論黨在公共事務管理中的執政能力提升

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[內容摘要]隨著公共事務管理主體的拓展,執政黨已成為公共事務管理的重要主體。黨的歷史地位的變化、執政方式的重新定位和依法治國戰略的確立，對黨在公共事務管理過程中的執政能力提出了挑戰。黨應當通過在公共事務管理中的民主化和制度化來提升黨的執政能力。

從傳統公共行政向現代公共管理模式的轉變過程中，公共事務管理的主體也日趨多元化，學界認為公共事務管理的主體除了政府以外，還包括非政府組織。作為管理公共事務的核心部分，政府發揮著極其重要的作用，隨著“國家-社會”關系結構的變革，非政府組織也日益承擔著重要的公共事務管理的職能，但執政黨這一重要的公共事務管理的主體，往往被人們所忽視或者避而不談。然而，執政黨以其特殊的地位和作用已成為公共事務管理主體研究不可回避的重要問題，執政黨仍然是公共事務管理的重要主體。研究這一主體，并提升這一主體在公共事務管理中的能力，是提高黨的執政能力的重要組成部分。

一、執政黨是公共事務管理的重要主體

（一）公共事務管理主體的拓展

隨著對公共管理認識的深化，我們可將凡從事公共事務管理、提供公共服務和公共物品者都界定為公共事務管理的主體。按照這種思路，公共事務管理的主體是極其廣泛的，且在“國家-社會”關系結構日益變化的同時，公共管理主體的范圍也在不斷拓展。

政府不再是公共事務管理的唯一主體。“公共事務的復雜性、政府自身難以逾越的低效屏障和以及民間社會力量不斷崛起的自我管理能力，在客觀上在形成了對政府重新定位自身角色功能的訴求。”[1]而傳統公共行政向現代公共管理的變革使得公共事務管理的主體呈多元化趨勢，在這一趨勢下，政府雖然還是公共事務管理的核心部門，但其管理公共事務的領域和職能發生了變化，從原有的無所不包的全能型政府向旨在提高公共事務管理能力和水平的高效型政府轉變，且政府已不再是唯一承擔公共事務管理責任的組織。除政府外，還有立法機關、司法機關（包括人民法院和人民檢察院）以及人民代表大會、政治協商機構等其他公共組織，他們同樣具有管理公共事務的權力、承擔著公共事務管理的責任。

正在興起的非政府組織也成了公共事務管理的主體。非政府組織是“在傳統集權體制大為松動、國家將原來集中于自身的各種資源逐漸下放還權于社會的情況下，從舊體制下擺脫出來的新的社會力量和角色群體逐漸發展壯大，并在政府行政組織之外逐漸形成的不可忽視的社會團體。”[2]非政府組織承擔起了一些政府做不好、市場不愿做的社會公共事務，為較好地解決政府低效、政府失靈等問題提供了可能，因而順理成章地成為了公共事務管理的主體范疇。

執政黨亦是公共事務管理的重要主體。中國共產黨作為中國唯一的執政黨,在社會主義現代化建設中處于核心地位和領導作用，其核心地位和領導作用是不容動搖的。這也是我國與西方國家政黨制度根本區別之所在。基于黨的執政地位和領導地位,黨成為了我國公共管理的重要主體,在黨、政府、非政府組織等公共管理主體中,黨始終處于領導地位。“由于執政黨的執政宗旨、執政方式和執政產品都具有公共性，因而可以說執政黨是我國公共管理的當然主體。”[3]中國共產黨始終代表中國廣大人民的根本利益，掌握著領導與管理國家的公共權力，掌管著國家與社會的公共事務，因而理所當然地成為公共事務管理的重要主體。

（二）執政黨在公共事務管理中的重要作用

執政黨作為公共事務管理的重要主體無疑發揮著重要的作用，而作用的大小體現著執政黨在公共事務管理中執政能力的高低。

1.分擔政府公共事務管理的責任。“公共管理的規范性價值體系追求的是公共利益,在維護這一利益的前提下,參與公共管理的各部分主體必然承擔起相應的管理責任。”[4]執政黨作為國家的領導核心，必將通過合法渠道將本階級的意志轉化為國家的政策綱領，同樣地，執政黨作為公共事務管理的重要主體，為了實現公共事務管理的目標，必將加強對公共事務的管理和調控，從而使公共事務管理部門更有效、更經濟地提供公共產品和公共服務。由于執政黨的參與，公共事務管理的責任，不再由政府一家承擔，作為與人民群眾廣為聯系的執政黨參與公共事務管理，更有利于政府與民眾的聯系，并使政府盡量置身提供公共產品之事外，由非政府的主體提供公共需求，政府就可以公正者的身份處理公共事務管理中的問題，這比政府直接提供公共產品，即掌舵又劃船，要好得多。

