民族事務管理機制與政策論文

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【內容提要】國民政府初期是國民政府邊疆民族事務管理機制與政策的形成期，期間基本形成一套事權分散的邊疆民族事務管理體系，實施了一些內容龐雜、缺少系統性的政策，受到政府執政能力、行政效率和政權性質等多方面因素的影響，這些政策的實際執行都還相當有限。但是，這些管理機制的運行與政策的實施在國家實現政治整合和維護領土完整方面仍然有著相當重要的歷史意義。

【摘要題】民國史研究

【關鍵詞】國民政府/邊疆民族事務/管理機制/政策

【正文】

南京國民政府建立之初，面臨著繁重的國家整合、維護國家領土完整的任務，在邊疆民族地區外有帝國主義國家插手的分裂活動，內有基于軍閥混戰和各種社會矛盾激化而出現的社會動蕩。如何選擇多民族國家治理之路，有效管理邊疆民族事務，對國家整合有著重要的影響。當時，南京國民政府行政能力尚不足以全面管理邊疆民族事務，因而以矛盾最突出的邊疆民族事務即蒙藏事務為重點，在政府中設置專門機構統籌處理蒙藏事務，其他少數民族事務并未作為邊疆民族事務納入到專門的管理系統，更多的邊疆民族事務是與地方事務合二為一，邊疆民族事務管理呈現一種被動、逐步擴展關注范圍的狀態。

一、一套事權分散的管理機制

初期十年間，南京國民政府在邊疆民族事務管理方面基本形成了一套事權分散的邊疆民族事務管理機制。從行政管理機構而言，蒙藏委員會是南京國民政府管理蒙藏邊疆民族事務的最高機構，但并不統籌管理全國各邊疆民族事務。1927年9月，國民黨中央特別委員會第一次會議通過的《國民政府組織決議案》中尚未有邊疆民族事務管理機構設置的內容。1928年2月4日，國民黨第二屆中央執行委員會第四次會議通過的《中華民國國民政府組織法》中第七條有蒙藏委員會為國民政府所設職能部門之一的規定。3月3日，國民黨中央執行委員會第120次常務會議通過《中華民國政府蒙藏委員會組織大綱》，21日國民黨中央政治會議第133次會議修正通過《國民政府蒙藏委員會組織法》，明確規定了蒙藏委員會的行政地位和相關職能：直隸于國民政府，掌理審議關于蒙藏行政事項；規劃關于蒙藏之各種興革事項。蒙藏委員會組織結構簡單：委員會由5至7名委員組成，并指定1人為主席；下設秘書、蒙事、藏事三處，各得酌量分科辦事，其科長、科員員額由蒙藏委員會呈請國民政府核定。該組織法還規定了蒙藏委員會行政活動的主要內容：每兩星期至少開常會一次。需要注意的是，該組織法專門提出“本法稱蒙藏者，指未曾改設行省及特別區之蒙古、西藏地方”。（注：《中華民國史檔案資料匯編》，第一編政治(五)，江蘇古籍出版社1994年版，第1頁。）顯然，此處西藏是指西藏地方，不包括散居于其他省區的藏族；蒙古應指外蒙古，而非已分散于各省或特別區的內蒙古各盟部旗?？墒牵趯嶋H管理過程中，蒙事則主要以內蒙古各盟旗為對象，西藏地方事務未真正納入直接管理范圍，而其他藏區事務也并未真正排除于蒙藏委員會的關注范圍。由此而知，當時國民政府對邊疆民族事務管理的基本狀態并未統籌考慮，除蒙藏地方以外的其他邊疆少數民族事務尚未以邊疆民族事務的形式納入政府管理視線，蒙藏委員會相關職能設計也未覆蓋蒙藏以外各邊疆民族事務。比如，1928年底，在熱河口北、直隸永平的旗民認為旗產久為莊頭把持，軍閥貪官中飽，請求派員清理時，政府只是令內政部、財政部辦理，與蒙藏委員會無涉。（注：參見《行政院公報》，第四號，訓令。）

從蒙藏委員會委員的構成看，委員們不是地方軍閥，就是蒙藏上層。1928年6月，國民黨中政會第144次會議通過決議，任命張繼、白云梯、劉樸忱、羅桑囊嘉、格桑澤仁、劉繼淹等七人為蒙藏委員會委員，同時派員前往北平接收北京政府蒙藏院。7月11日，白云梯等人宣誓就職，委員會直隸于國民政府。（注：參見戴逸主編：《中國近代史通鑒》，第八卷，紅旗出版社1997年版，第256頁。）12月27日，閻錫山、恩克巴圖、班禪額爾德尼、李培天、諾那呼圖克圖等被任命為蒙藏委員會委員，特任閻錫山為第一任委員長。（注：參見《行政院公報》第十號，府令。）12月31日增設趙戴文為蒙藏委員會委員，指定為副委員會長。該委員會于1929年2月1日正式成立，馬福祥、石青陽、黃慕松、吳忠信、羅良監、許世英等先后任該委員會委員長。

