產能過剩與地方政府進入沖動

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內容提要在我國經濟體制轉軌時期出現的產能過剩問題是由多種因素決定的，它不僅是一種企業行為，而且也是一種政府行為。地方政府對增長速度和職位升遷的雙重激勵，引發地方政府與中央政府以及地方政府之間的博弈，并在產能過剩形成過程中起著推波助瀾的作用。“解鈴還需系鈴人”，解決產能過剩問題，首先要改變地方政府的進入預期，使地方政府行為合理化。

關鍵詞產能過剩地方政府進入沖動進入博弈

近年來，我國不少行業由于盲目投資、低水平擴張，導致生產能力的嚴重過剩，這已經成為經濟運行的突出問題。目前，鋼鐵行業產能已大于市場需求112億噸，而在建、擬建生產能力還有115億噸；電解鋁行業產能已高達1030萬噸，而其中閑置能力就有260萬噸；鐵合金行業現有產能2213萬噸，企業開工率僅為40%左右；焦炭行業產能超出需求1億噸，而在建和擬建能力還各有3000萬噸；汽車行業產能過剩200萬輛，在建能力還有220萬輛。除了上述行業之外，水泥、電力、煤炭、紡織行業也潛存嚴重的產能過剩問題。在經濟體制轉軌時期，這種生產能力的嚴重過剩，是由多種因素決定的，它不僅是一種企業行為，而且也是一種政府行為，地方政府的進入沖動在產能過剩形成過程中起著推波助瀾的作用。

一、地方政府：轉軌時期市場進入的重要決策主體

在傳統的計劃經濟體制下，我國政府對國有企業實行高度集權的管理體制，企業完全是上級行政部門的附屬物，政府成為市場進入的唯一決策主體，項目設計、資金籌措都是以政府為主，這些都是建立在政企不分和國家財政主導型國民收入分配結構基礎上的。改革開放以來，隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌，市場進入決策主體開始出現位移，企業已經逐步成為市場進入的主要力量，但政府在市場進入決策中并沒有完全退出。

地方政府的市場進入行為，不僅基于對政績和財政收入的考慮，具有市場進入動力，而且還具備控制市場進入的手段。首先，地方政府是國有資本投資主體，對國有資本投向具有決定權；其次，目前地方政府還是招商引資主體，招商項目的設計、招商談判和優惠政策的制定都要通過地方政府，對外資進入規模和進入產業，地方政府在很大程度上起著決定作用，甚至有些地方將招商引資作為政府的“一把手”工程，級級下任務，層層下指標，完不成任務指標扣減工資和獎金；第三，對于一般社會投資項目雖然取消了審批制，但還是要通過有關部門的核準，地方政府可以通過操縱土地價格、銀行貸款以及環保和安全標準等，控制企業的進入與退出。因此，在經濟轉軌時期，我國的市場進入的決策權開始從政府的獨家壟斷，轉向在政府與企業之間進行配置。政府與企業已逐步成為市場進入的共同決策主體，市場進入是政府進入決策與企業進入決策變量的函數。當然兩者之間對企業進入函數的影響程度是不盡相同的，這主要是由以下幾個因素決定的：

一是取決于進入企業所處的產業性質。政府對市場進入決策的影響力比較大的部門，主要是一些關系到國民經濟命脈的基礎產業，諸如鋼鐵、煤炭、水泥、汽車、石化、電力等。一方面，這些行業投資規模大，對國民經濟具有很強的帶動效應，可以充分體現地方政府政績，對于地方政府而言具有極大吸引力；另一方面，這些行業進入的行政門檻較高，地方政府具有很強的調控手段，沒有地方的拍板，新項目難以上馬。而對一些競爭性產業政府的影響力就比較弱些，企業在市場進入方面往往起著主要作用。

二是取決于企業所處的外部市場環境。企業的市場進入所需要的資金、勞動力、土地等生產要素以及企業產品銷售的市場化程度越高，企業在市場進入中所起的作用就比較大，而政府的影響就比較小。

三是取決于國有企業體制改革的深度與廣度，特別是產權制度改革的進展情況。國有企業和國有控股企業，是政府所能掌握市場進入的重要資源。因此，一個地區國有或國有控股企業比重越大，政府對市場進入的話語權也越強；而企業產權越是多樣化、分散化，國有資本所占的比重就越少，政府對企業市場進入行為的控制就越微弱。

