政府與制度創(chuàng)新

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一、政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)與不足

1.政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)

政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新即政府憑借特有的權(quán)威性，通過(guò)實(shí)施主動(dòng)進(jìn)取的公共政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)特定制度發(fā)展性更新的行為過(guò)程。在這種形式的制度創(chuàng)新中，由于新制度本身就是國(guó)家（政府）以“命令和法律”形式引入實(shí)現(xiàn)的，因此政府發(fā)揮了決定性作用。

政府在制度創(chuàng)新中主要是：（1）通過(guò)改變產(chǎn)品和要素的相對(duì)價(jià)格來(lái)促進(jìn)制度創(chuàng)新。政府可以有意識(shí)地采取某些措施，通過(guò)積累某種產(chǎn)品或要素，改變相對(duì)價(jià)值，引發(fā)制度創(chuàng)新。（2）通過(guò)引進(jìn)或集中開(kāi)發(fā)新技術(shù)、推動(dòng)制度創(chuàng)新。政府可以將國(guó)內(nèi)有限的人力、物力資源集中起來(lái)更快地開(kāi)發(fā)或引進(jìn)某些新技術(shù)，以便激發(fā)制度創(chuàng)新。（3）通過(guò)修改憲法來(lái)促進(jìn)制度創(chuàng)新。（4）通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，引起制度創(chuàng)新。政府可以消除區(qū)域間的人為的壁壘，使分割的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)得以統(tǒng)一，市場(chǎng)規(guī)模得以擴(kuò)大。（5）改變憲法和現(xiàn)存制度安排，使其朝著有效率的制度方向創(chuàng)新。（6）通過(guò)加快知識(shí)存量的積累，提高制度的供給能力。社會(huì)科學(xué)知識(shí)的進(jìn)步將直接促進(jìn)制度創(chuàng)新的供給。而政府可以通過(guò)法令、政策等形式，給社會(huì)科學(xué)研究創(chuàng)造寬松的環(huán)境；加大對(duì)社會(huì)科學(xué)研究的投入；擴(kuò)大對(duì)外交流學(xué)習(xí)，促進(jìn)理論研究的深入開(kāi)展和知識(shí)存量的積累。（7）政府利用其強(qiáng)制性和組織的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，直接進(jìn)行制度創(chuàng)新。政府則可以發(fā)揮強(qiáng)制性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，降低或彌補(bǔ)制度供給中的各項(xiàng)費(fèi)用，使制度創(chuàng)新成為可能，或者使制度創(chuàng)新的收益極大化。

從政府功能的角度來(lái)說(shuō)，由于國(guó)家具有暴力上的比較優(yōu)勢(shì)（注：道格拉斯·C·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，第21頁(yè)），它能夠維護(hù)基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，因而代表國(guó)家的政府也就成了當(dāng)然的制度創(chuàng)新的生產(chǎn)者和供給者。同時(shí)政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新是成本最低的創(chuàng)新形式。在中國(guó)，政府不僅在政治力量的對(duì)比中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而且它還擁有很大的資源配置權(quán)力，它能通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段在不同程度上約束整個(gè)社會(huì)行為主體和行為。制度安排是一種公共物品，而政府生產(chǎn)公共物品比私人生產(chǎn)公共物品更有效，在制度這個(gè)公共物品上更是如此。并且，由于誘致性制度變遷會(huì)碰到外部效果和“搭便車”問(wèn)題，因此使制度創(chuàng)新的密度和頻率少于作為整體的社會(huì)最佳量，即制度供給不足，因此可能會(huì)持續(xù)地出現(xiàn)制度不均衡。在這種情況下，強(qiáng)制性制度變遷就會(huì)代替誘致性制度變遷。政府可以憑借其強(qiáng)制力、意識(shí)形態(tài)等優(yōu)勢(shì)減少或遏制“搭便車”現(xiàn)象，從而降低制度變遷的成本。一般在下列四種情況下，由政府來(lái)組織制度創(chuàng)新被認(rèn)為是最適宜的：1、政府機(jī)構(gòu)發(fā)展得比較穩(wěn)定，但整個(gè)市場(chǎng)則處于低水平。2、當(dāng)潛在利益的獲得受到私人財(cái)產(chǎn)權(quán)力的阻礙時(shí)，個(gè)人和其間的自愿合作團(tuán)體的制度創(chuàng)新可能無(wú)濟(jì)于事。3、實(shí)行制度創(chuàng)新后的收益被那些沒(méi)有參與創(chuàng)新的人所享有，那么個(gè)人是不愿承擔(dān)這筆費(fèi)用的，因而制度創(chuàng)新由個(gè)人和個(gè)人自愿合作團(tuán)體就是不可能的。4、當(dāng)制度創(chuàng)新不能兼顧所有人利益時(shí)，或一部分人獲益而另一部分人的利益受挫時(shí)，制度創(chuàng)新就只有靠政府了（注：張宇燕：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度選擇》[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，1993年，第190—191頁(yè)）。因此，政府在制度創(chuàng)新中起著極其重要的作用。