2.承當人民群眾利益表達的工具。中國共產黨是處在現代化進程中的執政黨，除了代表最廣大人民的根本利益外沒有自己的特殊利益，作為聯系民眾與政府的橋梁，作為不同階層群體的利益表達工具，執政黨必將把社會各個階層和最廣大民眾的利益訴求經過綜合篩選反映在自己的綱領和政策中。在公共管理領域，執政黨也能將民眾對公共產品和公共服務的需求以權威的方式反映出來，通過上升為國家意志，就可實現公共事務管理的協調發展。

3.擔任社會動員的角色。處在一定歷史時期的社會成員對公共事務管理的認知水平往往不盡相同，民眾對執政黨提出的規范性價值體系的認同也存在著差異，這就造成了公共事務管理的極大阻礙，因此需要執政黨通過各種渠道開展社會動員，一方面使提供公共物品和公共服務的部門能更有效地發揮自身公共事務管理的主體作用，另一方面把蘊藏在廣大民眾中的積極性和創造性激發出來，形成實現公共事務管理價值理想目標的強大推動力。執政黨動員社會力量的廣度越大，執政黨執政能力就越能得到社會的認可。和平時期，政黨執政的權威已不再依靠革命的手段取得，而是依賴于社會的認可而得到“合法性”。執政黨越是密切聯系群眾，就越有合法性，否則，執政黨就會失去群眾基礎，那就離失去政權不遠了，世界各國的多數老黨相繼失去執政權力就是如此。

二、公共事務管理對黨的執政能力提出的時代挑戰

隨著時代的發展變化，執政黨正面臨著各種復雜的問題和挑戰，這些挑戰沖擊著黨在公共事務管理中的執政能力。

（一）歷史地位的變化挑戰黨在公共事務管理中的執政能力

隨著我國改革開放的深入和社會主義現代化建設進程的推進，執政黨的歷史地位正發生著巨大的變化。我們黨已從一個領導人民為爭取全國政權而奮斗的黨，成為一個領導人民掌握著全國政權并長期執政的黨；已經從一個在受外部封鎖的狀態下領導國家建設的黨，成為在全面改革開放條件下領導國家建設的黨。這些重大的變化，向我們黨的執政能力提出了更高的要求。

面對黨的歷史地位的巨大變化，我黨作為國家的領導核心，尤其作為公共事務管理的重要主體，依然要加強對公共事務管理的領導，但這并不意味著黨的組織機構對社會公共事務進行直接管理,而是要通過政治領導、組織領導和思想領導,將黨的綱領、路線和政策貫徹于公共管理的始終，保證公共管理的社會主義性質和方向。然而，對待公共事務的管理，我黨以往的做法往往是直接干預和領導，這不符合時展的需求。雖然，共產黨是執政黨，但是執政并非就是直接管理政務，因為政務是政府的事務，司法是司法機關的事務，各機構獨立行使憲法和法律賦予的權利，任何組織和個人都無權干涉。執政黨只能在憲法和法律允許的范圍內活動，直接行政或司法，就是干預或代替了行政權與司法權，這是十分有害的。直接行政和司法并非說明黨的執政能力強，相反說明執政方式和方式落后和違法。一個以“科學執政、民主執政、依法執政”為總體目標的執政黨，不可能再像戰爭年代那樣，實行黨的一元化領導。黨的歷史地位的變化則對黨在公共事務管理中的執政能力提出了更高的要求。

(二)執政方式的定位影響黨在公共事務管理中的執政能力

執政方式是指執政黨執掌和控制國家政權的手段、途徑和方法的總稱。由于我黨的特殊歷史地位決定了其慣有的執政方式，這種執政方式具有顯著特點：一是全面領導，黨是國家的領導核心,黨不僅要執掌國家政權,還要對社會經濟、政治、文化事業進行全面領導；二是直接領導，通過建立從中央到基層單位黨的組織,對經濟、政治、文化、社會組織進行直接領導，其具體表現為由黨組織直接任命政權組織、經濟組織及文化組織部門的領導人,對經濟組織的一切活動進行決策；三是權力集中,即黨集立法權、司法權、行政權于一身,集決策、執行、監督于一體。這種執政方式對于鞏固黨的執政地位、動員社會成員及社會組織參與國家建設具有重大意義，也對中國社會主義制度的確立和發展具有重要作用。