二、地方政府進入目標多元化與市場進入沖動

當政府可以影響企業的進入、退出行為時，企業的進入與退出行為，在一定程度上也就成為政府的行為，政府的進入、退出目標實際上也就成為影響企業行為目標的一個重要變量。在我國，政府作為市場進入的一個重要決策主體時，其進入目標是多元化的。地方政府在進行市場進入決策時，不僅要考慮企業市場進入的經濟效益而且還要考慮到經濟的穩定增長、充分就業等。而這兩個目標往往是矛盾的，況且政府的決策具體是由政府官員個人做出的，他們也是經濟人。

因此，政府的市場進入目標是多元化的，具有明顯的雙重性標準，除了經濟效益準則以外，還有非贏利的行政目標，其中包括經濟增長速度、財政收入、社會穩定、擴大就業、社會福利、政府名聲與政績，以及背后隱藏著的政府官員的個人目的，等等。

一般說來，經濟增長速度、財政收入、擴大就業、提升政府政績，是與增加投資數量、擴大生產規模密切相關的。因此，行政目標與市場進入、投資規模呈正相關的線性關系；而按照經濟生活中普遍存在的邊際收益遞減規律，經濟效益目標又是與投資規模呈上凸的函數關系。可見，在一定條件下，即投資效益函數值到達頂點后，投資增長與投資效益、行政目標與經濟目標是相矛盾的，因而，政府的市場進入必須對二者進行權衡，以求得總目標的最大化。

這就是說，在政府進入目標多元化的情況下，政府的市場進入不會把投資規模定在利潤最大化的水平上，這時政府的均衡投資必然大于利潤最大化的均衡投資，由此產生了過度的進入行為，而且行政目標的權重越大，投資對總目標的貢獻系數越大，政府均衡投資與利潤最大化的均衡投資的偏離值也越大。因此，政府的市場進入目標的多元化，往往導致比利潤最大化更強烈的擴張行為，實際上是以資本收益率的犧牲為代價的。

三、地方政府和中央政府的進入博弈

中央政府與地方政府的投資行為，從根本上看都是為了促進國民經濟發展，其基本目標是一致的，這是毋庸置疑的。但是，中央政府作為國民經濟宏觀調控中心，更注重國民經濟的綜合平衡，社會生產力的合理布局。而地方政府則更注重封閉式、區域性經濟利益。因此，在市場進入中，中央政府與地方政府的博弈，主要表現在產業政策的管制與反管制方面。

這種進入博弈存在的主要空間在于：

1.為了避免重復建設，低水平擴張，防止資源浪費，中央政府根據產業政策，對全國性的重大建設項目進行的數量控制與市場準入是完全必要的。但是，按照各地的資源稟賦、市場狀況、經濟發展水平等條件，建設項目地區的布局具有一定的機動性。比如，一個石化項目可以放在山東，也可以放在廣東；一個汽車廠可以建在上海，也可以建在南京，而且可能都有一些道理。這樣，地方政府在申報投資項目時，總可以拿出理由充足的“可批性”報告，或者是強調自己的資源優勢，或者是訴說自己的種種困難，或者是進行攀比，要求中央“一碗水端平”，總之，他們可以利用各種手段與中央政府討價還價，以達到爭取項目立項或中央投資的目的。

2.政府調控市場進入的主要手段有項目核準，制訂環境、安全、資源利用準入標準，控制土地、信貸等，由政府的行政系統控制“長線”產業的發展。但項目核準制在管理上實行分級核準的原則，各級政府的核準權限以建設規模和建設階段予以劃分。建設項目有限額以上和限額以下之分，限額以上的建設項目需報國務院或國家發展改革委員會核準，限額以下建設項目則由地方政府自行決定。在不同時期、不同行業和不同投資來源項目的限額是不同的。如，按照2004年《外商投資項目核準暫行管理辦法》規定，總投資在1億美元及以上的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元及以上的限制類項目，由國家發展改革委員會核準項目申請報告；其中總投資5億美元及以上的鼓勵類、允許類項目和總投資1億美元及以上的限制類項目，由國家發展改革委員會對項目申請報告審核后報國務院核準。總投資1億美元以下的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元以下的限制類項目，由地方政府部門核準。省級以下核準機關的核準權限，由省級人民政府確定。5000萬美元以下限制類項目須由省級發展改革部門核準，項目核準權不得下放。

