民主政體政治功能論文

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穩定狀態是任何一個系統存在與發展的前提，維持穩定是每個系統必須具備的內部功能。政治系統（國家是其外在的法律表現形式）也不例外。追求穩定是當今世界各國政權的主要政治目標之一，而如何在社會發展中保持政治穩定則是各國政權在不斷探索、尋求解決的重要課題。

在全球化浪潮日益高漲的今天，各個民族國家的外部環境與內部結構都在發生著深刻變動，面臨諸多挑戰與考驗，政治穩定問題自然倍受關注。政治民主是政治穩定的直接的、重要的相關因素，圍繞二者關系學術界有諸多討論。本文擬從民主，作為一種政治權力的結構形式及運行機制

──即從政治體制的層面上，梳理政治民主與政治穩定的關系，旨在探討民主的政治體制是否具備政治穩定的功能、能否產生政治穩定的效應。

一、制度民主與體制民主

在傳統的政治思維之中，有關民主的認識主要是在政治制度的層面上展崐開的。對于民主的政治制度的論述最早可以追溯到亞里士多德，他提出了古崐希臘城邦國家民主制度的標準

──“凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當或正宗的政體；而那些只照顧統治者們的利益的政體就都是錯誤的政治崐或正宗政體的變態（偏離）。”①

即使在被稱為“黑暗時代”的歐洲中世紀，在西方人的精神生活中仍有對于民主的追求，有著他們對于民主，作為一種社會關系及政治制度的理解。中世紀人在精神領域中皈依于神權。但就世俗關系而論，社會關系的有序與各個階級、階層利益的協調即意味著那個時代的民主。奧古斯丁認為，政、教合一的政治制度的合理性在于它是“一種被安排得很好的秩序。秩序就是崐有差異的各部分得到最恰當的安排，每一部分都安置在最合適的地方。”在世俗對教會服從的前提下，世俗也受到教會的關懷與協調，便是中世紀的民崐主的制度安排。

盧梭是近代以來民主理論最重要的闡述者之一。盧梭說：“唯有公意才能夠按照國家創制的目的，即公共幸福，來指導國家的各種力量。”②

國家屬于參加社會契約的全體人民，人民即國家，公意具有至高無上的權威。盧梭的民主理論不僅把西方的民主思想推到了空前激烈的制高點，也為西方崐近代以來的資本主義的民主制度提供了理論基礎。

亞里士多德、奧古斯丁、盧梭是人類歷史上三個不同時代中的三位重要的思想家，他們的民主思想分別代表各自所處時代中普遍的民主觀念

──對于民主政治制度的理解。由于時代的差異，他們所論述的民主的制度含義和階級屬性各不相同。但是，他們關于人類民主制度的觀念仍然具有明顯的同質性，即他們不約而同地把民主概括為體現著平民主義價值取向的制度安排（只不過平民主義的標準因時代差異而有所區別）。回顧人類民主理論發展演進的歷史，不難看出：民主，在政治制度的層面上，反映的是不同時代標準下的平民主義的價值觀念體系，它在本質上是對國家政治關系作出的平民主義的原則規定。當然，這種價值觀念與原則最終是以法律形式固定下來的。換言之，當某種平民主義的價值觀念被以法律形式確定為國家意志的時候，一種民主制度便誕生了。傳統的政治思維從總體上就是這樣認識與思考民主問題的。從表象上看，這也就是為什么

──人們一直習慣于把民主歸崐入判斷政治制度性質的標準范疇。

進入本世紀以來，有關民主問題認識的視角才逐漸發生了改變。這種改變應首先歸功于熊比特。熊比特對于傳統的民主觀念作出了方法論意義上的批判，熊比特指出：以平民主義的“人民的統治”定義的民主，只是一個意識形態中的政治理念，在現實中卻難于界定。而如果觀念規范在現實中得不到經驗的實證，這一規范也無法成立。事實上，傳統的政治思維中，甚至連觀察與實證民主的經驗性手段都沒有提出。熊比特不滿足于傳統政治思維對民主的理解，而要在新的層面上，以新的視角觀察與認識民主問題。

