外交職能調(diào)整論文

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【內(nèi)容提要】外交職能的實(shí)現(xiàn)與國(guó)際法的演變存在內(nèi)在的聯(lián)系，中國(guó)和平發(fā)展中外交職能的變化與國(guó)際法規(guī)范的實(shí)施息息相關(guān)。中國(guó)在和平發(fā)展中應(yīng)該注意外交職能所調(diào)整的相關(guān)法律問(wèn)題，尤其是駐外使團(tuán)及其人員的安全、外交保護(hù)、和平解決國(guó)際爭(zhēng)端、國(guó)家安全和國(guó)際合作問(wèn)題，在工作重心轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)下、特別是在非傳統(tǒng)安全威脅日益加深的情況下，應(yīng)充分利用現(xiàn)行的國(guó)際法規(guī)范并促使新的更加合理、公正的國(guó)際法規(guī)范的產(chǎn)生，以實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

【摘要題】理論探討

【關(guān)鍵詞】中國(guó)和平發(fā)展/外交職能/國(guó)際法

【正文】

作為調(diào)整國(guó)家之間關(guān)系的外交，是國(guó)家解決國(guó)際爭(zhēng)端、進(jìn)行國(guó)際合作的手段，是國(guó)家以和平方式實(shí)現(xiàn)其國(guó)家利益和對(duì)外政策的重要工具。其主要職能，概括來(lái)講，在于和平、文明、理性地維持、促進(jìn)國(guó)家利益和國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)及對(duì)外政策，發(fā)展國(guó)家間關(guān)系，彌合國(guó)際社會(huì)裂痕，加強(qiáng)和促進(jìn)國(guó)際合作。其具體職能體現(xiàn)為溝通職能、信息情報(bào)收集與評(píng)估職能、調(diào)節(jié)職能、影響職能、象征職能和法律職能等等。①這些具體職能，借用《維也納外交關(guān)系公約》中的表述，就是“代表”、“保護(hù)”、“談判”、“調(diào)查與報(bào)告”和“促進(jìn)”。其目的在于國(guó)家之間就國(guó)際爭(zhēng)端與合作事項(xiàng)進(jìn)行合乎邏輯的交涉、談判和磋商，交流彼此的觀點(diǎn)和思想，消除分歧，達(dá)成共識(shí)。這種交流可以直接通過(guò)首腦外交，或以書(shū)面的形式，或通過(guò)直接接觸予以實(shí)現(xiàn)；但更多地還需要以間接方式即通過(guò)互派駐外使團(tuán)進(jìn)行。②外交關(guān)系是在實(shí)現(xiàn)外交職能過(guò)程中所形成的各種關(guān)系，它是國(guó)家為處理外交事務(wù)，在由國(guó)家中央外交關(guān)系機(jī)關(guān)、外交代表機(jī)關(guān)等通過(guò)訪問(wèn)、談判、交涉、締結(jié)條約、參加國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議、互派駐外使團(tuán)等對(duì)外活動(dòng)中所形成的與他國(guó)或國(guó)際組織的關(guān)系。從廣義上講，政府間國(guó)際組織在一定條件下依上述方式在對(duì)外活動(dòng)中形成的關(guān)系也屬于外交關(guān)系的范疇。③這種關(guān)系是通過(guò)法律的形式服務(wù)于國(guó)際法主體的利益。

外交職能的實(shí)現(xiàn)與國(guó)際法規(guī)范的演變之間存在著內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系。一方面，國(guó)際法是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)外交職能進(jìn)行對(duì)外交往而產(chǎn)生的國(guó)際關(guān)系的產(chǎn)物，“眾多主權(quán)國(guó)家同時(shí)并存、且彼此進(jìn)行交往與協(xié)作而形成的各種國(guó)際關(guān)系和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的存在”是國(guó)際法產(chǎn)生和發(fā)展的特定社會(huì)基礎(chǔ)。④另一方面，作為調(diào)整外交職能的國(guó)際法規(guī)范在古代已出現(xiàn)雛形并在近代開(kāi)始系統(tǒng)化。作為現(xiàn)代國(guó)際法發(fā)展的一個(gè)重要源頭和近代國(guó)際法產(chǎn)生標(biāo)志的威斯特伐利亞和約，對(duì)近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系和歐洲的經(jīng)典外交具有極其深遠(yuǎn)的影響。它所建構(gòu)的威斯特伐利亞體系，由于逐漸形成的歐洲民族國(guó)家將國(guó)家利益至上及勢(shì)力均衡兩個(gè)觀念作為反正統(tǒng)的理論基礎(chǔ)并進(jìn)而規(guī)范彼此的關(guān)系，完成了歐洲國(guó)際關(guān)系從大一統(tǒng)到勢(shì)力均衡的轉(zhuǎn)變。國(guó)家利益取代了中世紀(jì)的世界道德觀，均勢(shì)則取代了對(duì)大統(tǒng)一的向往。國(guó)家利益至上不僅意味著為促進(jìn)國(guó)家福祉，用任何手段（盡管這種手段隨著國(guó)際關(guān)系的演變而逐漸受到限制）均是合法的，⑤而且趨向于表明國(guó)家主權(quán)的存在和主權(quán)國(guó)家享有潛在的平等原則。主權(quán)原則的確立與常駐外交使團(tuán)的建立對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家外交職能、規(guī)范外交關(guān)系具有重要意義。實(shí)踐證明，國(guó)際習(xí)慣法和包括1815年維也納會(huì)議尤其是1945年以后聯(lián)合國(guó)主持下召開(kāi)的若干國(guó)際會(huì)議所編纂的國(guó)際協(xié)定法規(guī)法反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了國(guó)際關(guān)系的發(fā)展和國(guó)家外交職能的實(shí)現(xiàn)。

和平發(fā)展中的中國(guó)，其外交職能無(wú)疑處于變化之中。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻和復(fù)雜的變化。和平與發(fā)展仍是時(shí)代主題，但不確定、不穩(wěn)定因素有所增加。實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的持久和平與普遍發(fā)展既有難得的機(jī)遇，也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。⑥中國(guó)在和平發(fā)展過(guò)程中，在求同存異、互諒互讓、進(jìn)退有度的基礎(chǔ)上，在加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)交流、注重長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略、堅(jiān)持和平發(fā)展的前提下，既要“遵守和維護(hù)國(guó)際法準(zhǔn)則，又要同世界各國(guó)人民一道為國(guó)際法的完善和發(fā)展繼續(xù)作出努力，推動(dòng)國(guó)際法朝著有利于建立和平、穩(wěn)定、公正、合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的方向前進(jìn)。”⑦因此，研究中國(guó)和平發(fā)展中外交職能調(diào)整的前沿法律問(wèn)題無(wú)疑具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。從通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法的分析當(dāng)有助于把握國(guó)際法的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的觀點(diǎn)出發(fā)，本文擬通過(guò)分析評(píng)價(jià)《維也納外交關(guān)系公約》中提及的五項(xiàng)外交職能及其所涉及的重大法律問(wèn)題，試圖對(duì)中國(guó)和平發(fā)展中外交職能調(diào)整的若干前沿法律問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、“代表”職能與駐外使團(tuán)及其人員的安全問(wèn)題