隨著現實條件的變化，我國社會主義市場經濟的發展和現代化建設的進一步推進，這種建立在計劃經濟及民主程度較低、法制化程度不高基礎上的執政方式，已顯露出較大弊端，黨的執政方式必須重新定位。出于這一目的，十一屆三中全會以后我們黨提出了“改善黨的領導”的問題,并就如何改進黨的執政方式進行了積極探索。不僅提出黨執政就是領導和支持人民當家作主，還提出實行“黨政分開”及“依法治國”方針，加強黨內民主政治建設和國家民主政治建設,不斷提高黨執政的民主化水平。十六屆四中全會又將執政方式定位為：“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。要結合中國實際不斷探索和遵循共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律，以科學的思想、科學的制度、科學的方法領導中國特色社會主義事業。”[5]新執政方式的定位使我黨的執政實現了從人治轉向法治、從集權轉向分權、從發號施令轉向民主、服務的轉變。

我黨執政方式的新的定位，將對黨在公共事務管理中的執政能力產生重大影響。黨如何在公共事務管理中實現人民當家作主的執政本質和依法治國的法治方針，如何體現黨執政的民主化水平等都是對黨在公共事務管理中執政能力的全新考驗。

（三）依法治國的戰略沖擊黨在公共事務管理中的執政能力

依法治國基本方略的提出，不僅是各級黨委要抓的一項重要工作，更重要的是，這是對執政黨執政行為的一個根本要求。黨必須堅持依法執政，嚴格在憲法和法律的范圍內活動。而在公共事務管理領域，黨要實現依法執政則必須對公共事務進行依法治理。同時，“在現代社會，一個國家的公共管理、一個政黨的公共執政必須具備公共理性”[6]，即公共管理主體與所處社會的高度溝通化并獲得社會高度認同的理念和價值。執政黨作為公共事務管理的重要主體，必須在公共事務管理中充分體現這種公共理性，其中最重要的一條就是要實現“法治”理性，這就要求黨對公共事務的管理應當適應社會主義法制的基本要求,實行依法治理,做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。

依法治理的戰略在新形勢下，對黨在公共事務管理中的執政能力又有了新的更高的要求，這無疑是對執政黨執政能力的一個強大的沖擊。

三、黨在公共事務管理中執政能力提升的途徑

黨的領導要通過黨的執政來體現。提高黨的領導水平和黨的執政能力，是新世紀我黨必須解決的基本問題。要鞏固黨的領導核心作用和執政地位，則必須采取有效措施提高黨的執政能力，尤其需要提升黨在公共事務管理中的執政能力。

（一）黨在公共事務管理中的民主化

公共管理應通過民主化措施來體現公共管理主體對民主的價值追求，因而執政黨要提升公共事務管理中的執政能力，則需要在公共事務管理中充分體現民主化。實現黨在公共事務管理中的民主化主要可以通過以下幾方面來實現：

1.分權：黨通過劃分各管理主體的權限來提升執政能力

中國共產黨在公共權力格局中居于領導地位，但這一地位并不意味著黨在公共事務管理中將所有權力集于一身、實行直接全面管理，而應將權力合理劃分，并實行間接管理和宏觀引導，從而加強黨在公共事務管理中的執政能力。

在公共事務管理的權力劃分體系上，首先應當遵從各級黨委“總攬全局、協調各方”的總體格局，黨通過其政治領導、組織領導和思想領導,將黨的綱領、路線和政策貫徹于公共事務管理的始終,保證公共事務管理的社會主義性質和方向，保證黨在公共事務管理中的領導作用；其次是要實行黨政分開，通過合法渠道理政關系；最后則是將相應公共事務管理權力下放到一些非政府管理組織，使其成為政府管理重要的補充。

2．監督：黨通過接受管理對象的監督來提升執政能力

沒有制約的權力將會導致權力的濫用和腐敗。公共權力的行使是公共事務管理的核心問題,作為公共事務管理的重要主體，行使著公共事務管理的公共權力，黨要提高在公共事務管理中的執政能力，必須建立完善公共權力的監督機制，接受管理對象的監督。

監督的方式可以通過行為監督和人員監督兩方面進行：一方面是管理對象對黨的管理行為的監督，另一方面則是通過對黨內人員在公共事務管理中的具體活動進行監督，從而達到公共權力監督的效果。