蒙藏委員會的職能在十年間也有過一些細微的變化。1932年7月25日，國民政府公布了修正的《蒙藏委員會組織法》，最重要的特點在于擴大并細化了蒙藏委員會管理蒙藏事務的權限，變更了蒙藏委員會的隸屬關系，此后蒙藏委員會歸屬行政院領導。另外，在職能方面，此前的蒙藏委員會組織法只賦予蒙藏委員會“掌理和審議”有關蒙藏行政事項的職能，而對于蒙藏各項興革事項只是“計劃”，修正的組織法則直接使用了“掌理”一詞，從文意上理解，蒙藏委員會直接掌理相關事項，而不僅僅限于“審議”和“計劃”；修正的組織法擴大了委員會名額，設委員長、副委員長各1人，委員15至21人。這一組織法還細化了蒙藏委員會行政活動時間，并規定了與其他各院、部、會間業務上的聯系，以及內部組織結構。更為重要的是規定了蒙藏委員會委員應每年輪流分往蒙藏各地視察。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第一編政治(五)，第2—4頁。）同年12月，國民黨四屆三中全會議決蒙藏委員會委員長制改為常務委員制，并將該委員會的職能定為參與制定蒙藏地區施政綱領并協助其施行；調查蒙藏地區情況，革新行政制度；興辦教育，幫助蒙藏地區實現自治等。在設立蒙藏事務最高管理機構的同時，從1932年始，國民政府將蒙藏事務行政經費也列入專門的經費預算，此后至抗戰前，每年經費預算額在130萬元至180萬元之間。（注：參見《國民政府財政金融稅收檔案史料(1927—1937年)》，中國財政經濟出版社1996年版，第260頁。）

國民政府建立初期十年間，蒙藏委員會共設置了九個直屬機構，（注：即1929年設置的駐北平辦事處、蒙藏招待所、北平蒙藏學校(將原北平蒙藏學校更名后繼續開辦)，1932

年設置的北平喇嘛寺廟整理委員會，1933年設置的蒙藏政治訓練班，1935年設置的蒙藏月刊社、派駐邊地各調查組，1936年設置的張家口牧場、殺虎口牧場。）指導著十幾個與蒙藏事務相關的機構。（注：1929年設置的章嘉呼圖克圖駐南京辦事處，1932年設置的蒙古各盟旗聯合駐南京辦事處、西藏班禪駐南京辦事處，1933年設置的西陲宣化使公署、蒙旗宣化使公署，1934年設置的蒙古地方自治政務委員會，1935年設置的西藏班禪駐北平辦事處、西藏駐南京辦事處、西藏駐康辦事處、西藏駐北平辦事處，1936年設置的綏境蒙政會、綏境蒙政會駐南京辦事處、綏蒙指導長官公署等。）1935年，蒙藏委員會內設置調查室，并在盟旗各地派駐了調查組，負責收集、調查蒙藏各地的內部情況，按月擬制邊情報告，或隨時將各旗動態報告蒙藏委員會。1934年，蒙藏委員會派員分期前往青海等地進行調查，第一期派蒙藏委員會委員格桑澤仁為調查專員，率同調查員朱瓊等至青海調查。同時還委任諳習漢語文的曲木藏堯，以“西南夷族考察專員”名義回故里，深入民間進行考察，并復制西南苗夷民族調查表，分別咨送川、滇、黔、桂各省政府轉行抄發住有苗夷民族之各縣政府，認真調查，確實填載。（注：參見(南京)第二歷史檔案館藏檔案，代號：一四一，檔案號：97。）1935年蒙藏委員會增設歸綏、寧夏、酒泉、西寧、西康五調查組，繼續進行其對邊疆民族地區的調查工作。1936年添設新疆、西藏兩調查組。1939年后增設滇西調查組于云南麗江。（注：此后，這些調查組的名稱或調查區域也有所變化。）

在國民政府的行政系統中，一些專業部、會在日常行政中也常涉及邊疆民族地區事務，各部、會遇有與蒙藏相關問題一般會咨詢蒙藏委員會，或將有關情報及承辦事項送交蒙藏委員會參考，或由蒙藏委員會協助辦理，有的則設立了專門處理蒙藏事務的機構。專業部、會遇有蒙藏重大事項的決策時，常常是蒙藏委員會與相關部、會會商決策，由行政院或國民黨中央批準。如內政部在蒙藏地區的行政規劃或有其他行政行為時需要與蒙藏委員會會商決策，呈行政院批準施行。

1929年8月，行政院通過教育部提請設立蒙藏司，1930年3月，蒙藏教育司正式成立。從教育部組織法可知，此司設二科，第一科掌理關于蒙古地方教育調查、地方各種教育之興辦、蒙古教育經費之計劃、蒙古教育師資之培養、蒙古子弟入學升學之獎勵、編譯蒙文教育圖書及法令、蒙古地方學術考查及其發明之獎勵等事項，第二科專門掌理關于藏族教育的相關事項。在國民政府初期十年中，教育部蒙藏司為推動蒙古教育發展開展了一些基礎性的工作，先后制定頒布了《待遇蒙藏學生章程》、《教育部實施蒙藏教育計劃》、《訂定邊疆教育實施原則等法規和計劃》等，并為實施這些法規和計劃投入了一定的人力、物力和財力，取得了一定的效果。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第二編教育(二)，江蘇古籍出版社1994年版。）