在熊比特看來，民主是一種政治方法、一種社會政治權力運作的方式。具體到現代資本主義社會中，民主表現為：政治精英競取社會權力，人民選擇政治領導的兩個政治過程的統一，而選舉則是其集中的表現形式。如果說現代西方社會是民主的話，它就具體地、實在地表現在選舉之中。在政治體制層面上，選舉程序即是民主。除此之外，人們不能說出民主還有什么其他崐的實際意義。

熊比特與盧梭的在民主觀念上的分歧，實際上反映了民主作為一種政治制度和作為一種政治體制的區別。盧梭揭示的是“制度的民主”──

對于崐國家及權力的價值規定；而熊比特更關注的是“體制的民主”──對于某種價值規定的實現形式。

二、兩種政治體制的結構與功能比較

從現實性看，民主建設的真正含義與其說是人們如何對國家及權力做出價值規定，還不如說人們能在多大程度上找到那些價值規定的實現形式。同一民主制度可以有不同的民主體制作為其實現形式，而不同的民主制度也可以表現為相同的民主體制。因此，選擇和建立什么樣的民主體制就成了民主政治建設和發展的關鍵。

所謂政治體制是指國家的權力結構及其運作方式。權力結構即政治權力主體間相對固定的關系形式，表現為對權力主體權限的法律規定；權力的運作方式即行使權力的程序。集權與民主是兩種基本的政治體制。

集權政體的權力結構內部為等級型政治關系，權力運行以支配—

服從的方式進行；民主政體的權力機構內部為平等型的政治關系，權力運行以博奕方式進行。集權政體與民主政體的政治穩定功能各具特點，有十分明顯的差別。

集權政體要么具有絕對的穩定性，要么處于絕對的不穩定狀態。結構決定功能，功能影響結構。集權政體的自穩功能與其內部結構密切相關。集權政體的等級結構產生了政治行為的高度同質性，上層政治角色的意圖決定下層角色的行為，下層的行動滿足上層的需要。從而形成了“壓力—穩定”機制。集權政體下的穩定性的前提是政治權力、特別是政治權力的上層角色具有權威性，否則權力結構就難以穩定。這一前提條件導致了政治權力（機構）必須在行使權力過程中不斷排斥對于其權威可能構成的威脅，必須不斷排斥來自體制內外的不同意見。換言之，“壓力—穩定”機制具有使集權政體下的社會的、政治的矛盾積累起來的負面效應。從另一方面看，集權政體下社會重大矛盾的解決只能以否定政治權力的權威性為前提，集權政體下的社會矛盾、政治矛盾發展的總趨勢必然是對政權的否定，終究會引發政權的合法性危機，導致政治不穩定、甚至政權更迭。

民主政體常常處于相對穩定和相對的不穩定之間的平衡狀態。民主政體的內部結構中的平等型政治關系決定了權力角色行為的異質性，這是該體制的相對不穩定性的原因所在。但由于民主政體下的權力精英間平等的政治關系，即政治角色之間具有形式上相等的影響力、具有平等的法律地位，政治權力又處于相對平衡的狀態。平衡意味著穩定，民主政體內在的“平衡—穩定”機制導致了它的政治穩定功能。進一步講，民主政體的政治穩定功能具體表現為：

──緩釋功能。在民主政體權力結構中平等的政治關系形成了權力精英間的制衡，同時也使政治權力具有了更廣泛的社會基礎和代表性。在沒有絕對的政治權威的條件下，各種社會群體利益表達渠道的較為通暢，各種社會矛盾可以及時釋放，不易積累、釀成危機。

──微調功能。民主政體下的權力運作采取博奕方式，各種政策的制訂要經過代表不同利益群體的權力精英的反復交涉、協商最終達成妥協。這樣國家權力機關實施的政策、法規可以較好地綜合各方面的利益要求，使社會矛盾在利益綜合的過程中得到不斷的調整。