在這種投資管理體制下，地方政府有權核準的項目，已經包括了大部分地方和企業愿意優先考慮的中小型投資項目。即使是限額以上的項目，由于地方政府與中央政府之間存在著信息不對稱，地方政府也可以利用自身的信息優勢，避開中央政府的管制與約束。一是將大項目“化整為零”，低估項目成本，以技改名義搞基建，等等；二是“先斬后奏”，項目未經審批同意，擅自動工上馬，不管上報項目能否通過核準，就擅自與外商簽約，造成既成事實，給上級政府施加壓力；三是“謊報軍情”，或者隱瞞配套項目爭取立項，或者明知中央要“砍一刀”而故意多報投資。

3.由于我國地域廣闊，各個地方因資源稟賦條件等原因導致經濟發展不平衡，要求中央政府在制定政策時，不得不以“各地根據本地情況”為由，給地方在貫徹政策時留有余地。這種作法既可以調動地方政府的積極性，防止因政策剛性或不合理所帶來的社會成本，同時也給地方政府執行產業政策時留有空間：在中央的產業政策指向與地方的利益指向相一致時，這種政策效應得到不斷的放大。而當中央制定的產業政策指向與地方利益指向不一致甚至是抵觸時，地方政府往往會討價還價，甚至與下屬企業一起采取暗中抵制的合謀行為，使這種政策的效應被削弱，甚至起不到實際的作用。在一般情況下，市場進入屬于經濟結構增量調整，與地方政府的經濟發展和社會穩定的目標相吻合，地方政府往往會放大與擴張這種產業政策效應；而市場退出屬于經濟結構的存量調整，從短期效果看往往是與地方政府的發展目標與穩定目標相背離的，因此，地方政府往往會盡量縮小與削弱這種政策效應。這一點在壓縮重復建設項目淘汰落后產業時表現得特別明顯。

四、地方政府之間的進入博弈

目前，我國地方政府的市場進入具有雙重動機，一是經濟動機，即為地區的經濟產出和地方稅收的最大化而競爭；二是政治動機，即為創造政績，獲取各自的仕途晉升而競爭。因此，市場進入的競爭首先表現為地方政府之間的競爭，然后才表現為企業之間的競爭，即地方政府努力憑借其行政權力及經濟實力幫助本地企業進入市場，擴張實力，從外部吸納稀缺資源，并通過市場進入創造更多的生產性利潤，從而擴大地方政府的剩余分享額，并獲取政治晉升的資本。因此，企業之間的市場進入競爭的背后，實際上反映了作為這些企業的出資者和控制者的不同級別、不同區域政府之間的市場進入競爭，并形成了不同級別、不同區域政府之間的市場進入博弈。在這種市場進入博弈中，各個地方政府同時行動，根據自身掌握的信息預測對方行為，并以此為前提選擇使自身利益最大化的行動。

假定有甲、乙兩地政府，在市場進入方面，他們都面臨著進入與不進入的選擇，從而形成四種可能的選擇組合，而每一種選擇組合，都給甲、乙政府帶來不同的結果。第一種組合為甲、乙政府都不進入，其結果他們的績效所得都為零，即(0，0)；第二種組合為甲、乙政府都進入，在市場容量有限的情況下，其進入結果，必然造成生產能力過剩，產品積壓，企業虧損，雙方的損失均為-1，即(-1，-1)；第三種組合是一方政府進入，另一方政府不進入。比如，甲政府進入，乙政府不進入，這時甲政府獨自獲得進入效益，乙政府不進入從經濟上說并沒有多大的損失，但與甲政府相比，其政績卻相形見絀，表現總體績效為負效應，其績效組合為(3，-2)；第四種組合為乙政府進入，甲政府不進入，其后果也是如此，其經濟績效組合為(-2，3)。

第一種戰略組合顯然是暫時的、不穩定的，受到巨大進入利益的誘惑，雙方政府總有一方遲早要進入市場。第三、四種組合盡管是社會福利最大選擇，也是上級政府所鼓勵、支持的，但是受到地方利益的驅動，這種戰略組合也是處于非穩定狀態。因為如果甲(乙)政府進入市場，必然造成甲(乙)地經濟發展和收益增加；而乙(甲)政府如果原地不動，不僅經濟效益為零，而且與甲(乙)地相比政績相形見絀，無論對上級政府還是對當地百姓都不好交代，有礙于仕途晉升，顯然，這兩種組合也是一種不穩定的戰略組合。由于在職位晉升博弈中，一個地方官員獲得提升的機會將會影響另一地方官員的提升機會，促使參與者只關心自己與競爭者的相對位次，對那些利己不利人(甚至利己損人)的事情激勵最充分，而對于那些利己又利人(更何況利人不利己)的帕累托合作則激勵不足。