2、政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足

（1）政府制度創(chuàng)新的制約條件

任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新和選擇都不是隨意決定的，必須有現(xiàn)實(shí)的客觀基礎(chǔ)和條件，它是客觀必然性與主觀選擇相結(jié)合的產(chǎn)物。下面是影響和制約制度創(chuàng)新的主要因素：

憲法秩序的影響。憲法秩序通過(guò)對(duì)基本政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度的規(guī)定框定了制度創(chuàng)新的總方向，憲法秩序下的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)直接影響制度創(chuàng)新的成本和動(dòng)力。它有可能促進(jìn)創(chuàng)新，有可能阻礙創(chuàng)新。

意識(shí)形態(tài)和文化背景是影響制度創(chuàng)新另一個(gè)主要的制度環(huán)境，是制度創(chuàng)新的思想基礎(chǔ)和理論前提。社會(huì)文化基礎(chǔ)上形成的風(fēng)俗習(xí)慣、觀念意識(shí)與制度創(chuàng)新的反差越大，創(chuàng)新的阻力就越大。制度離不開(kāi)文化，最早的制度形式是人類的文化習(xí)俗和傳統(tǒng)習(xí)慣，某種制度本質(zhì)上是某種文化模式化的結(jié)果，制度變遷常常從文化結(jié)構(gòu)的變化開(kāi)始。文化結(jié)構(gòu)模式是行為模式的潛在形式，它決定了行為模式的基本走向。

每一項(xiàng)制度創(chuàng)新都要花費(fèi)一定成本，制度創(chuàng)新受實(shí)施和預(yù)期成本的影響，一些好的制度創(chuàng)新因預(yù)期成本太高而無(wú)法推行。政府在制度創(chuàng)新時(shí)會(huì)進(jìn)行成本效益分析，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)層面的成本與效益，而且要考慮政治層面的成本與收益。如果制度創(chuàng)新會(huì)降低統(tǒng)治者可獲得的效用或威脅到政權(quán)的穩(wěn)定時(shí)，政府會(huì)維持那種無(wú)效益的制度不均衡。

一個(gè)國(guó)家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，還要看這個(gè)國(guó)家的制度實(shí)施機(jī)制是否健全，離開(kāi)實(shí)施機(jī)制任何制度尤其是正式制度就形同虛設(shè)。檢驗(yàn)制度實(shí)施機(jī)制是否有效或是否具備強(qiáng)制性，主要看違約成本的高低，強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制將使違約者的成本極高。如果實(shí)施機(jī)制不力，一項(xiàng)制度創(chuàng)新就難以順利推進(jìn)。

制度也是一個(gè)知識(shí)載體，現(xiàn)有知識(shí)積累是影響制度創(chuàng)新的重要因素。社會(huì)科學(xué)和有關(guān)專業(yè)知識(shí)的進(jìn)步會(huì)降低制度發(fā)展的成本，改進(jìn)人的有限理性和提高認(rèn)知制度的能力。整個(gè)制度創(chuàng)新的過(guò)程常常是一個(gè)邊干邊學(xué)的過(guò)程，了解人類學(xué)習(xí)的過(guò)程有利于提示制度變遷的軌跡。制度變遷取決于現(xiàn)存的知識(shí)存量，人們的知識(shí)存量增加了，制度變遷相對(duì)會(huì)提前，反之就會(huì)延遲。