國民黨在民族地區建立的黨務組織機構對邊疆民族地區社會政治生活的影響也逐步增強。國民黨中央組織部是掌理各級黨部組織與黨員訓練、指導黨員參加社會團體和社會活動的中央機構，設有邊疆黨務處負責處理在邊疆民族地區建立黨務的專門機構。在國民政府初期十年中，國民黨由于本身黨員數量有限，大多數民族地區掌握在地方軍閥手中，其在民族地區的活動受到了極大的限制，比如在新疆、西藏和西南一些偏遠少數民族地區，國民黨組織幾乎不能涉足。在內蒙古、東北等地國民黨組織有所發展，早在1927年國民黨中央就決議派員指導內蒙古地區的黨務工作，并予以一定的經濟支持。邊疆黨務處負責向各蒙旗派遣黨務特派員，蒙籍國民黨黨員也由此處管理。

邊防體系是國家安全體系的主要支撐。國民黨執政后強化了軍隊建設，不僅建立了一支龐大的中央軍，還不斷采取措施強化對地方武裝力量的控制，建立了由國民黨軍事委員會直接指揮的中央軍與地方武裝結合的國防體系。為了鞏固和加強對邊疆民族地區的統治，國民政府在軍事管理部門中設置相關機構，國防部、軍令部(二廳五處)和參謀本部均設有專管邊疆事務的機構或特別派駐蒙旗的軍事專員。其中參謀本部（注：1938年，參謀本部合并于軍令部。）的邊務組是擔任參謀本部總長時設置的，先后由次長賀耀祖、黃慕松負責，邊務組專門搜集蒙藏情報動態，調查蒙藏情況，研究邊疆問題，有時還執行一些具體任務，如1933年百靈廟運動發生后，國民政府內政部長黃紹竑前往巡視，邊務組成員為其隨員；黃慕松則多次奉之命到邊疆地區巡察，并于1934年代表中央政府入藏致祭達賴喇嘛。軍事委員會的銓敘廳主管邊疆武職人員的審核、轉呈、授銜等事宜。

邊疆民族地區開發建設事項則主要由專業部、會負責，或各部、會聯合會商。如海南島開發問題的決策過程就是由商會組織以條陳或提案的形式提出，相關條陳由廣東省財政廳或徑自函送全國經濟委員會，行政院組織軍事委員會、全國經濟委員會、財政部、內政部、軍政部致函行政院提出會擬此問題。全國經濟委員會指出：“以據軍政部次長陳誠電陳，瓊崖關系兩廣及國防甚巨，有設特區必要?！睆淖h事過程來看，在會上，軍事委員會參謀本部報告了召集內政、外交、實業、交通、軍政五部開會的情況，財政部報告了瓊崖財政情形，內政部報告了民國二十一年海南島設特區之經過。隨著問題討論的深入，實業部、交通部和鐵道部都提出了相關計劃。（注：參見夏軍編選：《民國時期計劃開發海南島的一組史料》，《民國檔案》1992年第29期。）

一些地方政府則設置了地方性的邊疆民族事務機構，并對區域性邊疆民族事務管理起到了實際作用。比如，1927年，劉文輝接管西康后，在成都二十四軍軍部設置了邊務處，任命胡子昂為處長，并任用一些熟悉邊情的學者和政治家在處內供職，邊務處遂成為二十四軍轄區內各邊遠縣區施政規劃和領導機構。（注：參見甘孜州政協文史資料委員會編：《西康史拾遺》，甘孜州文史資料委員會1993年印刷，第90頁。）1929年11月，云南省政府報請南京國民政府批準，在邊疆地區成立了兩個殖邊督辦公署，職責為防守、界務、實邊、交通、實業、文教、治安、慈善、衛生及省政府委辦諸事務?！熬乓话恕笔伦兦埃瑬|北政務委員會設有蒙旗處，負責處理內蒙古東部的盟旗事務；綏遠省則在政府秘書處內設一蒙務組，處理烏、伊兩盟的蒙旗事務。1936年為了控制、監督蒙政會而設立的蒙古各盟旗地方自治指導長官公署亦是一個重要的邊政機構。

總之，南京國民政府初期十年，在邊疆民族事務管理方面初步形成的是一套事權分散的管理機制，管理活動缺少統籌性和系統性，作為專門管理蒙藏事務的蒙藏委員會管理能力極為有限，而其他專業部、會對邊疆民族地區實行的是分業管理，各部門之間的會商常常成為文贖旅行，會商之事常常會而不決，當時很多計劃都成為紙上談兵。這一事權分散的邊疆民族管理機制根本無法保障國民黨在其黨義中宣揚的“扶持弱小民族”的政治承諾。