──整合功能。整合，是民主政體的政治穩定功能的最重要的體現。利益矛盾與沖突是任何一個政治系統中的客觀存在，任何一個社會中都有不穩定因素。民主政體的優越性在于：它使各種利益群體都可以通過合法的政治參與在一定程度上實現或滿足自己的利益要求。這樣，凡參與政治活動、提出利益要求的社會群體的政治行為，在客觀上都是以承認政權的合法性、權威性為前提的；這樣，各種利益群體提出的任何否定性的意見與要求，實際上都變成了肯定現行政權前提下的否定；這樣，政權就將各種社會群體整合到了現行的政治體制之下，從而獲得了廣泛的代表性與穩定性。

發展中國家在現代化進程中選擇不同的政治體制對于其政治、經濟發展的影響是迥然不同的。民主政體的“平衡─穩定”機制在一些發展中國家的現代化進程中發揮了重要作用，發展中大國的印度是這方面的一個典型。印度的工業化、現代化進程是極其艱難的，人口眾多、資源貧乏、社會結構復雜矛盾尖銳，這些都構成了印度社會發展的障礙，孕育著現代化道路上的危機。但是，令世人驚奇的是被認為是第三世界現代化累贅的印度，在獨立后五十多年中始終保持了基本的政治穩定。印度于1947年獨立后建立了民主政體，1950年印度憲法生效，此后這部憲法經過了80次的修正案的補充和修正。1952年至1997年的45年間印度進行了13次大選，成立了13屆民選政府。在民主政體下，印度社會并非風平浪靜，民族、種姓、階級、地區矛盾和沖突不斷、此起彼伏，面對現代化進程中不穩態社會的印度政治權力結構并不是強有力的集中制，平均每屆民選政府執政時間不足4年。然而，在頻繁的憲法、法律修改和政府變動條件下，在政治相對不穩定的情況下，印度社會卻又保持了長時間的相對穩定。這充分表現了民主政體對于社會矛盾的適應、調節和整合能力。

在政治系統建立和發展的不同階段上，因需要解決矛盾的性質不同、任務不同，政治體制的穩定功能的表現也會有所不同。因而，對于不同體制的政治穩定功能的評價亦不能一概而論。

一般來說，政治系統在建立過程中，主要任務是克服舊矛盾，建立起新的政治關系，這時集權體制往往是有效率的，有利于堅決、迅速地克服舊矛盾、掃除舊勢力。在政治系統成功地建立起來之后，新的系統內部關系就發生了轉化，舊矛盾的消除意味著新矛盾的產生，但新系統中的新矛盾的解決方式不是消除，而是控制、調解和平衡。顯然，民主體制更適合于這一階段中的政治系統自我穩定的需要，也應當成為人們的明智的政治抉擇。

三、民主過剩了嗎？

在對民主政體的政治穩定功能進行一番理論分析之后，讓我們再來看看現實的經驗。

第二次世界大戰以后，新興的民族獨立國家的廣泛建立，使政治體制與社會發展的關系成為人們普遍關注的一個焦點，同時新興國家的工業化實踐也為人們認識這一問題提供了可能。于是，政治發展研究領域中便出現了一種引人注目的觀點，即認為民主政體對于處在工業化、現代化過程中的發展中國家是不適合的，而似乎集權體制更合乎發展的需要。早在1955年劉易斯就曾提出：“國家越落后，一個開拓性政府的作用范圍就越大”，“軟弱的政府不能維持自己境內的秩序。”③

此后，塞繆爾·亨廷頓提出了他的著名的“權威主義”的發展理論模式，產生了很大的影響，在我國學術界，也曾引發過熱烈的討論。亨廷頓的“權威主義”在實踐中是以韓國為代表的一些亞洲發展中國家和地區的發展模式，即所謂“東亞模式”為支撐的。這一模式被認為是集權政體的發展模式的成功范例。

正當越來越的人們開始相信集權政體似乎適合于發展中國家的時候，所謂的“東亞模式”卻發生了危機。從90年代中期開始，以韓國為代表的一些亞洲發展中國家和地區的工業化、現代化發展遇到了明顯的問題和挑戰。特別是1997年年中以來蓄積已久的危機終于爆發了，從7月份泰國的金融危機開始，一連串的金融—經濟風暴席卷了大部分亞洲國家。其中韓國，這個80年代亞洲乃至世界的“發展奇跡”，遭受了最為嚴重的打擊，導致了自開始工業化進程以來最嚴重的衰退。11月，韓國政府向國際貨幣基金組織申請高達550億，實際上宣布了國家財政、經濟的破產，“東亞模式”向世界亮起了紅燈。