“代表”職能即“在接受?chē)?guó)中代表派遣國(guó)”，⑧這是國(guó)家外交職能中最基本和最重要的一項(xiàng)。作為國(guó)家代表的國(guó)家元首、政府首腦、其他高級(jí)官員在接受?chē)?guó)進(jìn)行正式訪問(wèn)時(shí)和作為主權(quán)國(guó)家象征的駐外使團(tuán)館舍和外交人員，由于其代表性質(zhì)和職能的需要，歷來(lái)享有神圣的不可侵犯。由于此種地位涉及權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系和兩種管轄權(quán)之間的沖突，因此包括相互對(duì)立、互為矛盾的兩個(gè)側(cè)面：濫用不可侵犯地位違背駐外使團(tuán)及其人員對(duì)東道國(guó)應(yīng)負(fù)的義務(wù)，嚴(yán)重侵犯接受?chē)?guó)的主權(quán)和國(guó)家利益；而侵犯這種神圣地位則嚴(yán)重?fù)p害派遣國(guó)的利益。兩者均嚴(yán)重影響到外交職能的正常行使，尤其是后者，在地區(qū)和國(guó)際局勢(shì)不確定、不穩(wěn)定因素增多的今天日益成為威脅駐外使團(tuán)及其人員安全的重要因素。因此，“代表”職能的行使主要涉及駐外使團(tuán)及其人員安全的法律問(wèn)題。

駐外使團(tuán)尤其是常設(shè)駐外使團(tuán)及其人員享有的不可侵犯的目的在于保證他們免受接受?chē)?guó)可能通過(guò)行使主權(quán)的、特別是其司法機(jī)關(guān)依據(jù)法律所進(jìn)行的有礙使團(tuán)職能的行為或司法程序及其所施加的任何限制或脅迫。使團(tuán)館舍的不可侵犯不僅意味著接受?chē)?guó)官吏非經(jīng)使團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)許可，不得進(jìn)入館舍，而且意味著接受?chē)?guó)負(fù)有特殊責(zé)任，采取一切適當(dāng)步驟保護(hù)館舍免受侵入或損害，并防止一切擾亂使團(tuán)安寧或有損使團(tuán)尊嚴(yán)之情勢(shì)。外交代表的不可侵犯同樣如此：接受?chē)?guó)不得以任何方式對(duì)其加以逮捕或拘禁，應(yīng)該對(duì)外交代表特示尊重，并應(yīng)采取一切適當(dāng)步驟以防止其人身、自由或尊嚴(yán)受到任何侵犯。總之，對(duì)東道國(guó)而言，使團(tuán)及其人員的不可侵犯包括兩個(gè)方面：接受?chē)?guó)負(fù)有義務(wù)采取一切必要措施保證使團(tuán)免受外部危險(xiǎn)與威脅；而使團(tuán)及其人員免受接受?chē)?guó)法院程序的管轄。接受?chē)?guó)的具體義務(wù)，除國(guó)家機(jī)關(guān)不得實(shí)施任何侵害駐外使團(tuán)及其人員不可侵犯的行為外，還包括防范與懲治個(gè)人侵害使團(tuán)及其人員不可侵犯的行為，并為此目的將侵害外交人員的行為定為國(guó)內(nèi)法上的罪行。依據(jù)《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》第2條，每一締約國(guó)應(yīng)將下列罪行定為其國(guó)內(nèi)法上的罪行，即故意對(duì)應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員包括外交代表進(jìn)行謀殺、綁架、或其他侵害其人身或自由的行為；對(duì)應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員的公用館舍、私人寓所或交通工具進(jìn)行暴力攻擊，因而可能危及其人身或自由；以進(jìn)行任何這類(lèi)攻擊相威脅；進(jìn)行任何這類(lèi)攻擊未遂；參與任何這類(lèi)攻擊為從犯。締約國(guó)應(yīng)按照這類(lèi)罪行的嚴(yán)重性處以適當(dāng)?shù)膽土P。但是，值得注意的是，盡管接受?chē)?guó)負(fù)有懲治此類(lèi)罪行的義務(wù)，但是在大多數(shù)情況下沒(méi)有對(duì)犯罪嫌疑人提起訴訟，⑨尤其是針對(duì)國(guó)際組織人員的犯罪。2000年10月13日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交的關(guān)于聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員安全問(wèn)題的報(bào)告中指出，在迄今為止殺害聯(lián)合國(guó)工作人員的177個(gè)案件中，只有3起的肇事者被繩之以法。⑩無(wú)論其原因?yàn)楹危瑥膰?guó)際法角度來(lái)看，東道國(guó)有義務(wù)防范、懲治侵害應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員的行為并將肇事者繩之以法，否則會(huì)引起有關(guān)國(guó)家的國(guó)際責(zé)任問(wèn)題。這一點(diǎn)已為國(guó)際法院所確認(rèn)。在德黑蘭的美國(guó)外交與領(lǐng)事人員案中，國(guó)際法院認(rèn)為，政治上的因素不能成為否認(rèn)源于條約和習(xí)慣的國(guó)際法義務(wù)的理由，從而裁定伊朗違背了對(duì)美國(guó)所負(fù)的義務(wù)；(11)在關(guān)于2000年4月11國(guó)際逮捕令案中，國(guó)際法院進(jìn)一步裁定比利時(shí)因?qū)偣ń穑┩饨徊块L(zhǎng)國(guó)際逮捕令而違背了對(duì)剛果（金）的義務(wù)。(12)

由于駐外使團(tuán)及其人員處于接受?chē)?guó)領(lǐng)土主權(quán)之下，因此，其安全保障主要是接受?chē)?guó)的責(zé)任。但是，隨著非傳統(tǒng)安全因素的增加，國(guó)際合作顯得更為重要：

第一，派遣國(guó)加強(qiáng)與接受?chē)?guó)之間的雙邊合作。派遣國(guó)在行使外交的代表職能過(guò)程中也負(fù)有一定的義務(wù)，在駐外使團(tuán)大量增加、接受?chē)?guó)局勢(shì)動(dòng)蕩、國(guó)際恐怖主義活動(dòng)猖獗的情勢(shì)下，接受?chē)?guó)可以合理地希望派遣國(guó)采取相應(yīng)措施加強(qiáng)其駐外使團(tuán)及其人員的安全。(13)這些措施包括：出現(xiàn)危機(jī)情形時(shí)，減少駐外使團(tuán)人員；關(guān)閉駐外使團(tuán)；提高外交人員收入以聘請(qǐng)保鏢保護(hù)其人身安全；(14)增強(qiáng)外交人員的體質(zhì)、技能和應(yīng)對(duì)能力；規(guī)范、安全地使用外交郵袋；特殊時(shí)期由派遣國(guó)提供武裝保護(hù)。