二、以部門化為特點，內容龐雜、缺少系統化的邊疆民族政策

南京國民政府在初期十年對邊疆民族事務的管理政策是圍繞政治、經濟、文化等不同方面逐步展開的，內容十分龐雜，政策的制定和執行以部門化為核心特點，很多政策的制定并非源于對邊疆民族地區發展的統籌考慮，在很大程度是一種應急措施。

(一)劃一邊疆民族地方行政建置政策的形成和實施

劃一邊疆民族地區地方行政是國民政府強化其統治，推進政治整合的重要步驟，涉及省、縣、鄉等多個層級，熱、察、綏、寧夏、青海、西康等建省和西南、西北一些民族地區的土司制度進一步廢除都在此時期實施。

1928年7月，國民黨戰地政務委員會主席蔣作賓提議把熱河、察哈爾、綏遠三特別區改為行省。后經內政部正式提出改省建議。8月底，國民黨中央政治會議決定在熱河、察哈爾、綏遠、青海、西康設立省治。依據內政部最后擬訂改省方案，1928年9月5日國民政府第153次會議議決：熱、察、綏、青海、西康改省治；舊直隸省口北道各縣劃歸察哈爾，察哈爾原劃綏遠之豐鎮、涼城、興和、陶林四縣仍歸綏遠；五省府組織，委員暫定五名，設民政、財政二廳，并酌設教育、建設廳，余照省府組織法辦理。同年10月，國民黨中央政治會議又決定甘肅分治，設立寧夏、青海二省。

熱、察、綏的改省和甘肅分治設立寧夏、青海省均得以順利推行，西康建省之路則最為曲折。國民政府宣布西康建省時，該地由川康邊防總指揮兼二十四軍軍長劉文輝接管。民國十七年(1928)春，劉文輝見各邊區的軍事、財務機構已設置齊全，遂根據邊務處的建議和推薦，在康定設置了一個西康特區政務委員會作為西康最高行政機關，任命龍守賢、吳三澤、程仲梁、陳啟圖等五人為委員，并指定龍守賢為主席委員。5月西康特區政務委員會正式成立，（注：參見甘孜州政協文史資料委員會編：《西康史拾遺》，第66頁。）建省委員會由此而未能成立。直到1934年12月29日，國民政府簡派劉文輝等為建省委員會委員，1935年7月21日建省委員會才在雅安正式成立，負責籌備建省事宜，執行公務。但是，直到1939年迫于國內外形勢西康才正式成立省府。

為了進一步向邊疆民族地區基層延伸其統治，國民政府加強了對邊疆民族地區地方行政變革，推行縣制與一些地區廢除土司制度相伴隨。云南在1929年至1936年期間頻繁規范地方設置，據不完全統計，設置縣或設治局等就有30余處。廣西、四川等地也經歷了這一過程。1929年四川省政府呈請將穆坪土司改設為寶興縣治，得到行政院批準備案。廣西都安縣是一個民初才廢除土司建立的縣，為了強化管理，此時改開縣政，1931年建立區、鄉、村政權，推行保甲制度，全縣劃分安定、高陽、都興、夷江4個區和32個鄉(鎮)。（注：參見《都安瑤族自治縣概況》，民族出版社1983年版，第5頁。）

1931年8月，南京國民政府通過“明令撤消土司一案”，決定“嗣后土司不予補官襲職，以便逐漸改流”。但是，國民政府只是宣布了土司制度的不合法性，由于其統治能力所限，一些土司、千戶隸屬體制實際并未被打破，如青海蒙古族和藏族牧區，實行以縣制代替王公盟旗制度和千戶制度，蒙古各旗分歸都蘭、興海、海晏等縣管轄，藏族地區由玉樹、囊謙、稱多等縣統理，可是到1949年，這里仍有千戶1員，直屬百戶部落7個，領屬百戶部落36個，該地區的寺院還分別屬千戶、百戶、百長所有。（注：參見黎宗華、李延愷：《安多藏族史略》，青海人民出版社1992年版，第189頁。）青海蒙藏地區實行縣和保甲制度后，這些千戶、百戶、百長們又成為副縣長、區長和保長、甲長。（注：參見陳新海：《民國時期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）可見，國民政府在其政治勢力還不能達到邊疆地區時，采取的措施是將各邊疆民族地區統治集團全體留用，改名換姓，服務于其統治。

(二)移民實邊，鞏固邊防政策的形成和實施

移民實邊以固國防是中國歷史上中央政府的傳統之策，國民政府初期實施該政策不過是對歷史傳統的一種繼承。時人認為“東北與西北及西南之開發，關系中國全民族之生存，他國侵略之野心與事實尤令人驚心怵目，設不急起直追，勢必任人宰割。年來，東北發展卓著成績，然未辟之土地、未開之礦業與天然富源正無限量；西北開發，以交通為先務之急，自蘇俄環繞新疆境外鐵路完成及其與西伯利亞鐵路接軌以后，對華侵略勢成常山之蛇，西北形勢更屬危急，屯墾事業應即舉辦；西南亦有外人窺伺，而且天然富源久付曠廢，亦應積極開發”。（注：《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編政治(一)，第179頁。）