（2）政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足之處

在政府主導(dǎo)模式下，宏觀制度創(chuàng)新的主體——國(guó)家機(jī)關(guān)——的職能與權(quán)力集中于政府；立法機(jī)構(gòu)將相關(guān)法律（主要是經(jīng)濟(jì)法律）的立法權(quán)轉(zhuǎn)于政府。政府還取得了準(zhǔn)司法的執(zhí)法權(quán)，集決策、立法、執(zhí)法于一身。此為政府主導(dǎo)之主要表現(xiàn)。政府主導(dǎo)使政府?dāng)[脫了既定法律制度束縛，減少了決策、立法的環(huán)節(jié)，有利于改革急需的新制度的出臺(tái)；而且，政府有一定的執(zhí)法權(quán)，加速了制度的推行與實(shí)施。但從另一個(gè)方面看，政府主導(dǎo)地位引起不良的連鎖反應(yīng)，扭曲了整個(gè)系統(tǒng)的合理運(yùn)作和制度創(chuàng)新過(guò)程：

首先，政府立法權(quán)的集中導(dǎo)致立法單一，層次不明，結(jié)構(gòu)混亂。因?yàn)檎男姓傩詻Q定了其行為的“短期性”，即力求短期政績(jī)的出現(xiàn)，法規(guī)多集中于刺激性、鼓勵(lì)性的規(guī)定；或?yàn)榫S護(hù)市場(chǎng)的暫時(shí)太平景象，出臺(tái)強(qiáng)有力的市場(chǎng)管理措施，直接干預(yù)市場(chǎng)主體的行為，立法結(jié)構(gòu)的失衡，不利于市場(chǎng)的健全發(fā)展；

其次，政府對(duì)于市場(chǎng)仍要執(zhí)行其固有的管理職能。在政府主導(dǎo)模式中，這一管理職能得以強(qiáng)化，管理范圍從市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的批準(zhǔn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的遏制到事后補(bǔ)救，政府的管理行為無(wú)處不在。政府不僅是市場(chǎng)的管理者，還是市場(chǎng)的保護(hù)者。管理不僅未趨向宏觀、間接、外部管理的目標(biāo)，還朝相反方向運(yùn)作，從而扭曲了市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制；

第三，缺少對(duì)政府行為的制約導(dǎo)致政府職權(quán)濫用，大量“尋租行為”與“黑幕交易”產(chǎn)生，一方面造成市場(chǎng)主體間競(jìng)爭(zhēng)的不公平，扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，官商結(jié)合進(jìn)一步阻礙政府對(duì)市場(chǎng)之職能的合理化轉(zhuǎn)變；

第四，在政府主導(dǎo)模式中，法律是政府推行其政策的工具。一方面，政策的多變導(dǎo)致法律的多變；另一方面，立法形式很亂，法規(guī)與決定、指令區(qū)分不清，不僅折損法律的權(quán)威性，導(dǎo)致市場(chǎng)短期行為增多；而且法律透明度差，與法治經(jīng)濟(jì)之宗旨不符；

第五，政府對(duì)于市場(chǎng)的介入應(yīng)隨著市場(chǎng)的發(fā)展由多變少，由強(qiáng)減弱，即在推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展同時(shí)，逐步指導(dǎo)和協(xié)助市場(chǎng)建立起自律制度，以形成自我約束的市場(chǎng)機(jī)制。但在政府主導(dǎo)模式中，政府干預(yù)呈增多增強(qiáng)趨勢(shì)，政府權(quán)威凌駕于法律權(quán)威，市場(chǎng)行為決定于政府行為，市場(chǎng)越來(lái)越難以脫離政府獨(dú)立運(yùn)行。宏觀制度創(chuàng)新未帶動(dòng)微觀制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新過(guò)程的扭曲導(dǎo)致創(chuàng)新結(jié)果的偏頗。

