論我國地方政府之間的競合博弈

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[摘要]我國地方政府在政策制定、政府管理、市場替代等方面對地方經濟發展有影響。從理論和實際上分析我國地方政府之間的博弈行為表明：我國地方政府之間存在著競爭與合作共存的關系。政府替代市場的力量畢竟有限，地方政府只有順應市場的力量，才能促進地區經濟的進步和產業結構的合理化。經濟發展要求地方政府在競爭中加強合作，共建全國經濟一體化市場，地方政府之間的競合是必然趨勢。

[關鍵詞]地方政府；競合；保護性競爭

一、引言

在全球化背景下，世界經濟的發展、國家間的競爭，更多地體現在國家的下一個層面——區域競爭上，因此，地方政府對區域經濟發展的作用也日益突出。緊隨著珠江三角洲和長江三角洲的快速崛起，中國科技和人力資源集中的環渤海經濟圈成為我國目前又一個發展熱點區域。三大區域的發展，將是中國未來融入全球經濟的關鍵和焦點。我國地方政府對區域經濟發展的作用，不僅體現在政府政策的制定和政府管理的有效性，而且還體現在政府替代市場的作用上。政府替代或順應市場力量是三大區域和全國范圍內未來發展的共同趨勢，因此，地方政府之間如何協調、適時地發揮市場替代的作用，將區域內外部資源有機地整合起來，使區域經濟協調發展，成為各地方政府和國家關注的重要問題。

目前，我國區域之間的要素流動越來越強，各地區之間的聯系也逐漸加強；同時，各地方之間存在著一定的利益競爭和市場分割現象，如何打破原有的市場壁壘，促進資源的合理流動和有效配置，成為我國地方政府當前需要解決的問題。分析地方政府在經濟發展中的作用及地方政府競合并存關系是本文所要探討的核心。

二、我國地方政府在經濟發展中的作用

地方的競爭優勢體現在當地企業的競爭力，地方政府在構成企業競爭力方面的作用是十分明顯的，可用波特的“鉆石模型”加以說明[1]。各層次地方政府在這方面的影響力，最常見的就是政策和環境對“鉆石體系”造成的影響。比如，反托拉斯法有助于國內競爭對手崛起；教育發展可以改變生產要素；政府的保護性政策可能影響相關產業的興衰等等。

從改革開放以后的區域發展歷程來看，我國地方政府的作用分成兩個方面，即政府的強度與質量。政府的強度包括發動經濟增長、營造良好環境兩個方面。發動經濟增長包括創造經濟增長的初始條件，在中國的實踐中體現為地方政府從中央要特殊的政策和資金支持，以便從國內外積累資本。在此過程中，政府制定前瞻性的計劃，由政府主導或順應市場的力量，確定本地區發展的先導工業和產業。

當然，計劃是否可行取決于政府的質量以及當地市場力量的發育程度。政府強度還體現為營造良好的環境，包括凝聚民心、提供基礎設施等公共產品并在關鍵時候出手“替代”市場力量以迅速形成資源的集聚，如政府強有力的招商行為、舉辦重要的活動(上海的世界博覽會等)吸引國內外投資者的注目等。

我國的區域發展中，不同地方政府的作用千差萬別，其中重要的原因是政府的質量存在很大差別。政府的質量體現在：(1)政府的理性，即當地政府設定的目標是否明確、科學，地方經濟發展的政策是否連貫。有些地方的政策好高鶩遠，貪大求洋，根本無法實現；有些地方的最高官員一經更迭，便全盤否定前任的規劃另起爐灶，造成巨大的浪費。(2)地方政府的效率和官員的專業化水平，這些方面是與經濟發展互動的，如果它們的提升速度快于經濟發展水平，則能夠促進增長；反之則嚴重阻礙經濟的健康發展。(3)如何協調政府與企業的利益關系，如對民營企業的態度，企業有否損害地區整體發展的尋租行為等；以及地方政府官員的操守問題，在中國曾經出現過地方黨政主要官員因太腐敗下臺導致當地經濟不振的情況[2]。