1931年，國民黨第四次全國代表大會上通過《依據訓政時期約法關于國民生計之規定確定其實施方針案》，提出邊地開發屯墾與移民實邊及發展國民經濟的重要方針，要求“必須訂立之案，積極進行；并予以財政及其他必要之援助。而對邊地土著人民生計之籌劃，尤為緊要。故開發邊地，必須特別注重邊地土著人民之生計”。（注：榮孟源等：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》(下)，光明日報出版社1985年版，第48頁。）并將此點定為國民生計建設五方針之一。此次大會還通過了《確定邊區建設方針并切實進行案》。同年全國內政會議通過《移民實邊案》，提出向人口稀少的吉、黑、遼及新疆、蒙古、青海等地區移民。這些決議對邊疆民族地區地方政府產生了重要影響，1935年內政部召開全國第一次地政會議，青海、寧夏、云南等邊疆省區均提出了移民墾殖案。1936年3月，內政部等部、會聯合向行政院呈交《邊疆移墾辦法大綱草案》。一時間，墾務成為邊疆民族地區統治者獲利的重要手段，并對邊疆民族地區的農業開發產生了重要影響。(三)蒙藏委員會主導的爭取蒙藏上層支持的各項政策

對邊疆民族上層的籠絡和宗教事務的管理是蒙藏委員會的核心工作。1933年行政院所頒《中央及地方主管機關對于處理蒙古盟旗事項權限劃分辦法》明確規定：“蒙藏委員會除依照本會組織法掌理關于蒙古行政及各種興革事項外，前清理藩部則例所載關于蒙古各盟旗設官、獎懲、銓恤、軍政、司法、宗教等事項，歷來照例辦理者，亦均系蒙藏委員會對于盟旗直接主管之范圍，此后遇有此種案件，應仍照向例，由蒙藏委員會呈請行政院核辦”。（注：《國民政府政治制度檔案資料選編》(下)，安徽教育出版社1994年版，第441頁。）依此規定，加

之國民政府實際執政能力的限制，蒙藏委員會實際具有的職能便是辦理封官、頒號等能夠籠絡蒙藏上層的事務。

1932年，中國國民黨召開第三屆第三次中央全會，班禪、章嘉兩位大師以代表身份參加大會，班禪被選為國民政府委員，在南京設立了班禪駐京辦事處。從1932年起，國民政府每年從國庫撥出48萬余元來支付班禪年俸及“辦公費”。（注：參見烏蘭少布：《中國國民黨對蒙政策》，《內蒙古近代史論叢》第三輯，內蒙古人民出版社1987年版，第237頁。）1932年4月，國民政府明令加封章嘉呼圖克圖“凈覺輔教”名號，章嘉呼圖克圖還加入了國民黨，并于1935年在中國國民黨第五次全國代表大會上當選為國民黨中央監察委員。據統計，蒙藏委員會的經費開支每年都在100萬元以上，其中大部分用于支付活佛、王公和其他上層的年俸或活動經費，蒙藏委員會剩下的經費又有一部分用于招待蒙藏上層及旅費、贈送禮品等項開支。（注：參見烏蘭少布：《中國國民黨對蒙政策》，《內蒙古近代史論叢》第三輯，第237頁。）

1933年十三世達賴喇嘛圓寂，國民政府追封其為“護國弘化普慈圓覺大師”，頒給玉冊、玉印，并派專使入藏致祭，撥給西藏地方政府治喪費5萬元，專使還按舊規舊制給三大寺及其他大寺廟的喇嘛熬茶、放布施，給三大寺每一喇嘛大洋2元。據稱專使入藏經費共用大洋40萬元。（注：參見唐景福：《民國時期歷屆中央政府維護西藏主權的措施》，《中國藏學》1997年第1期。）

1933年12月，國民黨四屆三次中央全會通過了《蔡元培等四委員介紹西康諾那呼圖克圖提請對蒙古王公名號暫仍其舊案》。此外，“除了任命內蒙古各盟長、總管等為有關各省省政府委員外，國民黨還給有勢力的王公扎薩克以種種好處，從給錢、給槍，到拉他們入黨，授以各種司令、宣撫使等名義，直到委以國民政府委員要職”。同時，將“扎薩克由世襲改為‘任命’，只不過是換了一個時興的字眼，實質一點兒沒變……各盟旗扎薩克紛紛‘舉薦’子弟接任，不到半年時間就連續任命發表了10余旗新扎薩克，其中無一人為原扎薩克以外之人。此后，王公扎薩克子孫世襲一仍舊貫，爵位名號仍自為之”。（注：烏蘭少布：《中國國民黨對蒙政策》，《內蒙古近代史論叢》第三輯，第236頁。）

實際上，在蒙藏地方建設上，蒙藏委員會也有一定的規劃，但是這些規劃大多徒有虛名，蒙藏委員會最多不過是對內蒙古有些盟旗發放一些救濟金。如1936年蒙藏委員會呈準發給蒙古地方自治政務委員會建設費，同年分別發給阿拉善、額濟納西旗、青海左右翼兩盟建設費，并每月發給補助費3000元，以期推動這些地區的開發建設。（注：參見中國第二歷史檔案館檔案，代號：一四一，檔案號：392。）但是，這些政策行政力度弱，覆蓋面小，影響十分有限。