二、制度與制度創(chuàng)新

道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則或在形式上是人為設(shè)計(jì)的構(gòu)造人類行為互動(dòng)的約束”、“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為”（注：道格拉斯·C·諾斯.《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》[M].上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994，225-226.）。T·W舒爾茲說(shuō)，“我將一種制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為”（注：R·科斯等《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，253）。筆者以為制度概念涵義非常廣泛，它既包括規(guī)則和秩序，也包括組織本身；既有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)等方面的制度，也有道德、意識(shí)形態(tài)等方面的制度。制度的根本作用在于通過(guò)對(duì)個(gè)人與組織行為的激勵(lì)與約束，防止個(gè)人與組織在選擇行為中的損人利己的傾向，從而形成一定的社會(huì)秩序。制度的有效性在于是否能夠有效的激勵(lì)與約束個(gè)人與組織的行為。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家興衰方面，制度起著至關(guān)重要的作用。但是制度一旦形成，即具有穩(wěn)定性。社會(huì)易變而制度不易變，于是形成變革社會(huì)與穩(wěn)定的制度之間矛盾。因此，當(dāng)社會(huì)要變革、要發(fā)展，必須先對(duì)已有的制度進(jìn)行改革，即制度創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新可分為誘致性制度創(chuàng)新與強(qiáng)制性制度創(chuàng)新。“誘致性制度創(chuàng)新指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由一個(gè)人或一群人（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”（注：R·科斯等《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，378；384）。誘致性制度創(chuàng)新具有自發(fā)性、局部性、不規(guī)范性，制度化水平不高。強(qiáng)制性制度創(chuàng)新的主體是政府，而不是個(gè)人或團(tuán)體，政府進(jìn)行制度創(chuàng)新不是簡(jiǎn)單地由獲利機(jī)會(huì)促使的，這類制度創(chuàng)新通過(guò)政府的強(qiáng)制力短期內(nèi)快速完成，可以降低創(chuàng)新的成本，具有強(qiáng)制性、規(guī)范性，制度化水平高。制度創(chuàng)新的主體有三種：個(gè)人、團(tuán)體與政府。從此角度分析制度創(chuàng)新有三種：個(gè)人推動(dòng)的制度創(chuàng)新；團(tuán)體推動(dòng)的制度創(chuàng)新；政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新可以在上述三級(jí)水平上進(jìn)行。本文正是從政府的角度來(lái)對(duì)制度創(chuàng)新作一探討的。

三、政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新不足的彌補(bǔ)

由于存在政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足，在改革過(guò)程中，要努力預(yù)防及消除如前所述政府的消極作用。政府不是萬(wàn)能的，但沒(méi)有政府又是萬(wàn)萬(wàn)不能的。既然人們不能沒(méi)有政府，解決這一問(wèn)題的有效途徑，就在于政府在制度中進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ唬瑯?gòu)建多元主體的制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)并注意制度規(guī)劃和方式的選擇。

1.構(gòu)建多元主體的制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)

在政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新過(guò)程中，創(chuàng)新主體是單一的，其它創(chuàng)新主體只是被動(dòng)地接受政府創(chuàng)新活動(dòng)的結(jié)果，未能形成與政府之間產(chǎn)生互動(dòng)的多層次創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，不利于發(fā)揮制度創(chuàng)新對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。因此，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，必須建立多元主體的制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)：一方面，宏觀制度創(chuàng)新主體除政府外，還包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。這些主體之間應(yīng)明確立法職權(quán)，各司其職，有助于互相制約、作用的多層次法律系統(tǒng)的形成；另一方面，宏觀制度和微觀制度的創(chuàng)新主體之間形成協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，保障制度創(chuàng)新的合理速度。在這一結(jié)構(gòu)中，政府只是創(chuàng)新主體之一，受其它國(guó)家機(jī)構(gòu)的制約。政府的作用在社會(huì)改革的初期最為重要，是啟動(dòng)制度創(chuàng)新的重要建議者、決策者與立法者。因此適當(dāng)擴(kuò)大政府的職權(quán)使其易于突破既定制度的束縛，加速新制度的出臺(tái)；組織人力盡快完成新制度或發(fā)明的設(shè)計(jì)或選擇。但隨著變革的進(jìn)行，政府在制度創(chuàng)新過(guò)程中受其它創(chuàng)新主體及其創(chuàng)新制度制約，作用也發(fā)生變化，從而與其它創(chuàng)新主體配合，完成創(chuàng)新過(guò)程，達(dá)到創(chuàng)新目標(biāo)。