第二，通過(guò)國(guó)際立法和國(guó)家之間的多邊合作防范與懲治侵害應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員安全的行為。針對(duì)國(guó)際恐怖主義活動(dòng)開(kāi)始出現(xiàn)與盛行，為保障駐外使團(tuán)及其人員有效行使外交代表職能，維護(hù)國(guó)家間的正常關(guān)系和國(guó)際和平與穩(wěn)定，確保對(duì)于實(shí)施或參與實(shí)施有關(guān)罪行的人員或起訴或引渡，勸誡可能的違法人員不要實(shí)施相關(guān)罪行，并在防止此類(lèi)罪行方面確保最低限度的多邊國(guó)際合作，《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》認(rèn)為“侵害外交代表和其他應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員的犯罪危害到這些人員的安全，構(gòu)成對(duì)各國(guó)間合作所必需的正常國(guó)際關(guān)系的維持的嚴(yán)重威脅”，深信國(guó)際社會(huì)“制定防止和懲處這些罪行的適當(dāng)和有效的措施實(shí)有迫切需要，”(15)締約國(guó)應(yīng)將針對(duì)應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員所犯的公約所規(guī)定的罪行定為其國(guó)內(nèi)法上的罪行并予以懲治；對(duì)上述罪行以及嫌疑犯確立必要的管轄權(quán)；進(jìn)行合作，互通情報(bào)，采取切實(shí)可行的預(yù)防措施；對(duì)在其領(lǐng)土內(nèi)的嫌疑犯應(yīng)予起訴或引渡；就對(duì)嫌疑犯提起的刑事訴訟彼此提供協(xié)助，并將訴訟的結(jié)果通報(bào)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)。(16)《反對(duì)劫持人質(zhì)國(guó)際公約》進(jìn)一步確認(rèn)劫持人質(zhì)是一種國(guó)際罪行，要求各國(guó)采取嚴(yán)厲措施進(jìn)行懲治和防范。《聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員安全公約》“深為關(guān)切蓄意攻擊聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員而造成傷亡的數(shù)目日益增加”，認(rèn)為“無(wú)論何人攻擊或以其他方法虐待以聯(lián)合國(guó)名義行事的人員都是無(wú)理和不可容忍的行為”，認(rèn)識(shí)到“聯(lián)合國(guó)行動(dòng)是為了國(guó)際社會(huì)的共同利益并根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》的目標(biāo)與宗旨進(jìn)行的”、“聯(lián)合國(guó)人員及有關(guān)人員對(duì)聯(lián)合國(guó)在預(yù)防性外交、建立和平、維持和平、締造和平、人道主義和其他行動(dòng)領(lǐng)域的努力作出了重要貢獻(xiàn)”，意識(shí)到“為確保聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員安全已有的現(xiàn)行安排，包括聯(lián)合國(guó)主要機(jī)關(guān)在這方面所采取的步驟”，然而承認(rèn)“現(xiàn)行保護(hù)聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員的措施尚不充分”，認(rèn)識(shí)到“如果在東道國(guó)的同意和合作下進(jìn)行聯(lián)合國(guó)行動(dòng)，則其有效性和安全會(huì)得到加強(qiáng)”，呼吁“境內(nèi)部署聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員的所有國(guó)家和這類(lèi)人員所依賴(lài)的所有其他國(guó)家提供全面支持，以期協(xié)助進(jìn)行聯(lián)合國(guó)行動(dòng)并完成其任務(wù)”，深信“亟需采取適當(dāng)而有效的措施”，防止“對(duì)聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員的攻擊行為”，從而締約國(guó)負(fù)有對(duì)犯下此種攻擊行為者進(jìn)行懲治的義務(wù)。(17)已經(jīng)或正在制定的《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》、《制止恐怖主義爆炸事件的國(guó)際公約》、《關(guān)于國(guó)際恐怖主義的全面公約》、《關(guān)于國(guó)際恐怖主義定義的全面公約》、《制止核恐怖主義行為的國(guó)際公約》等相關(guān)公約強(qiáng)調(diào)在打擊侵害駐外使團(tuán)及其人員的安全的國(guó)際恐怖主義方面進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作；而國(guó)家實(shí)踐表明傳統(tǒng)的行刺條款應(yīng)予保留：性質(zhì)特別險(xiǎn)惡的行為如恐怖主義行為，不能被認(rèn)為是政治罪。作為對(duì)政治犯不引渡例外的傳統(tǒng)的行刺條款必須保留，而且其適用應(yīng)擴(kuò)展到國(guó)家代表，尤其是駐外使團(tuán)人員以及國(guó)際組織的官員；并應(yīng)擴(kuò)展到一切具有特別險(xiǎn)惡性質(zhì)的行為。(18)

總之，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“代表”職能、保障駐外使團(tuán)及其人員的安全問(wèn)題上，整個(gè)國(guó)際社會(huì)存在共同利益。僅通過(guò)一國(guó)的力量或極端的單方面行動(dòng)，不僅不可能解決問(wèn)題，而且甚至?xí)斐蛇m得其反的負(fù)面效果，因此國(guó)際合作尤為必要。中國(guó)在實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，在繼續(xù)堅(jiān)持有效履行國(guó)際義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)采取一切適當(dāng)步驟防止擾亂外國(guó)駐華使團(tuán)及其人員行使職能的行為（如正確處理2002年5名不明身份者闖入日本駐沈陽(yáng)總領(lǐng)館事件）；加強(qiáng)對(duì)中國(guó)駐外使團(tuán)及其人員的安全措施（如2004年中國(guó)政府向戰(zhàn)后伊拉克派出復(fù)館小組由6名武警官兵組成的警衛(wèi)中隊(duì)護(hù)衛(wèi)）；對(duì)于他國(guó)侵犯中國(guó)駐外使團(tuán)及其人員的神圣地位事件提出嚴(yán)重交涉（如就1999年以美國(guó)為首的北約悍然襲擊中國(guó)駐南使館事件對(duì)美國(guó)等北約成員國(guó)的嚴(yán)重交涉的做法）；加強(qiáng)國(guó)際合作，譴責(zé)、防止并懲治侵害應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員的罪行（如2003年8月20日中國(guó)國(guó)家主席發(fā)表談話，對(duì)8月19日聯(lián)合國(guó)駐伊拉克辦事處遭到恐怖襲擊事件深表遺憾，并強(qiáng)烈譴責(zé)這一恐怖暴力事件，并對(duì)傷亡人員表示慰問(wèn)和哀悼）；拓寬多邊合作渠道以更有效地保障外交代表職能的行使（如于2001年加入《制止恐怖主義爆炸的國(guó)際公約》并簽署《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》、2004年加入《聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員安全公約》、2005年9月14日簽署《制止核恐怖主義行為的國(guó)際公約》）。

二、“保護(hù)”職能與外交保護(hù)問(wèn)題

國(guó)家外交的“保護(hù)”職能，即“于國(guó)際法許可之限度內(nèi)，在接受?chē)?guó)中保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民之利益”。(19)由于中國(guó)在和平發(fā)展、加強(qiáng)各方面的國(guó)際交往與合作過(guò)程中，最突出的問(wèn)題表現(xiàn)在對(duì)中國(guó)國(guó)民及其合法權(quán)益的保護(hù)方面，(20)這里僅就外交保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行探討。