(四)以民族同化為宗旨的邊疆民族教育政策

南京國民政府試圖在全國建立一套完整的初級、中級和高等學校教育制度，受到這一大背景的影響，邊疆民族地區的學校教育也有了一定的發展。這些發展主要表現于：

1.少數民族地區教育規劃提到日程，教育部門逐步從只關注蒙藏教育擴展到其他邊疆民族地區。國民政府邊疆民族教育最初規劃的只限于蒙藏教育，1931年頒布《實施蒙藏教育計劃》明確規定蒙藏地區教育行政、普通教育實施辦法、高等教育實施辦法等，使蒙藏地區教育發展目標明確化。從這個計劃來看，普通教育仍然依托邊疆民族地區辦理，而高等教育則主要依靠邊疆民族地區學生到內地求學，所以，此項計劃還規定新疆學生適用專對蒙藏的相關學生待遇法規。

1936年7月，教育部《二十五年度推行蒙藏回苗教育計劃指令》，對邊疆民族地區教育關注的范圍已由蒙藏發展到西北、西南邊疆民族地區。這項計劃重點在于師資培訓，涉及的省份包括新疆、寧夏、青海、甘肅、綏遠、察哈爾、云南、貴州、湖南、西康、西藏，可見國民政府對邊疆民族地區教育管理范圍的擴展。該計劃對小學、社會教育、中等教育、留學生等都有所涉及，還對辦理相關教育的經費做出了詳細規定。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編教育，江蘇古籍出版社1994年版，第882頁。）

這些計劃雖然未能得到全面執行，但是從一些地區學校教育的發展來看，還是有過重要的影響。而對于相當多的邊疆民族地區言，建立正規的學校教育體系仍屬社會生活中的新生事物。

2.邊疆民族地區教育經費投入有所增加。國民政府初期十年，全國教育經費總額度有穩定增加，呈逐年增長的趨勢。如1930年中央預算教育經費1440萬余元，僅占當年國家總預算的1.46％；到1935年中央預算教育經費增至4913萬余元，占當年國家總預算的4.8％，成為民國成立以來教育經費在國家預算中比例最高的一年。按1930年至1936年有比例數據可考的五年折算(1933年和1934年缺國家總預算數)，教育經費占國家總預算的比例平均每年可達3.54％。（注：參見張元隆：《民國教育經費制度述論》，《安徽史學》1996年第4期。）經費逐年增加是促進各級教育向規范和規模方向發展的一個關鍵性條件。這一時期教育發展獲得了相對寬松的環境，邊疆民族地區教育投入同樣也有所增加，蒙藏教育獲得了專項費用，1933年6月22日，國民政府行政院據蒙藏教育委員會呈請經第147次會議決定，先撥1931年度蒙藏教育經費50萬元，并將50萬元列入1934年度預算。

1935年，邊疆教育作為獨立的經費項目被列入預算。據統計，1935年邊教費支出情況為：貴州總計得教育費16萬元，其中義務教育費8萬元，邊教費8萬元(其中苗師3萬元)；云南總計得教育費17萬元，其中義務教育8萬元，邊教費9萬元；甘肅得教育費16萬元；西康6萬元；青海8萬元；寧夏7萬元；綏遠8萬元；新疆8萬元；察哈爾8萬元；西藏無。第二年，除青海、西康、寧夏經費未增加外，其他各省增加1萬—7萬元不等，并且分配給西藏1.8萬元。1937年，四川、湖南、西康三省各得邊教費3萬元，廣西、西藏為2萬元，云南、貴州、新疆5萬元，甘、寧、青、綏遠各4萬元，察哈爾2.5萬元。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編教育，第891—890頁。）至1936年，邊疆教育經費計為41萬余元。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編教育，第889頁。）一些地方性教育是靠中央撥款發展起來的。如1931年青海利用蒙藏委員會的“邊疆教育?？睢背闪⒘饲嗪Ｃ刹匚幕龠M會，并先后在各縣和牧區辦起蒙藏小學10所，后均轉交所在縣區管理。（注：參見陳新海：《民國時期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）1935年教育部撥?？钤诟尢m、海原、固原、清水等地先后辦起7所回民小學。同年，甘肅省教育廳也利用中央教育補助費籌設回藏小學10所。（注：參見楊榮：《民國時期甘肅民族教育述略》，《西北史地》1996年第1期。）從1935年起，民國政府在云南省藏族聚居的中甸、維西、德欽等地創設3所省立小學，即德欽小學、中甸小學和維西小學。（注：參見蘇發祥：《民國時期藏區教育概述》，《民族教育研究》1999年第3期。）