在地方政府的作用中，政府作用和市場力量的關系也很重要。地方政府的作用必須建立在市場力量運動的方向上才能有所作為，否則，其政策手段可能是事倍功半甚至是勞而無功。另外，由于經濟增長太快，市場力量發展太過迅猛，也有些地方政府措手不及，出現政策跟不上市場的被動局面，這也會給經濟發展帶來副作用。

三、我國地方政府之間的博弈

在我國現行的經濟體制下，地方政府具有相當大的經濟活動調控權和經濟結果收益權，可以假設地方政府為一個相對獨立的“經濟人”，他將理性地作出預期成本收益分析，考慮如何把有限的資源投入到預期收益率最高的行業。設定一個博弈組合(如圖1所示)。假設：(1)地方政府具有經濟人本性，在追求本地區利益最大化的過程中具有市場替代功能；(2)博弈過程中公平與利益相容；(3)地方政府行為是規范的，即地方政府是公開、公正、廉潔和高效的。其中，滿足以下關系式：a2>a1>a3>a4；b3>b1>b2>b4；a4≤0；b4≤0。地方政府博弈的結果有兩個納什均衡：合作，合作和競爭，競爭。因此，地方政府之間存在同時競爭與同時合作兩種博弈均衡。

在具體實踐中，由于我國地方政府在發展過程中的異質性(發展型、保護性和掠奪性地方政府)[3]，不同地方政府之間的利益及目標不完全一致，地方政府之間呈現競爭與合作共存的動態變化關系。當地方政府之間的利益不一致時，它們之間體現為純粹的競爭關系，會在產業規劃、基礎設施建設、招商引資等方面形成相互抄襲等局面。當地方政府之間利益目標相同時，雙方傾向于合作，合作和分工得越好，創造的價值就越大，當然雙方在利益分配上存在競爭關系，如果合作博弈過程進展順利，它們之間的關系就會進一步走向合作，反之則可能走向競爭。

地方政府之間的博弈行為表現為：(1)競爭博弈。參與者之間利益完全不一致，都不考慮對方的任何利益，其中一方所得即是另一方所失，地方政府之間的行為表現為對抗性競爭。(2)合作博弈。參與者之間利益完全一致，地方政府之間的行為表現為合作，充分考慮對方的利益，并基于長期互信來分配額外價值。(3)競合博弈。參與者之間利益不完全一致，但存在合作的前景和必要，是一種非穩定性均衡。當地方政府獲得的正效應(收益)大于負效應(損失)時，參與者之間傾向于合作；反之，則傾向于競爭。因此，地方政府之間可能基于它們自身的利益目標，在某些方面選擇合作，在某些方面則選擇競爭，或者在經濟發展的不同階段采取競爭或合作策略。總體上，地方政府之間呈現出競爭與合作并存的關系。競合博弈過程是走向合作方向還是競爭方向，取決于合作能否創造額外價值和參與者的行為方式。

四、我國地方政府之間的競合趨勢

地方政府在推動本地區產業集聚和區域集聚時，也受到區域內外其他地方政府行為的影響，彼此之間呈現出既競爭又合作的關系。總體而言，目前我國地方政府之間競合關系主要體現為：經濟發展程度相似的各大區域之間由于重點和主導產業發展大致相同、步調一致，區域間地方政府的競爭大于合作；各大區域內部為了增強區域自身的競爭力以及中心城市的領導和輻射作用，使得區域內部地方政府之間的合作趨勢加強，區域內地方政府之間的合作大于競爭。雖然各大區域比較優勢和發展趨勢各不相同，但目前來說，我國各大區域之間產業結構趨同現象比較嚴重。從長遠來說，我國要融入國際競爭和國際分工的大環境，各大區域政府之間有合作的必要和趨勢。