外交保護(hù)問(wèn)題是聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)新近注意的一個(gè)主題。國(guó)際法委員會(huì)于1996年第48屆會(huì)議確定“外交保護(hù)”為適于編纂和逐漸發(fā)展的三個(gè)專(zhuān)題之一。同年，聯(lián)大第51／160號(hào)決議請(qǐng)委員會(huì)按照第六委員會(huì)辯論期間提出的評(píng)論和意見(jiàn)以及各國(guó)政府可能提出的書(shū)面評(píng)論，進(jìn)一步審查這一專(zhuān)題并說(shuō)明其范圍和內(nèi)容。委員會(huì)在第49屆會(huì)議期間按照大會(huì)上述決議在第2477次會(huì)議上設(shè)立了關(guān)于這個(gè)專(zhuān)題的工作組。工作組在同屆會(huì)議上提交一份報(bào)告，得到委員會(huì)核準(zhǔn)。工作組設(shè)法：（1）盡可能明確這一專(zhuān)題的范圍；（2）界定這一專(zhuān)題所應(yīng)研究的問(wèn)題。工作組擬議了這一專(zhuān)題的大綱，委員會(huì)建議以這一大綱作為特別報(bào)告員提交初步報(bào)告的基礎(chǔ)，隨后任命穆罕默德·本奴納（1999年當(dāng)選為前南斯拉夫問(wèn)題國(guó)際法庭法官后由克里斯托弗·約翰·杜加爾德接替）為特別報(bào)告員。委員會(huì)于2004年一讀通過(guò)包括19個(gè)條款的《外交保護(hù)條款草案》。(21)

一讀通過(guò)的條款草案包括四個(gè)部分：第一部分是一般規(guī)定，包括定義和范圍、行使外交保護(hù)的權(quán)利；第二部分規(guī)定國(guó)籍，包括國(guó)籍國(guó)行使保護(hù)的一般原則，以及對(duì)自然人和法人的保護(hù)問(wèn)題；第三部分規(guī)定用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則及其例外；第四部分是雜項(xiàng)規(guī)定，包括外交保護(hù)以外的行動(dòng)或程序、特別條約條款和船員保護(hù)等。

1.外交保護(hù)的定義和范圍

外交保護(hù)是指一國(guó)針對(duì)其國(guó)民因另一國(guó)國(guó)際不法行為而受的損害，以國(guó)家的名義為該國(guó)國(guó)民采取外交行動(dòng)或其他和平解決手段。

一國(guó)可以為無(wú)國(guó)籍人或被該國(guó)承認(rèn)為難民的人行使外交保護(hù)，但該人在受到損害之時(shí)和正式提出求償之日在該國(guó)應(yīng)該有合法的慣常居所。但是，對(duì)于難民的情形不適用于該難民的國(guó)籍國(guó)之國(guó)際不法行為造成損害的情況。

2.國(guó)籍國(guó)行使保護(hù)的一般原則以及對(duì)自然人和法人的保護(hù)問(wèn)題

第一，國(guó)籍國(guó)。有權(quán)行使外交保護(hù)的國(guó)家是國(guó)籍國(guó)。(22)就對(duì)自然人的外交保護(hù)而言，國(guó)籍國(guó)指尋求保護(hù)的個(gè)人因出生、血緣、國(guó)家繼承、歸化或以不違反國(guó)際法的任何其他方式獲得了其國(guó)籍的國(guó)家。

第二，持續(xù)的國(guó)籍。一國(guó)有權(quán)在受到損害之時(shí)為其國(guó)民并在正式提出求償之日為其國(guó)民的人，行使外交保護(hù)。但是，一國(guó)對(duì)在正式提出求償之日為其國(guó)民、但在受到損害之時(shí)不是其國(guó)民的人，可以行使外交保護(hù)，其條件是該人已喪失原國(guó)籍，并且基于與提出訴求無(wú)關(guān)的原因、以不違反國(guó)際法的方式已獲得該國(guó)的國(guó)籍。一人受損害時(shí)為其原國(guó)籍國(guó)而不是現(xiàn)國(guó)籍國(guó)的公民，則現(xiàn)國(guó)籍國(guó)不得針對(duì)原國(guó)籍國(guó)就該人所受到的損害行使外交保護(hù)。

第三，多重國(guó)籍和針對(duì)第三國(guó)、國(guó)籍國(guó)的求償。雙重或多重國(guó)籍國(guó)民的任一國(guó)籍國(guó)，可以針對(duì)非國(guó)籍國(guó)為該國(guó)國(guó)民行使外交保護(hù)；(23)兩國(guó)或多個(gè)國(guó)籍國(guó)可以為雙重或多重國(guó)籍國(guó)民共同行使外交保護(hù)。一人同為兩國(guó)國(guó)民時(shí)，一國(guó)不可針對(duì)另一國(guó)為該人行使外交保護(hù)，除非前者在該人受害時(shí)和正式提出求償之日都是主要國(guó)籍國(guó)。

3.用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則及其例外

（1）用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。一國(guó)對(duì)于其國(guó)民所受的損害，在該受害人在不違反下述例外的前提下用盡一切當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法之前，不得提出國(guó)際要求。當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法指受害人以合法權(quán)利可以在據(jù)稱(chēng)應(yīng)對(duì)損害負(fù)責(zé)的國(guó)家的普通或特別的司法或行政法院或機(jī)構(gòu)獲得的補(bǔ)救辦法。在主要根據(jù)一國(guó)國(guó)民所受的損害而提出國(guó)家要求或請(qǐng)求作出與該項(xiàng)要求有關(guān)的宣告性裁決時(shí)，應(yīng)當(dāng)用盡當(dāng)?shù)匮a(bǔ)救辦法。

（2）用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法規(guī)則的例外。第一，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法不具有實(shí)現(xiàn)有效補(bǔ)救的合理可能性；第二，補(bǔ)救過(guò)程受到不當(dāng)拖延，且不當(dāng)拖延是由據(jù)稱(chēng)應(yīng)對(duì)損害負(fù)責(zé)的國(guó)家造成的；第三，受害人與據(jù)稱(chēng)應(yīng)對(duì)損害負(fù)責(zé)的國(guó)家之間沒(méi)有相關(guān)聯(lián)系，或者依據(jù)案情，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法實(shí)不合理；第四，據(jù)稱(chēng)應(yīng)對(duì)損害負(fù)責(zé)的國(guó)家放棄了用盡當(dāng)?shù)匮a(bǔ)救辦法的要求。(24)

因此，國(guó)家如何對(duì)待外國(guó)人，不僅涉及國(guó)家與外國(guó)人之間的權(quán)利與義務(wù)，而且是外國(guó)人所在國(guó)對(duì)外國(guó)人本國(guó)的國(guó)際責(zé)任，因而也是對(duì)外國(guó)人本國(guó)的關(guān)系問(wèn)題。國(guó)家相互之間負(fù)有一定的義務(wù)以一定的方式對(duì)待彼此的國(guó)民，否則，有關(guān)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。在外國(guó)人待遇方面，外交保護(hù)的前提是國(guó)家責(zé)任。一般而言，只要某種不法行為構(gòu)成國(guó)家行為，才可能引起外交保護(hù)。而外交保護(hù)的一個(gè)效果是，將一個(gè)私人與國(guó)家的關(guān)系演變?yōu)閲?guó)際爭(zhēng)端。