邊疆省區教育經費在初期有一定程度增加。如察哈爾省，1930年度教育經費共計266，901元，此后直到1933年度均保持此額度，1934年增加到293，447元；寧夏省1931年度教育經費只有45，816元，但是兩年后增加到183，498元；云南省1930年度教育經費只有259，615元，此后除1933年度為587，800元外，直至1934年度均未低于702，000元；甘肅省1931年度教育經費為259，272元，此后至1934年底均未低于1，249，687元；與其他省份相較，青海省教育經費額度較低，1930年度只有76，900元，雖然逐年增加，至1934年度也只有96，343元。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯，第一編教育，第115—116頁。）但是，欠發教育經費是國民政府時期的實際情況，由于欠發情況嚴重，以至于陳果夫在國民黨中央政治會議上提出開發土地以清理積欠教育費，據他稱，教育部調查歷年所欠教育經費約為367.7萬元，其他由財政部及各省撥發者當不過200余萬元。（注：參見中國第二歷史檔案館檔案，代號：二(2)，檔案號：33上。）因此不可過高估計國民政府在邊疆地區教育發展的投入，不過已有的投入對邊疆民族地區教育發展起到了開拓性影響。

3.在內地一些大學設立蒙藏班，招收蒙藏學生。1930年國民黨中央政治學校計劃附設蒙藏班，名額為60人，分為甲、乙兩組，甲組學制二年，乙組學制三年，畢業后回邊疆地區工作，亦可考國內各大學或專門學校。同時還設立西康學生訓練班，這是針對西康所設的短期訓練班，為期四個月。1934年，計劃設立中央政治學校邊疆分校，先在張家口、包頭、寧夏、康定、麗江、蘭州、伊犁八處各籌設一年分校。當時規劃，分校第一年先辦簡易師范單軌一級，及小學初級復式一級，以后逐年增加，必要時可改辦雙軌；每學級人數，簡易師范以50人為限，小學以40人為限。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編教育，第817頁。）據1935年編印的蒙藏學?？偯浛芍敃r包頭、西寧、康定等地蒙藏學校共有蒙、藏、回學生268名。蒙藏委員會的工作報告中顯示從1929年至1933年，共保送入內地各校的蒙、藏學生達256人。（注：參見中國第二歷史檔案館檔案，代號：一四一，檔案號：97。）

從1931年教育部《訂定邊疆教育實施原則》來看，蒙、藏、新疆學生待遇基本一致，高等教育招生中蒙、藏、回（注：此處“回”實際指新疆維吾爾族。）族學生待遇也大致相同。該原則還規定：“在八年內分年資送蒙藏學生出洋留學”，“選派區域及額數內蒙十名，外蒙八名，青海二名，西藏八名，新疆四名，共計三十二名”。學生受教育程度為高級中學以上學校畢業，或具有同等學力者，留學年限為3—7年(學醫及學工程的酌量延長)，選派期限為每兩年考選9名，赴日本4名，赴歐美5名。教育部制定選送及考選規則。教育部限令1931年秋中央大學、北平大學成立蒙藏班，同年國立中央大學也頒布了招生辦法和名額，學生總額為40人，蒙、藏各20人。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯，第一編教育，第833頁。）

1933年，寧夏省提出適用《待遇蒙藏學生章程》的要求。此前國立浙江大學每年收1名該省所送學生，國立音樂?？茖W校收3名該省所送學生，國立北洋工學院收2名該省所送學生。在此基礎上，寧夏提出要求國內各公私立著名大學或專門學校每年招收寧夏免試入學學生1—3名，得到了教育部的批準。1936年10月，蒙藏委員會根據西南夷文化促進會南京總會呈請致函教育部，要求比照《待遇蒙藏學生章程》對苗夷學生實行優惠政策。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯，第一編教育，第864頁。）

隨著邊疆民族地區教育的發展，少量少數民族文字與漢文字合璧的課本或其他出版物得以出版。據1931年蒙藏委員會《蒙藏事務總報告》稱：蒙藏地區30余個旗宗中，有中小學130余所，學生約7000余名，歷來共譯漢藏文合璧語文教科書8種，漢蒙文合璧短期小學課本1種，漢回文合璧短期小學課本1種，1931年歷書1種，以及蒙藏教育等實施方案十數種。盡管國民政府增加了投入，強化了規劃，但是由于投入量有限，還不能從實質上推進各邊疆民族教育的全面發展，邊疆民族地區教育仍然十分落后。以寧夏為例，據統計，到1940年，全省擁有國內專門以上學校畢業生僅為34人，肄業47人；中等學校僅有4所，學生共619人；普通小學、短期小學共482所，學生共34924人，小學教師合格代用者共811人；失學兒童69771人，占學齡兒童71％以上；失學民眾48萬余人，占全省民眾95％以上。（注：參見胡平生：《民國時期的寧夏省》，學生書局印行1988年版，第383頁。）

(五)促進邊疆民族地區經濟社會發展的開發建設政策

1928年1月，國民政府成立建設委員會、資源委員會(1932年稱國防設計委員會，1935年改為資源委員會)，調查邊疆民族地區資源、開發建設邊疆民族地區是兩個委員會職能的重要組成部分。國民政府加強了對邊疆民族地區開發的計劃和邊疆民族地區的資源調查。1931完成了云、貴、川、西康等省的地質調查，對察哈爾、甘肅、寧夏等省的調查仍在繼續，同時擬在邊疆地區多覓鐵礦、銅礦與石油礦，分別保留或劃作國營區，擇其最佳者，由國家經營，以充實國防原料；開始籌辦開發陜甘川新石油，已在陜、川劃定國營區。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編財政經濟(五)，第178頁。）