從監督的渠道上來看，對黨在公共事務管理過程中行使公共權力的活動，可以通過法律監督、群眾監督、輿論監督等多種方式實現，從而保證黨在公共事務管理中公共權力的正當行使。

3．參與：黨通過引導非政府組織的參與來提升執政能力

提升黨的執政能力,要求黨在公共事務管理過程中，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業。非政府組織在我國市場經濟建設和發展中起著極為重要的作用，當執政黨領導的政府由全能型向有限型轉變的過程中，需要執政黨主動采取科學的領導方式引導非政府組織進入原由政府控制的領域，這些領域不是可有可無的，由政府直接控制，并不能促進經濟、社會和文化的發展，但又不能出現空白。由執政黨引導非政府組織進入是最好的選擇，這種選擇就是公共事務管理中的參與模式的運用，“參與模式同樣地認為公共部門中以科層制和規章制度為基礎的組織結構是妨礙政府管理和效率的嚴重障礙。參與模式沒有將注意力集中在組織機構中的高層領導者，即政府中具有相當于企業家地位的那類人身上，相反，卻將焦點對準組織機構低層人員以及組織的顧客（服務對象）。”[7]執政黨在公共事務管理中讓更多的“顧客”（包括越來越多的非政府組織）參與到公共事務管理中來，讓更多的服務對象來自我管理、自我決策，非政府組織有更多的機會與對政策施加影響，因而更多的公共利益就能得到實現和保護。而這些正是執政黨所追求的，也是執政能力的表現。

（二）黨在公共事務管理中的制度化

提高黨在公共事務管理中的執政能力，要靠制度的保障來規范和推進黨對公共事務的管理。要實現黨在公共事務管理中的制度化，可以從制度化黨的執政方式和執政組織兩方面來考慮：

1.通過黨在公共事務管理中執政方式的制度化來提升執政能力

新執政方式的定位要求我黨依法執政、民主執政。黨要提升在公共事務管理中的執政能力，則需要實現黨在管理公共事務中執政方式的制度化。實現黨在公共事務管理中的制度化必須從以下幾方面著手：

第一，黨在公共事務管理中的行為必須嚴格遵守國家憲法和法律，黨對公共事務領導和管理的相應程序必須依照法律規定來運行，即實現依法治理。黨與人大、黨與“一院兩府”之間的關系，不僅要從理論上講清，更要建立可以操作的程序規則。缺少制度化的規則，黨的領導與黨要守法之間的關系就難以界定。雖然有好的憲政，還要有好的制度來落實憲政。黨的執政力提升要求黨在合憲合法的基礎上的能力提升，如果僅有能力的提升，而這種提升卻是在違憲違法的前提下取得的，這種能力提升不足取。

第二，對于公共事務的管理，黨要從原由的集權方式走向分權，不僅合理劃分各管理主體的職責權限，同時還將相應的公共事務管理權利下放給非政府組織，并以法律法規的形式將其固定下來。

第三，黨在管理公共事務中的執政方式還應體現民主、服務的理念，通過制度保障黨作為公共管理中的平等身份來供給社會所需的公共產品，執政黨沒有任何超越人民群眾的特殊的利益，執政黨的執政能力體現在為公眾提供更多的公共產品上，提供的公共產品越多，體現出的執政能力越強。執政的基礎也就越雄厚。

2.通過黨在公共事務管理中執政組織的制度化來提升執政能力

公共事務的管理是通過公共事務管理的主體來實施的，黨作為公共事務管理的核心主體，黨對公共事務的管理歸根到底是由執政組織來實現的，因此，要提升黨在公共事務管理中的執政能力，必須實現執政組織的制度化：第一，實現執政組織結構系統的制度化。為了滿足人民日益增長的公共產品和公共服務需求，執政黨不僅要協調好各級執政組織的關系，還應當不斷提高組織系統的開放程度，以削減執政黨與社會民眾之間的結構性張力，但這種開放性必須以制度為保障；第二，執政組織執政行為的制度化。必須嚴格實行黨管理公共事務的權責法定制，對執政黨在公共事務管理中各項程序的運行和操作通過制度化渠道來實現黨的依法治理；第三，組織人員編制的制度化。執政組織人員，即領導干部是公共事務管理中的決策者，其編制的制度化是提升黨在公共事務管理中執政能力的關鍵性因素，而這一層次的制度化必須通過執政組織人員的組織編制、學習培訓、升降方式等多方面制度化的共同建設來實現的。