外交的“保護(hù)”職能是一項(xiàng)重要的外交職能，而保護(hù)好中國(guó)海外公民和法人的合法權(quán)益，則是中國(guó)對(duì)外領(lǐng)事工作的核心問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)逐步建立起了比較完善的領(lǐng)事保護(hù)制度：第一，中國(guó)將國(guó)籍歸屬作為實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)的條件，主張國(guó)際社會(huì)成員應(yīng)根據(jù)國(guó)際法、雙邊條約和在有關(guān)國(guó)家法律許可的范圍內(nèi)保護(hù)本國(guó)國(guó)家和公民在他國(guó)的合法權(quán)益；第二，強(qiáng)調(diào)有關(guān)國(guó)家應(yīng)確定外國(guó)公民、包括違反當(dāng)?shù)胤傻耐鈬?guó)公民享有法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，特別是人道主義待遇，而不應(yīng)因國(guó)籍、種族、宗教或其他政治、經(jīng)濟(jì)等原因受到歧視或不公正待遇；第三，認(rèn)為任何國(guó)家不應(yīng)袒護(hù)本國(guó)公民的違法行為，堅(jiān)持用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則，反對(duì)濫用領(lǐng)事保護(hù)；第四，贊成未建交國(guó)家間在領(lǐng)事保護(hù)方面進(jìn)行合作。(25)

中國(guó)在和平發(fā)展過(guò)程中，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際安全形勢(shì)，各類(lèi)團(tuán)組出訪頻繁，出境旅游增加，而國(guó)際恐怖主義活動(dòng)日趨活躍，非傳統(tǒng)安全威脅增多，涉及中國(guó)海外機(jī)構(gòu)和公民的各類(lèi)重大突發(fā)事件連續(xù)發(fā)生，在國(guó)內(nèi)層面上進(jìn)一步加快了領(lǐng)事保護(hù)工作的機(jī)制化、制度化和法律化建設(shè)，以期最大限度地保護(hù)中國(guó)海外公民和法人的合法權(quán)益。在涉及中國(guó)海外公民和機(jī)構(gòu)的重大領(lǐng)事保護(hù)案件中，中國(guó)政府重視保護(hù)公民在海外的生命財(cái)產(chǎn)安全，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，指導(dǎo)有關(guān)駐外使領(lǐng)館開(kāi)展工作，維護(hù)中國(guó)公民的合法權(quán)益。中國(guó)政府從務(wù)實(shí)的角度，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、駐外使領(lǐng)館進(jìn)一步完善領(lǐng)事保護(hù)的應(yīng)急處理機(jī)制、提高對(duì)重大突發(fā)事件的應(yīng)急能力和國(guó)內(nèi)外協(xié)調(diào)能力、完善領(lǐng)事服務(wù)制度、利用外交資源努力維護(hù)海外華僑的合法權(quán)益。同時(shí)，在國(guó)際層面上，中國(guó)認(rèn)為各國(guó)負(fù)有保護(hù)本國(guó)公民的首要責(zé)任，但強(qiáng)調(diào)：第一，一國(guó)內(nèi)亂往往起因復(fù)雜，對(duì)判定一國(guó)政府是否有能力和意愿保護(hù)其國(guó)民應(yīng)慎重，不應(yīng)動(dòng)輒加以干預(yù)；第二，在出現(xiàn)大規(guī)模人道危機(jī)時(shí)，緩和和制止危機(jī)是國(guó)際社會(huì)的正當(dāng)關(guān)切。有關(guān)行動(dòng)須嚴(yán)格遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》的有關(guān)規(guī)定，尊重有關(guān)當(dāng)事國(guó)及其所在地區(qū)組織的意見(jiàn)，在聯(lián)合國(guó)框架下由安理會(huì)根據(jù)具體情況判斷和處置，盡可能使用和平方式。在涉及強(qiáng)制性行動(dòng)時(shí)，更應(yīng)慎重行事，逐案處理。(26)

三、“談判”職能與國(guó)際爭(zhēng)端的解決問(wèn)題

國(guó)家外交的“談判”職能，即與有關(guān)國(guó)家進(jìn)行交涉，(27)其更確切的含義是指兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)際法主體為了彼此之間的有關(guān)問(wèn)題得到解決或獲得諒解而進(jìn)行交涉的一種方式。當(dāng)事國(guó)就爭(zhēng)端進(jìn)行協(xié)商或妥協(xié)時(shí)，對(duì)于以何種方式進(jìn)行討論和在何種基礎(chǔ)上加以解決，均可自由決定。與其他解決方式相比，談判方式更為靈活，因此許多國(guó)際條約都首先強(qiáng)調(diào)通過(guò)直接談判的方式解決爭(zhēng)端。(28)

談判與作為國(guó)際爭(zhēng)端另一種解決方法的協(xié)商之間存在著區(qū)別與聯(lián)系。其區(qū)別在于：第一，協(xié)商可以是在爭(zhēng)端發(fā)生后為解決爭(zhēng)端而進(jìn)行的接洽，也可能是爭(zhēng)端發(fā)生前為避免潛在問(wèn)題進(jìn)行的信息交流和意見(jiàn)溝通過(guò)程，而談判一般是在爭(zhēng)端發(fā)生后進(jìn)行；第二，談判雙方地位雖然在法律上是平等的，但實(shí)力因素的介入往往是主導(dǎo)性的，而在協(xié)商過(guò)程中實(shí)力因素的介入程度較小，友好互諒的精神體現(xiàn)較為明顯；第三，談判往往排除第三者的參與，而協(xié)商并不排斥第三方的加入，斡旋和參加調(diào)停中的第三方一般與爭(zhēng)端無(wú)利害關(guān)系，而參加多邊協(xié)商的第三方可能與爭(zhēng)端有某種程度的利害關(guān)系；第四，對(duì)談判結(jié)果的遵守是由于法律上的承諾，其中法律約束的成分多于道義約束的成分，而對(duì)于協(xié)商結(jié)果的遵守則更多是基于自愿和道義上的約束。兩者之間的聯(lián)系在于：協(xié)商是談判的基礎(chǔ)，談判的過(guò)程中也可以不斷協(xié)商，特別是盡管協(xié)商形成了一些自身的特點(diǎn)，但它是否已完全形成一種獨(dú)立的和制度化的爭(zhēng)端解決方式，目前仍有一定疑問(wèn)。因此，談判與協(xié)商在實(shí)踐中不能截然分開(kāi)。(29)