“九一八”事變后，東北喪失，國民政府更加注重西北邊疆開發，并強調要以西北為復興基地，提出各種開發西北的系列計劃和決議案。1933年，在國民黨四屆三次中央全會上有60項提案，其中有8項與邊疆民族地區建設開發相關。西北邊疆地區開發成為重點后，國民黨中央委員劉守中曾于1932年、1934年先后兩次奉命赴西北調查實業，得出的結論是“應以邊防為經，實業為緯”，提出“充實邊防，經營交通，振興農村，改良畜牧，開采礦產，提倡工業，減輕民眾負擔，維護地方治安，培養邊務人才，推進蒙旗教育”等10大要務。通過一系列的調查，南京國民政府對西北建設做出一些重要的規劃，如1931年5月，建設委員會擬訂了內容浩繁的《開發西北計劃》，開發計劃涉及交通、水利等很多方面。（注：參見劉政美：《抗戰前的西北交通建設》，《民國檔案》1999年第2期。）

1934年6月，全國經濟委員會通過《西北建設實施計劃及進行程序》，計劃分公路、水利、衛生、農村建設四部分。從取得的實效來看，開發建設除了特定地區金礦等礦產開發外，還集中于公路、鐵路和郵路等方面。全國經濟委員會從1934年3月籌款直接興筑西蘭公路，至1935年5月竣工，土路通車，共計耗資93萬余元。（注：參見劉政美：《抗戰前的西北交通建設》，《民國檔案》1999年第2期。）1934年至1936年期間，國民政府在西北修筑的土路、省際聯絡公路等10多條，總里程達到9200多公里，（注：參見劉政美：《抗戰前的西北交通建設》，《民國檔案》1999年第2期。）對這一地區交通條件的改善產生了重要影響，增強了邊疆民族地區與中央政府的聯系。

在邊疆民族地區發展郵務也是國民政府加強與邊疆民族地區聯系和國防建設的一項重要工作。據1936年統計，自1933年，邊疆民族地區的郵政條件有所改善，當時滇康郵路總長為1130里，甘孜經德格至玉樹線長1000里，玉樹至湟源線長1380里，巴安經白玉至德格線為900里，在西康還設各級局所近20處，一些村鎮設置了信柜。與此同時，四川、云南、貴州三省郵務之聯絡有所增強，1935年以后開設局所及信柜21處，郵路約1200余公里。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編財政經濟(九)，第600—601頁。）

鐵道部推進邊疆民族地區的鐵道建設，而且有著自己的建設計劃，其計劃中的隴海線潼寶段1936年已完工，與西南邊疆相關的鐵路建設計劃主要有成渝線(施工期2年半，計劃于1937—1938年間完成)、黔滇線(施工期4年，計劃于1947—1950年完成)、川黔線(施工期4年，計劃于1947—1950年完成)。但是，隨著政治社會環境的變遷，這些計劃逐步落空。

三、結論

國民政府初期十年奠定了對邊疆民族地區治理的基本制度框架和政策系統，蒙藏委員會是中央政府專門管理蒙藏問題的機構，而軍務、黨務機關是強化軍事力量和國民黨對邊疆民族地區影響的機構，涉及到邊疆民族地區的教育、經濟建設內容則分別由各專業部、會來管理，至于地方政府則是管理區域性邊疆民族的重要依托。在一個地域廣大的多民族國家，一個事權分散、缺少統籌管理邊疆民族事務機制的政府，很難滿足國家整合、民族團結的管理需求。事權分散和缺少統籌，使得管理本身“事權分屬，政令分歧，使邊民無所適從，浸假失其敬信”，加之“人才不足，各有其計劃，各種施政不能配合，步調不能一致，此出彼入”，（注：黃奮生：《邊疆政教之研究》，商務印書館1947年版，第32—33頁。）加深了機制缺失的負面影響。從國民政府初期十年的政策內容和目標來看，為推進社會政治整合而施行的政策占有相當高的比例，實施力度也相對較大，但是缺少持續性和統籌性，其以推進民族同化為旨歸的教育政策相對來說更為規范，顯示出逐年推進的特點，至于經濟開發建設政策不僅政策投入量小，執行力度也十分有限，特別是一些開發項目常常成為官僚機構掠奪各民族群眾財富的合法性來源，對政治整合不僅未產生應有的正面影響，反而引發了人民群眾的抗爭。總體來說，南京國民政府初期十年邊疆民族事務管理機制仍然處在初步形成階段，受到軍閥爭斗、行政經費、行政經驗以及行政效能甚至國際關系等多方面條件的限制，政府統籌不力，難以滿足中央政府建立黨治的需要，更不可能滿足社會發展的需要，但是從一個較長的歷史時段來看，這些機構功能的發揮對統一多民族國家整合仍然起到了一定歷史作用。