人們似乎在一夜之間都意識到了“東亞模式”的弱點。集權的政治體制與市場化的經濟體制的結合形成了獨具特色的“東亞模式”，韓國是這一模式的代表者。在這種模式下，集權的政治體制對社會經濟活動的影響是顯而易見的。美國學者阿姆斯登在總結韓國工業化發展道路時寫道：“在韓國，并不是市場機制對資源進行配置，對私有企業進行指導，而是由政府作出投資決策，每個企業不是在一個競爭的市場結構中運行，而是在一個受到控制的市場里運行。”④

臺灣知名經濟學家李國鼎先生在分析“東亞模式”的經濟與政治體制關系時也指出：“事實上，政府過去曾擔任民營企業的代管人，新事業的創辦人，供應原料，收購成品，及冒最大的風險提供企業所需的貸款，這些工作在經濟進步的國家，都是為眼光遠大的企業家和銀行家所崐擔任的”。⑤

在這種模式帶來一些為人們所反復論及的好處的同時，也埋藏下了隱患，積累了弊端，這次席卷亞洲的危機正是這一模式的弊端與隱患的大爆發。

首先，政府動員機制造成了經濟集團化與壟斷。在集權政體之下，政府必然要集中和在一定程度上控制社會的經濟資源，而集中與控制的有效途徑即是扶植并左右國民經濟關鍵部門和行業中的大型企業集團。在政府動員機制的推動下，韓國歷屆政府通過宏觀經濟政策引導，特別是通過政府主導型、間接融資為主的投資體制，將經濟資源集中于與政府關系密切的由家族管理的大型“財團”（CHAEBOL）的手中。目前，韓國最大的30家財團的財產占了該國國民財富的1/3。這些財團依靠強大的經濟實力實行縱向一體化的經營戰略，使韓國經濟具有很強的壟斷性。這樣，一方面抑制了中小企業的發展，使國民經濟運轉缺乏靈活性；另一方面，大企業集團之間激烈競爭造成了經濟規模的極度膨脹，形成“泡沫經濟”。只要由于某種原因，經濟快速擴張的條件被削弱，這種“泡沫經濟”的弊端就會暴露無遺。韓國的這次危機就是由于財團經濟的過度膨脹，造成嚴重的生產過剩而引發的。蘇黎世肯帕財物公司的經濟分析家黑爾一針見血地指出：“韓國的問題是一個經濟模式失靈的問題”⑥而韓國經濟過度膨脹的根子則在于集權政體下的政府動員機制。

其次，集權政體積累、激化了社會矛盾。亞洲的集權政體在工業化過程中利用政權力量強制實現社會穩定的同時，使各種社會矛盾不斷地積累、加深和加劇。1961年5月18日，樸正熙發動軍事政變上臺后，以“革命軍事委員會”（后稱“國家再建最高會議”）的名義宣布禁止一切工會活動。此后勞工運動和社會民主運動均遭到了強行壓制。1971年12月頒布的《關于國家保衛特別措施法》，此后于1972年在全國實行緊急狀態，韓國政府對社會的統制達到了頂點，政府對工會、各類政治團體及普通公眾的政治權利和社會權利進行了極其嚴格的限制。以暴力為基礎的嚴格的社會管制，雖然在一定程度上抑制了社會矛盾的公開表現，但絕不能消除社會矛盾，反而在不斷地積累和激化社會矛盾。韓國在長達25年的專制集權統治下，勞工運動和民主化運動一直沒有停止，有時甚至十分激烈，終于爆發了“光州起義”那樣的大規模群眾性的反獨裁運動。