與國(guó)際爭(zhēng)端的法律解決方法以及利用國(guó)際組織解決爭(zhēng)端方法一樣，談判作為國(guó)際爭(zhēng)端的外交或政治的解決方法，是一種非強(qiáng)制的解決方法。和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則是現(xiàn)代國(guó)際法的一項(xiàng)基本原則。一方面，一切國(guó)家均應(yīng)以和平方法解決其之間的爭(zhēng)端，另一方面，禁止使用武力或以武力相威脅，其結(jié)果是廢止戰(zhàn)爭(zhēng)作為解決國(guó)際爭(zhēng)端的方法。這是由國(guó)際社會(huì)的結(jié)構(gòu)和國(guó)際法的性質(zhì)所決定的。

任何爭(zhēng)端的存在，都會(huì)阻礙國(guó)際交往的正常進(jìn)行，構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅。如果解決不當(dāng)或處理不及時(shí)，不僅影響國(guó)家外交職能的實(shí)現(xiàn)，而且可能造成地區(qū)、國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩甚至釀成武裝沖突或戰(zhàn)爭(zhēng)。因此，通過(guò)談判等方式解決國(guó)際爭(zhēng)端對(duì)于中國(guó)和平發(fā)展具有重要意義。

新中國(guó)成立以來(lái)，一貫本著從發(fā)展與各國(guó)尤其是鄰國(guó)之間的友好關(guān)系出發(fā)，在相互尊重、平等互利、務(wù)實(shí)合作的基礎(chǔ)上，通過(guò)談判、協(xié)商等政治方法有效地解決了諸如邊界、雙重國(guó)籍等國(guó)際爭(zhēng)端，對(duì)于穩(wěn)定地區(qū)和國(guó)際和平作出了重大貢獻(xiàn)。中國(guó)在和平發(fā)展過(guò)程中，由于事實(shí)或法律問(wèn)題不可避免會(huì)與其他國(guó)家之間產(chǎn)生爭(zhēng)端，例如目前中國(guó)與鄰國(guó)之間尚未解決的邊界和領(lǐng)土爭(zhēng)端有與越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等國(guó)家關(guān)于南沙諸島的主權(quán)爭(zhēng)端；與日本關(guān)于釣魚(yú)島的主權(quán)爭(zhēng)端；與印度之間的邊界爭(zhēng)端，等等。(30)對(duì)于南海諸島的爭(zhēng)端，盡管中國(guó)提出“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的主張后已得到相關(guān)國(guó)家的認(rèn)同，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，從消除沖突因素、減少戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、促進(jìn)中國(guó)與周邊國(guó)家的友好關(guān)系、合作及維護(hù)地區(qū)與世界和平與安全出發(fā)，關(guān)于這些島嶼的主權(quán)歸屬還是應(yīng)該通過(guò)談判和協(xié)商予以解決。

中國(guó)在采用談判與協(xié)商方式解決國(guó)際爭(zhēng)端的同時(shí)，并不排除使用其他和平方式，盡管中國(guó)對(duì)一系列重大國(guó)際條約關(guān)于爭(zhēng)端解決的法律方法持有保留，例如2004年8月28日中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議關(guān)于加入《聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員安全公約》的決定對(duì)《聯(lián)合國(guó)人員和有關(guān)人員安全公約》第22條第1款予以保留，聲明中國(guó)不受該款約束。不過(guò)，由于多邊條約的實(shí)施與爭(zhēng)端解決機(jī)制的關(guān)系表現(xiàn)出“權(quán)力取向”向“規(guī)則取向”的演變是國(guó)際法發(fā)展的大趨勢(shì)，國(guó)際組織與多邊條約開(kāi)啟和促進(jìn)了各種解決國(guó)際爭(zhēng)端方法有機(jī)結(jié)合的組織化、系統(tǒng)化和制度化進(jìn)程，從而使統(tǒng)一性與多樣性并行不悖成為爭(zhēng)端解決的國(guó)際法制度的一大特點(diǎn)，(31)中國(guó)對(duì)于國(guó)際爭(zhēng)端的司法解決方法的態(tài)度有所變化。例如，對(duì)于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的爭(zhēng)端，自中國(guó)正式成為WTO成員以來(lái)，截至2005年8月，中國(guó)在WTO作為起訴方提起了一個(gè)案件，即中國(guó)與歐洲聯(lián)盟等七個(gè)WTO成員起訴美國(guó)的“鋼鐵保障措施案”。作為被訴方有一個(gè)案件，即“集成電路增值稅案”。此外作為第三方參與了30多個(gè)案件的審理過(guò)程。(32)

四、“調(diào)查與報(bào)告”職能與國(guó)家安全所涉及的國(guó)際法問(wèn)題

國(guó)家外交的“調(diào)查和報(bào)告”職能，是指根據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》第3條第1款第4項(xiàng)，“除其他事項(xiàng)外”，“以一切合法手段調(diào)查接受?chē)?guó)之狀況及發(fā)展情形，向派遣國(guó)政府具報(bào)”。(33)或許有人會(huì)認(rèn)為，秘密搜集情報(bào)包含在“其他事項(xiàng)”之中，但是，通行的國(guó)家實(shí)踐是禁止秘密搜集情報(bào)的，其中包括雇用特務(wù)和從當(dāng)?shù)鼐用袷种兴鸭閳?bào)。(34)因此“調(diào)查與報(bào)告”職能在國(guó)際法中主要涉及國(guó)家安全問(wèn)題。

由于接受?chē)?guó)負(fù)有給予駐外使團(tuán)及其人員行使職能之充分便利的義務(wù)，而接受?chē)?guó)除為國(guó)家安全設(shè)定禁止或限制進(jìn)入?yún)^(qū)域另訂法律規(guī)章外，應(yīng)確保駐外使團(tuán)人員在其境內(nèi)的行動(dòng)及旅行自由，由此產(chǎn)生國(guó)家與他國(guó)行使外交職能時(shí)享有的不可侵犯地位的關(guān)系問(wèn)題。間諜行為(35)一般為各國(guó)法律所禁止，然而，有時(shí)也難以區(qū)分正當(dāng)程序的調(diào)查、情報(bào)搜集與間諜活動(dòng)。一國(guó)視為正常、合法的搜集情報(bào)的方式在另一國(guó)則可能是刑事罪行，反之亦然。(36)《維也納外交關(guān)系公約》最后采用的“以一切合法手段調(diào)查接受?chē)?guó)之狀況及發(fā)展情形，向派遣國(guó)具報(bào)”措辭，實(shí)際上反映出國(guó)家安全與國(guó)家外交的“調(diào)查和報(bào)告”職能之間存在著一定的沖突。駐外使團(tuán)人員行動(dòng)自由與通訊自由面臨同樣問(wèn)題。然而，有關(guān)國(guó)際公約確認(rèn)出于國(guó)家安全和其他因素的考慮，國(guó)家可以并且在實(shí)踐中已經(jīng)對(duì)駐外使團(tuán)人員的行動(dòng)區(qū)域予以限制，在其他地區(qū)旅行則需要取得事先許可，禁止進(jìn)入軍事基地，并且禁止對(duì)任何軍事設(shè)施、軍用機(jī)場(chǎng)、港口、工廠進(jìn)行拍照。對(duì)此，駐外使團(tuán)人員的派遣國(guó)可以采取相應(yīng)的對(duì)等措施。

