐外使團,首先需經聯邦議院批準,這是85條3款規定的),聯邦委員會決定建交,也有權決定斷交。第二,負責談判、簽訂、批準和廢止國際條約。聯邦委員會對外代表瑞士,決定參加條約談判,任命談判代表團,制定談判原則,授權簽字,批準條約(必要時由聯邦議會批準),交換批準證書,宣布終止或延長條約。但延長條約要通過締約時的法律程序,如果是議會批準的也要議會復批。廢除的條約如果沒有為瑞士增加新的國際義務,聯邦委員會可以與有關國談判使之繼續生效。此外聯邦委員會還可以在某種情況下獨立地行使簽約權。第三.負責保障外部安全,維護國家獨立和中立。聯邦委員會負責保障外部安全,維護國家獨立和中立。憲法102條第8、9款沒有賦予聯邦委員會制定一般性抽象準則的權力,因為立法權是議會的特權。但現在的慣例是聯邦委員會根據憲法可以制定外交方面的立法性政府法令,以拯救重要而緊迫的國家利益。1978年的行政組織法暗含有這樣的意思À。這類政府法令同憲法第102條規定的保持國內安全的法令一樣是獨立的替代性政府法令,不同于緊急授權后公布的政府法令。并且這類法令不受時間的限制,只以保護國家利益的需要為轉移。此外根據102條第8款,聯邦委員會還可以對個案做出決定。例如1987年9月聯邦委員會曾禁止一個瑞士的法律機構的活動,因為該機構為外國法院提供收集法律證據方面的服務。瑞士政府認為這有悖于瑞士的國家利益。(二)聯邦議會的外交職能對外關系是行政機關的傳統特權,但立法機關在這一領域的重要作用在不斷加強。瑞士議會由國民院和聯邦院組成,兩院在外交方面有相同的職能。瑞士憲法不僅規定了議會制約政府活動的一般職能,而且還賦予議會廣泛的外交職能。1.立法、財政和行政監督權外交政策要在憲法的框架內推行¿。議會有立法權,可以通過立法渠道影響外交政策。不過其影響力比較有限,主要原因是外交活動有特殊性。議會有行使憲法85條10款賦予的預算和財政權,他在批準預算和審查撥款時可在財政上有效地控制和影響對外政策。此外,議會的行政監督權(102條n款)還使議會可以對政府的外交活動進行監督。按慣例,每屆議會開始時都要聽取和討論聯邦委員會外交政策報告。議會可建立各種常設或臨時的專門委員會就對外政策的重大問題進行調查,形成報告。議會可就有關問題提出質疑或批評。2.設立外交使團決定建立外交關系是聯邦委員會的權力,但設立新的外交使團需要首先得到議會的批準。議會的這項權力不是來源于議會具有的外交權能,而是來自憲法85條3款。本款規定聯邦開設新的官職需由議會決定,而開設新的外交使團等于開設新的聯邦常設官職。這項實踐始于192。年。在此之前.議會通過預算后,聯邦委員會便可決定外交使團的設立問題。1920年因要開設新的使團,使外事預算支出上揚,議會便提出有關權限問題。此后設立使館由議會批準,建領事館由聯邦委員會決定。1962年以前,議會以一般性議會法令的形式批準設立新的外交使團。此后根據議會兩院關系法改以法律形式批準設立外交使團,以一般性議會法令批準有關使館設施的財政撥款?？梢?這里議會的干預主要是在經濟方面。3.通過批準國際條約憲法規定議會有批準某些條約的權力。這是議會在外交方面具有的特殊職能。一般來說,議會是在條約簽字與批準之間進行干預。憲法85條5款開頭寫道:議會“有權與外國結盟、締約”,以及“批準各州之間和聯邦與外國簽訂的條約”。也就是說,由政府談判、簽訂的某些條約要由議會批準。根據習慣法一切給瑞士帶來新的義務和使瑞士失去某項權利的條約均需經過議會批準。議會行使批準權時只能就提交的條約做出同意或否決的決定,不能對條約本身進行修改。但議會可以停止討論,暫緩做出決定,以便要求政府提供補充說明。4.決定對外安全、保持獨立與中立的措施在保證國家外部安全、維護獨立和中立的職責方面,憲法賦予議會與聯邦委員會相同的職責。憲法第85條第6款指出,議會負責“提出關于瑞士對外安全、保障國家獨立與中立的措施”,政府則負責保證這些措施的實施。此外,根據慣例在這二者共同交叉行使職權的領域,議會有優先權。憲法第85條第6款還規定宣戰與靖和是聯邦議會的權力。(三)人民和各州行使的條約復決權瑞士是所謂西方民主國家,實行半直接民主,通過選舉代議機關和全民公決行使民主權力。在某種情況下,由政府談判簽訂的條約被議會通過并不意味著聯邦委員會可以立即批準生效,因為一些種類的條約必須經“主權者”即公民和各州的復決。復決分為強制性復決和非強制性復決兩種。憲法中有關的規定是第89條3一5款。憲法第89條3款規定有三種條約需要進行非強制性公民復決À。這三類條約是:(1)無限期和不可廢除的條約;(2)有關加入某一國際組織的條約;(3)有關導致簽約各方權利一體化的條約。憲法第89條4款還規定議會兩院可把其他類型的條約訴諸全民公決。最后89條5款要求對有關加入集體安全組織和超國家共同體的條約舉行強制性全民公決Á。

總之,瑞士聯邦的對外職權是由聯邦委員會、議會、全體公民和各州共同行使的。三者的職權和關系不能從等級方面理解,而應從功能角度去認識。聯邦委員會是外交的經常性機構,對外代表國家。它具有足夠廣泛的權力,以保證她在國際事務中采取適時、適當的行動?？梢娫谕饨换顒又新摪钗瘑T會起主要的作用;但外交是整個國家活動的一個部分,不能完全由聯邦委員會獨立決定。其大政方針應由政府和議會共同制定,其外交決策和活動要受議會的限制和公民及各州的監督。各權力主體各有其職,各司其職。而他們認為瑞士外交系統的只有如此有效地運轉才能保證瑞士聯邦的外部安全、獨立與中立。值得注意的是三者的關系不斷經歷著變化和演變,其趨勢是議會影響的加強。