構(gòu)建多元主體制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是合理地，適度地制約政府權(quán)力。這一制約體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，對(duì)政府立法權(quán)限的限制。此為達(dá)到制約效果的前提；第二，行政機(jī)構(gòu)服從司法機(jī)構(gòu)的裁決。此為達(dá)到制約效果的保障；第三，確認(rèn)和切實(shí)維護(hù)公民及法人等組織的司法權(quán)力，以權(quán)利對(duì)抗權(quán)力。此為達(dá)到制約效果的基礎(chǔ)；第四，改革政府機(jī)構(gòu)，更新政府行政觀念。此為政府機(jī)構(gòu)對(duì)立法、司法等機(jī)構(gòu)及社會(huì)民眾之要求的回應(yīng)，也是政府行為的自律。

2.為保證政府制度創(chuàng)新順利進(jìn)行和整體效能，還應(yīng)在制度規(guī)劃和方式選擇上注意以下幾點(diǎn)：

正式制度創(chuàng)新與非正式制度創(chuàng)新并重。政府制度創(chuàng)新不只是針對(duì)正式制度而言，正式制度只有在與非正式制度相容的情況下才能發(fā)揮作用。正式制度的完善受非正式制度的制約，當(dāng)正式制度與非正式制度之間存在矛盾沖突或不相容時(shí)，正式制度難以實(shí)施，很多正式制度“移植”失敗就是這個(gè)原因。政府制度創(chuàng)新如果獲得了非正式制度的支持，可以大大減少其創(chuàng)新成本和實(shí)施成本，可以很容易地獲得其自身的權(quán)威性和新制度的合法性。

中央制度創(chuàng)新與地方制度創(chuàng)新并行。中央和地方各自有制度創(chuàng)新的職責(zé)和優(yōu)勢(shì)，相對(duì)而言，中央是制度創(chuàng)新的主要承擔(dān)者，但也不能忽視地方在制度創(chuàng)新中的作用。地方政府作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分，同樣具有推動(dòng)制度創(chuàng)新的主體地位和作用，地方政府作為一級(jí)行政單元，具有推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和利益最大化的動(dòng)機(jī)和權(quán)力，相對(duì)于其他微觀主體有更強(qiáng)的組織集體行動(dòng)和制度創(chuàng)新的能力。當(dāng)然，由于地方政府有不同層次，它們?cè)谥贫葎?chuàng)新中具有不同作用。同時(shí)地方政府在制度創(chuàng)新中會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向，中央政府要正確引導(dǎo)和規(guī)范。

核心制度創(chuàng)新與配套制度創(chuàng)新相結(jié)合。制度創(chuàng)新不是孤立的，一項(xiàng)制度安排的效率不是獨(dú)立于其他制度安排之外運(yùn)作的結(jié)果，而是制度結(jié)構(gòu)整合的結(jié)果。每項(xiàng)制度安排都必定聯(lián)結(jié)著其他制度安排，共同融合在制度結(jié)構(gòu)之中，其效率還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們的完善程度。在制度創(chuàng)新中，必須集中精力抓住核心制度創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵，當(dāng)核心制度確定后，制度創(chuàng)新的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是配套制度。

自創(chuàng)式制度創(chuàng)新與借鑒式制度創(chuàng)新兼顧。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新是依賴自我設(shè)計(jì)、自我建構(gòu)的制度安排。這種由于沒(méi)有先例，沒(méi)有他方的制度創(chuàng)設(shè)經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效可供參考，制度創(chuàng)新在很大程度上是依據(jù)理論的預(yù)期分析。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新的初始成本較高，預(yù)期可信度較低，具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性，摩擦成本較大而動(dòng)力較弱，在進(jìn)行這類制度創(chuàng)新需要統(tǒng)籌規(guī)劃、慎重行事。借鑒式制度創(chuàng)新是借鑒他方已經(jīng)創(chuàng)設(shè)的具有一定效率的制度的制度變遷。當(dāng)他方制度運(yùn)作產(chǎn)生強(qiáng)大的示范效應(yīng)，具有較高的可信度和說(shuō)服力時(shí)，借鑒式制度創(chuàng)新就會(huì)出現(xiàn)。這種制度創(chuàng)新的初始成本、風(fēng)險(xiǎn)性、摩擦成本較小，創(chuàng)新的動(dòng)力較大，可以在比較大的制度空間里進(jìn)行理性的選擇。