“以一切合法手段”中的“合法”術(shù)語(yǔ)的含義模糊且易引起爭(zhēng)議。問(wèn)題的關(guān)鍵在于為外交調(diào)查職能的目的而如何確定“法律”一詞的含義。有的學(xué)者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題有賴(lài)于國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系。考慮到國(guó)際法的優(yōu)先適用性質(zhì)，這里的法律應(yīng)該是指《維也納外交關(guān)系公約》條款和國(guó)際法其他規(guī)范。這一點(diǎn)在《維也納外交關(guān)系公約》第3條第1款第2項(xiàng)（“于國(guó)際法許可之限度內(nèi)，在接受?chē)?guó)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民之利益”）中得到印證。不過(guò)，由于該公約有許多條款附帶提到了國(guó)內(nèi)法特別是派遣國(guó)與接受?chē)?guó)的法律，特別是第41條第1款規(guī)定“在不妨礙外交特權(quán)與豁免之情形下”，駐外使團(tuán)人員負(fù)有義務(wù)尊重接受?chē)?guó)之法律規(guī)章且不得干涉接受?chē)?guó)內(nèi)政，從而使問(wèn)題復(fù)雜化。由于不同的國(guó)內(nèi)法之間存在重大差異，故第47條第2款第1項(xiàng)規(guī)定采取的對(duì)等措施不得被視為差別待遇。但是，因?yàn)閲?guó)際法的優(yōu)先適用性質(zhì)，所以只有在不妨礙駐外使團(tuán)職能的情況下，國(guó)內(nèi)法才能對(duì)搜集情報(bào)加以限制。(37)

國(guó)際關(guān)系的大量實(shí)踐表明，利用駐外使團(tuán)及其人員的不可侵犯地位而損害東道國(guó)國(guó)家安全，通常會(huì)產(chǎn)生國(guó)際爭(zhēng)端，并往往導(dǎo)致嚴(yán)重后果，包括宣告外交人員為不受歡迎、甚至出于政治原因而大規(guī)模驅(qū)逐外交人員，而反過(guò)來(lái)促使派遣國(guó)進(jìn)行報(bào)復(fù)，從而使國(guó)家關(guān)系更加復(fù)雜化，其結(jié)果是嚴(yán)重影響到國(guó)家外交職能的正常行使。因此，國(guó)家在行使“調(diào)查和報(bào)告”職能時(shí)，應(yīng)該遵循國(guó)際法基本原則、相關(guān)國(guó)際條約和有關(guān)國(guó)家間有效之特別協(xié)議的規(guī)定。

中國(guó)在實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、行使外交的“調(diào)查和報(bào)告”職能中，一方面應(yīng)充分發(fā)揮利用一切合法手段調(diào)查接受?chē)?guó)的狀況和發(fā)展情形，向我國(guó)政府具報(bào)，促進(jìn)與世界各國(guó)之間的友好合作關(guān)系，另一方面應(yīng)通過(guò)制定相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法對(duì)外國(guó)駐華使團(tuán)及其人員的活動(dòng)加以規(guī)范。例如，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第4條將危害國(guó)家安全的行為界定為“境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人實(shí)施或者指使、資助他人實(shí)施的、或者境內(nèi)組織、個(gè)人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人相勾結(jié)實(shí)施的”危害中國(guó)國(guó)家安全的行為，包括參加間諜組織或者接受間諜組織及其人的任務(wù)的行為。第23條規(guī)定：“境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人實(shí)施或者指使、資助他人實(shí)施，或者境內(nèi)組織、個(gè)人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人相勾結(jié)實(shí)施危害中華人民共和國(guó)國(guó)家安全的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。(38)對(duì)于涉及享有不可侵犯的外國(guó)駐華使團(tuán)人員，則通過(guò)外交途徑予以處理。

五、“促進(jìn)”職能與國(guó)際合作問(wèn)題

國(guó)家外交的“促進(jìn)”職能，即促進(jìn)與其他國(guó)家或國(guó)家組織之間的友好關(guān)系，發(fā)展相互之間的政治、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、文化、科學(xué)等關(guān)系。(39)這一職能涉及的主要法律問(wèn)題是國(guó)際合作。國(guó)際合作，是經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的結(jié)果；而國(guó)際合作原則，是現(xiàn)代國(guó)家間相互依存、共同發(fā)展的根本體現(xiàn)。國(guó)際合作經(jīng)歷了從臨時(shí)性合作到長(zhǎng)期性合作、雙邊和區(qū)域性合作到多邊和全球性合作的演變過(guò)程。經(jīng)過(guò)《國(guó)際聯(lián)盟盟約》和《聯(lián)合國(guó)憲章》等一系列國(guó)際法文件的規(guī)定，各國(guó)平等的國(guó)際合作迅速上升為一項(xiàng)具有普遍意義的現(xiàn)代國(guó)際法基本原則。

中國(guó)的和平發(fā)展既需要穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)環(huán)境，也離不開(kāi)穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境，離不開(kāi)國(guó)際合作。任何國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中，均會(huì)遇到安全、生態(tài)資源、貧困與發(fā)展、人口與犯罪等問(wèn)題，而這些原本屬于國(guó)內(nèi)管轄的事項(xiàng)，隨著相互依存關(guān)系的日益加深，逐漸溢出國(guó)界而成為全球問(wèn)題。而為了更好地履行國(guó)家的外交職能，國(guó)家通過(guò)國(guó)際習(xí)慣法尤其是國(guó)際協(xié)定法承擔(dān)國(guó)際合作的法律義務(wù)。國(guó)際合作不僅僅是一項(xiàng)道德義務(wù)而且是一項(xiàng)法律義務(wù)，它與國(guó)家主權(quán)并行不悖，因?yàn)閲?guó)家通過(guò)條約享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)是國(guó)家行使主權(quán)的一項(xiàng)具體內(nèi)容，國(guó)際條約的簽訂也是國(guó)家意志的自由表達(dá)，因此，國(guó)際合作使國(guó)家承受約束，但并不會(huì)損害國(guó)家主權(quán)。(40)相反，國(guó)際合作有利于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、內(nèi)部穩(wěn)定和和平發(fā)展。例如，中國(guó)在《聯(lián)合國(guó)打擊垮國(guó)有組織犯罪公約》、《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》、《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》等公約體系框架內(nèi)，通過(guò)與其他國(guó)家、國(guó)際組織之間的合作，對(duì)打擊國(guó)內(nèi)分裂勢(shì)力和恐怖活動(dòng)、遏制國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪起到了重要的作用。同時(shí)，國(guó)際合作有利于國(guó)際和平與安全。在全球化深入發(fā)展、各國(guó)依存不斷密切的情況下，全球性威脅和挑戰(zhàn)呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，更加相互關(guān)聯(lián)。對(duì)這些威脅都應(yīng)予以高度重視，不能厚此薄彼。各國(guó)應(yīng)共同努力，通過(guò)溝通加深理解，通過(guò)對(duì)話增強(qiáng)信任，通過(guò)交流推動(dòng)合作，以集體行動(dòng)應(yīng)對(duì)威脅和挑戰(zhàn)，特別是努力消除其產(chǎn)生的根源。(41)