1.地方政府之間的競爭表現

改革開放以來，確立了地方政府作為區域調控主體和區域利益主體的職能和地位，調動了地方政府的積極性和主動性，但同時也強化了地方政府的權利和利益，使地方政府成為一個相對獨立的“經濟人”，出于利己性本能，其必然對地區利益進行不懈的追求。

各大區域為了增強自身的經濟實力和提升本區域的競爭優勢，同時各地方官員為了政績，在發展前景好的行業存在產業規劃和招商引資等方面競爭的局面。其中最常用的競爭行為是實行保護性競爭，被保護的商品大都與地方政府的競爭利益有關，如表1。在發展潛力巨大的汽車行業中，長三角、環渤海經濟圈和珠三角三大區域所占的市場份額分別為28%、20%和8%[4]，三大區域的地方政府都在競相發展自己的汽車產業。

表1反映出，我國地方政府為了維護當地經濟，對本地的競爭和主導產業普遍采用保護性競爭措施，包括市場設限、區內區外歧視性政策以及地區間貿易壁壘等。通過地方保護主義行為，地方政府才能在競爭中至少不失去“利益”。先行的地方政府因這種策略得到“便宜”而占優，會強化這種策略；后行的地方政府因“吃虧”會加倍采取這種策略，以維護自己在全國的地位。

同時，由于地方政府競爭的非制度化和無序化，使得各地區之間出現區域和產業規劃趨同現象。在我國30個省、直轄市、自治區制定的2010年遠景目標規劃中，把電子工業列為支柱產業的有24個，汽車工業22個，機械、化工16個，冶金20個[5]。這幾大工業在近幾年的工業銷售收入中均排在前幾位，是我國國民經濟的支柱產業。博弈的結果是各大區域地方政府之間的競爭加劇，并導致各大區域之間很多主導產品存在市場壁壘和市場分割現象，即所謂的“諸侯經濟”現象。

2.區域內部地方政府的合作

中國目前已經形成了“長三角經濟圈”、“泛珠三角經濟圈”和“環渤海經濟圈”等經濟圈。這三大區域在吸引國內和國際資源方面存在競爭。長三角的崛起和環渤海的整合，跨國公司總部的北移，使珠三角感受到了明顯的壓力，在某種程度上，這種壓力又轉化為珠三角內部加速整合，以迎接區域競爭的動力。在這些經濟圈的形成和發展中，地方政府扮演了比較重要的角色，各大區域內地方政府的合作有加強的趨勢，表現為：政府在協調“長三角經濟圈”經濟發展方面采取的重大舉措，主要有：(1)蘇浙滬三省市工商部門簽署協議，在投資準入、市場秩序、信用信息等方面推行一體化。(2)圈內16個城市于2004年5月17日簽署《共建信用長三角宣言》，約定：努力建設信用政府，大力推進政府職能轉變，規范行政行為，嚴格依法行政，樹立誠信政府的良好形象，推進社會信用環境建設；加快建立關于公民和企事業單位信用的激勵和約束機制，盡快建立和完善有關信用的區域性法規，逐步形成統一的社會信用制度。(3)蘇浙滬三地人事部門簽署《關于開展人事爭議仲裁業務協助和工作交流的協議》《關于三地引進國外智力資源共享的協議》和《關于定期舉辦網上人才交流大會的協議》，構筑區內良好的人才激勵機制。“環渤海經濟圈”的運作也開始啟動。2004年6月26日國家發改委、商務部和圈內七省區市領導齊聚河北廊坊召開會議，簽署了《環渤海區域合作框架協議》，商定成立環渤海合作機制的三層組織架構，即各省省長、直轄市市長、自治區主席擔任環渤海合作機制輪值主席制度為第一層架構，政府副秘書長協調制度和部門協調制度為第二、第三層架構，負責推進合作發展。