第三，集權政體不利于市場機制的運作和完善，引發嚴重的政治性腐敗。集權政體一方面沒有使亞洲的發展中國家在工業化進程中的社會矛盾得到及時的緩釋和解決；另一方面制造了一個與經濟界聯系密切的龐大的官僚體制，成為嚴重的權力腐敗的溫床。在集權政體下，政府廣泛干預經濟，政、企關系密切，進而造成了經濟運行中的二元調節模式。在這種模式下，社會經濟活動受到兩種性質、方法和目標均不相同的調節機制的左右，即政府調節和市場調節。普遍發生在集權政體國家中的嚴重的腐敗現象并非偶然，它恰恰是這種“二元調節”的直接后果。“二元調節”模式曾受到許多贊譽，被認為是“官僚—威權主義”（Bureaucraticauthoritarianism）政體的經濟發展模式的優勢所在。但人們卻不應忽視其與腐敗的密切聯系。經濟的二元調節造成了腐敗的“非凸組合”：

A0B

<----------------------------------->

市場調節政府調節

（計劃調節）

D

腐敗

在上圖所示導致腐敗產生的“非凸組合”關系中，OA代表市場調節的加強，OB代表政府（計劃）調節的加強，OD代表腐敗的加強。在這種“非凸組合”中，假定A或B，任何一個方向上的調節機制得到加強而相反方向的調節機制被減弱，都意味著腐敗的經濟動因減少。在二元調節的模式下，兩種調節機制在配置資源的目的和方法上存在著矛盾，腐敗便從這些矛盾中產生、成為一種經濟需要。其典型的表現即是企業運用尋租行為通過政府而不是通過市場即可獲取資源與利潤。應當說，較為單純的由政府主導的經濟模式（計劃經濟）或較為單純的市場經濟條件下的腐敗都是較少的和可控的，都不易發展為嚴重的政治性腐敗。而唯獨政府與市場兩種調節機制大面積交叉和并存則容易造成大范圍的腐敗。

韓國的集權政體下出現的普遍、持久而嚴重的腐敗現象為上述理論分析模式提供了最典型的例證。韓國的三星、現代、樂喜金星、大宇、鮮京、雙龍和韓國火藥等七大財團中，出身于政界、軍界的經營管理人員占其副經理以上的主要經營者總數的近17％。有資料表明，韓國高級政府官員和高級軍官退職后幾乎都有在財團企業擔任高級職務的經歷。⑦官、商人事結合化解了對經濟活動的種種監督制約機制、廢弛了法律，使腐敗大行其道。腐敗強化了發展的盲目性，從總體上降低了經濟活動的效率。在經濟擴張時期，韓國眾多的財團和企業通過與政府的特殊關系廣施賄賂，大搞人情貸款、優惠貸款，結果造成了不良貸款的迅速膨脹，埋下了金融風險的隱患。在這次金融危機中腐敗對經濟及社會的危害暴露無余。

在這次韓國的危機中表現出的市場失靈和政府失靈同時并存的雙誤現象，充分說明了集權政體于經濟發展和政治穩定的弊端。從長遠來講，集權政體既不適合于發展中國家的工業化進程，也不利于政治穩定。

東亞模式的危機已經在提醒人們：應當重新考慮政治體制與工業化、現代化發展的關系了，到底是集權政體、還是民主政體更適應于發展中國家的工業化進程，更有利于政治穩定？人們應該作出新的回答。

注釋：

①亞里士多德：《政治學》，商務印書館1983年版，第132頁。

②盧梭：《社會契約論》，商務印書館1982年版，第35頁。

③W·阿瑟·劉易斯：《經濟增長理論》，三聯書店1990年版，第520、516頁。

④艾麗斯·阿姆斯登：《亞洲的下一個巨人：南朝鮮和后起工業化》，《經濟社會體制比較》1992年第3期，第50頁。

⑤李國鼎：《臺灣經濟高速發展的經驗》，東南大學出版社1993年版，第5頁。

⑥《韓元的損失——韓國以往的政策無法醫治今天的經濟疾病》，載《華爾街日報》，1997年11月24日。

⑦詳見賁貴春、尹傳學：《南朝鮮企業集團》，遼寧民族出版社

1987年版，第222—223頁。