中國(guó)于2005年6月28日發(fā)表的“中國(guó)公布關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題的立場(chǎng)文件”，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的作用不可或缺，因?yàn)槁?lián)合國(guó)是最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國(guó)際組織，是實(shí)踐多邊主義的最佳場(chǎng)所，是集體應(yīng)對(duì)各種威脅和挑戰(zhàn)的有效平臺(tái)，它應(yīng)該繼續(xù)成為維護(hù)和平的使者，推動(dòng)發(fā)展的先驅(qū)。通過(guò)改革加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)的作用，符合全人類(lèi)的共同利益。中國(guó)認(rèn)為，堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨與原則，維護(hù)主權(quán)平等、不干涉內(nèi)政原則，滿足各國(guó)特別是廣大發(fā)展中國(guó)家的要求和關(guān)切，推進(jìn)多邊主義，提高聯(lián)合國(guó)的權(quán)威、效率和應(yīng)對(duì)新威脅和挑戰(zhàn)的能力，國(guó)際社會(huì)尤其應(yīng)加強(qiáng)在下述領(lǐng)域的合作：

第一，發(fā)展領(lǐng)域。發(fā)展是各國(guó)人民的共同訴求，是集體安全機(jī)制和人類(lèi)文明進(jìn)步的基礎(chǔ)。貧困、疾病、環(huán)境惡化、自然災(zāi)害同樣對(duì)國(guó)際社會(huì)構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。要重視發(fā)展中國(guó)家的需要，實(shí)現(xiàn)全球協(xié)調(diào)、平衡和普遍的發(fā)展。

第二，安全領(lǐng)域。建立一個(gè)有效力、效率和公平的集體安全機(jī)制，關(guān)鍵是堅(jiān)持多邊主義，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)際關(guān)系民主化和法治化，堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨和原則，加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)的權(quán)威與能力，維護(hù)安理會(huì)作為集體安全體系核心的地位。（1）關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突，國(guó)家間沖突的應(yīng)按照《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法，通過(guò)平等協(xié)商、和平談判加以解決。國(guó)內(nèi)沖突的解決應(yīng)主要靠當(dāng)事國(guó)人民努力。外部支持應(yīng)以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基礎(chǔ)，以國(guó)際法為準(zhǔn)繩，采取謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)態(tài)度，綜合應(yīng)用政治、外交等手段，鼓勵(lì)和幫助沖突方通過(guò)協(xié)商和談判解決問(wèn)題。（2）關(guān)于反恐，國(guó)際反恐努力要充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，注意標(biāo)本兼治，應(yīng)避免政治化，不能采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。（3）關(guān)于裁軍與防擴(kuò)散，應(yīng)全面禁止和徹底銷(xiāo)毀大規(guī)模殺傷性武器，反對(duì)此類(lèi)武器及其運(yùn)載工具任何形式的擴(kuò)散。（4）關(guān)于有組織犯罪，應(yīng)加強(qiáng)地區(qū)與國(guó)際合作，打擊跨國(guó)有組織犯罪。發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)在提供資源方面承擔(dān)更多義務(wù)。（5）關(guān)于預(yù)防與調(diào)停，在充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在此方面的主要作用的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)預(yù)防沖突和調(diào)停的投入，支持秘書(shū)長(zhǎng)根據(jù)授權(quán)履行斡旋和調(diào)解職能。（6）關(guān)于制裁，應(yīng)該謹(jǐn)慎使用制裁，以用盡和平解決的所有手段為前提。一旦安理會(huì)決定實(shí)施制裁，各國(guó)均有義務(wù)嚴(yán)格執(zhí)行。（7）關(guān)于使用武力，一切國(guó)際爭(zhēng)端均應(yīng)通過(guò)和平方式加以解決。（8）關(guān)于維和，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)應(yīng)遵循《聯(lián)合國(guó)憲章》以及實(shí)踐證明行之有效的各項(xiàng)基本原則，包括中立、當(dāng)事方同意以及非自衛(wèi)不得使用武力等。（9）關(guān)于建設(shè)和平，中國(guó)支持設(shè)立建設(shè)和平委員會(huì)。委員會(huì)的職責(zé)應(yīng)主要是協(xié)助制訂從沖突過(guò)渡到?jīng)_突后重建的計(jì)劃，協(xié)調(diào)國(guó)際社會(huì)的努力。

第三，法治、人權(quán)與民主領(lǐng)域。（1）各國(guó)負(fù)有保護(hù)本國(guó)公民的首要責(zé)任。（2）中國(guó)支持建立一個(gè)獨(dú)立、公正、有效和具有普遍性的國(guó)際刑事法院，以懲治最嚴(yán)重的國(guó)際罪行；支持加強(qiáng)國(guó)際法院的作用，改進(jìn)法院的工作方法，提高法院的效率。各國(guó)自由選擇和平解決爭(zhēng)端方式的權(quán)利應(yīng)得到尊重。（3）中國(guó)贊同并支持改革聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)。改革的關(guān)鍵是扭轉(zhuǎn)將人權(quán)問(wèn)題政治化的現(xiàn)狀，不搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，減少和避免對(duì)抗，促進(jìn)合作，將更多資源用于人權(quán)技術(shù)合作項(xiàng)目，加強(qiáng)各國(guó)人權(quán)能力建設(shè)。(42)

總之，國(guó)家外交的“代表”、“保護(hù)”、“談判”、“調(diào)查與報(bào)告”和“促進(jìn)”五項(xiàng)主要職能的目的在于最大限度地維護(hù)國(guó)家主權(quán)和追求國(guó)家利益。這些職能并不是各自孤立而是相互聯(lián)系的。和平發(fā)展中的中國(guó)，其外交職能無(wú)疑處于變化之中。“中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)世界，同樣世界的繁榮需要中國(guó)。中國(guó)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)持在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化向有利于各國(guó)共同繁榮的方向發(fā)展。互利共贏是當(dāng)今國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的主流。中國(guó)堅(jiān)持實(shí)行互利共贏的對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，把既符合本國(guó)利益、又能促進(jìn)共同發(fā)展，作為處理與各國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基本原則，堅(jiān)持在平等、互利、互惠的基礎(chǔ)上同世界各國(guó)發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系，不斷為全球貿(mào)易持續(xù)增長(zhǎng)作出貢獻(xiàn)。”(43)中國(guó)在和平發(fā)展中應(yīng)該注意外交職能所調(diào)整的相關(guān)法律問(wèn)題，尤其是駐外使團(tuán)及其人員的安全、外交保護(hù)、和平解決國(guó)際爭(zhēng)端、國(guó)家安全和國(guó)際合作問(wèn)題，在工作重心轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)下、特別是在非傳統(tǒng)安全威脅日益加深的情況下，充分利用現(xiàn)行的國(guó)際法規(guī)范并促使新的更加合理、公正的國(guó)際法規(guī)范的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。