由此可見，我國實力日強的三大區域之間在競爭加劇的同時，各大區域內部也在加快整合，地方政府之間的合作趨勢進一步加強，也正是因為有了幾大區域龍頭城市在經濟發展中的核心和輻射作用的結果。其中，地方政府的作用關鍵在于順應市場力量。上海能夠整合江蘇和浙江，關鍵在于上海的產業結構升級的速度超過了江浙的速度，并能夠令鄰近的蘇州等地獲得跨越性發展，進而在上海和蘇南之間形成合理的分工，達到雙贏的局面，各地區之間的分工和協作關系在市場的作用下成型。

3.地方政府的競合趨勢

無論地方政府在區域經濟發展中有多大的作用，經濟增長的基本動力還是市場力量，政府的替代應當順應市場發展的力量，不可違背市場的趨勢。因此，政府的規劃和推動要講究階段性和實效性，一旦市場形成了良性循環，政府就要堅決退出，放手讓市場力量發揮作用，并將政府有限的資源投入到更有效率的地方去，主要發揮“守夜人”的作用。

地方政府的保護性競爭在短期內可能對本地區的生產有一定的保護作用，但長期來看，對經濟發展不利，影響本地區產業競爭能力的提高。隨著市場經濟體制的不斷完善和發展，生產要素在全國范圍內自由流動，為產業集群的發展創造了有力條件，并使地區合作與協調不斷加強，市場競爭能力不斷提高。比如，珠三角的輕工制造基地、上海和南京的重化工業帶、京津地區的高新技術產業，三大區域電子信息產業飛速發展，即將出現的汽車產業鏈，都與外生性資源積累有密切的關系，這些地區初步形成了內部和外部市場資源的良性循環，市場力量在主導這些地區的經濟發展，區域集聚效應也越來越明顯。

2004年6月1日到3日，“泛珠三角”9省區和兩個特別行政區的11位行政首長以及國家發改委、國務院港澳事務辦公室、商務部、交通部、鐵道部、國家旅游總局、國務院發展研究中心等多個部委的領導參加了“泛珠三角區域合作與發展論壇”，并最終簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》。該協議就區域合作提出自愿參與、市場主導、開放公平、優勢互補和互利共贏等五項原則，并就西電東送能源傳送網、區域交通運輸快達網、區域旅游營銷網、區域農產品銷售網、區域勞務流動網、區域信息交流網、區域文化和人才交流網、區域環保協作網、區域衛生防疫協作網等九大協作網絡的建設達成共識。

泛珠三角合作模式的提出，表明我國發達地區與不發達地區之間的合作趨勢也在加強。這種加強趨勢，既有利于發達地區產業的梯度轉移和產業結構升級，也有利于欠發達地區資源的利用和制造業等勞動密集型產業的發展，在全國范圍內形成合理的梯級產業結構模式。各地方政府應明確經濟圈一體化的總目標和分階段目標，積極配合，在競爭中加強合作，促使全國市場從分割向統一轉變，共建一體化市場。也只有打破市場封鎖、條塊分割，清除市場障礙，盡快建成統一開放、競爭有序的全國市場，才能有效控制地區產業結構趨同，提高地區政策的有效性，促進區域經濟的協調發展，共同參與到世界經濟一體化的國際市場競爭中。

五、結語

自改革開放以來，我國地方政府在推動經濟發展中的作用和職能是不斷變化和調整的，政府在不同區域和不同階段的作用有所區別。總體而言，我國地方政府之間呈現競爭與合作共存的局面。區域間地方政府競爭大于合作，主要體現為區域間主導產業結構的趨同和地方政府的保護性競爭；另一方面，各大區域為了增強本區域的競爭實力和產業集聚，在區域內部有加強整合和合作的趨勢。由競爭走向合作，是我國經濟發展和產業結構調整的需要，也是我國經濟真正融入國際分工的需要。在地方政府的競合中，地方政府只有順應市場的力量，才能促進本地區經濟的進步和產業結構的合理化。

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