因此，地方政府之間的進入競爭，最終只能以第二種組合為納什均衡點，即在甲政府選擇進入的條件下，乙政府選擇不進入的損失為-2，而選擇進入的損失為-1，兩弊相權取其輕，乙政府必然選擇進入策略；而在甲政府選擇不進入的條件下，乙政府選擇不進入的損失為0，而選擇進入的收益為3，兩利相權取其重，乙政府也必然選擇進入策略。同樣道理無論乙政府作何選擇，甲政府的理性選擇也是進入市場。在各級政府的自身利益驅動下，進行盲目投資擴張，拼命爭上項目，在地方政府之間形成市場進入競爭的白熱化局面。

在這種情況下，中央政府從全社會福利最大化出發，為了減少地方政府之間的盲目競爭，有必要對市場進入進行調控，從邏輯上說，可采取以下兩種辦法：一是采取利益補償，即由上級政府決定，只允許一方地方政府進入，并通過財政轉移支付的方法，“平調”該政府的進入收益，對不進入方的損失進行必要的補償①。這種試圖通過受益者提供補償以避免重復上馬、重復建設的作法，盡管一些學者曾在產業政策的理論研究中提出過，但在實踐中往往難以執行與操作：首先，在目前的市場經濟和政府分權體制下，上級政府缺乏這種“平調”的權威性；其次，即使能夠實行“平調”，各地方政府從自身的非經濟目標(如擴大控制權、就業、政績等)出發，也會做出進入的決策。

二是采取行政命令，只允許一方政府進入，而不允許另一方政府進入。這種作法在傳統的高度集權的計劃經濟時代或許還能奏效，但在市場經濟中，卻很難行得通。利益獨立化的地方政府，或是陽奉陰違，明不干暗干；或將地方政府之間的進入博弈轉化為地方政府之間對上級政府的“攻關”博弈，各個地方政府將憑借經濟實力加談判技巧，爭取上級政府的獨家進入許諾，爭奪壟斷進入市場的“租金”。這種地方政府間競相“攻關”博弈的結果，一方面造成爭取市場進入的“攻關戰斗”愈演愈烈，不斷升級，“攻關”成本不斷提高，近幾年，高層政府腐敗現象層出不窮，究其根源與此有著很大的關系；另一方面又會導致上級政府的政策發生扭曲、誤導，由于各地方政府的市場進入攻關，其作用力可能會相互抵消，實際上往往又會回到原有的納什均衡點：上級政府為了緩解來自各個方面的壓力，擺平方方面面的關系，不得不放松市場進入管制，批準所有項目上馬，造成市場進入壁壘的失效。

當然，由于各級政府部門控制的金融資源的數量是有限的，因而，其進入市場的資金受到這種資金來源的限制，既限制著進入市場的企業數量，又限制著進入市場的企業規模。而在二者發生矛盾的時候，各級政府往往會通過犧牲企業規模的方式，來滿足進入市場的企業的數量要求，增加企業的數量，進行撒胡椒面式的資金分配，比起發展規模經濟，這種方法更能滿足充分就業，更能擺平方方面面的進入要求與進入沖動，也更能體現地方政府的政績，因而也更受到各級政府的重視。其結果形成地方政府市場進入沖動與地方政府資金約束的矛盾，在這種情況下，預算限制實際上不能限制某個行業的市場進入的企業數量，而只能限制單個企業的生產能力與生產規模，只能限制企業可能產生與形成的規模經濟與效益遞增的擴張行為，而無法阻止大量規模不經濟的企業的不斷進入。

總之，產能過剩是任何社會都會存在的一種經濟現象。一定程度的產能過剩，是市場經濟中的常態。但是，在成熟的市場經濟條件下，由于存在硬預算約束的市場主體和較為完善的市場體系，產業內企業間競爭具備優勝劣汰機制，經營不善的企業能較容易被其他企業并購甚至倒閉破產，即使產能過剩，市場也會迫使企業做出調整。第二次世界大戰以后，西方國家推行以刺激需求為主的凱恩斯政策，一般不會存在長時期、大規模的產能過剩。但是，在我國經濟體制轉型時期，由于產能過剩是一種政府行為，而國家的宏觀調控又遇到地方政府的“阻梗”而難以貫徹到底，加上某些行業退出門檻高，沉沒成本大，而政府對環保等監管不力，企業很容易將內部成本外部化，使產能過剩問題成為難以治愈的頑疾。

“解鈴還需系鈴人”。解決產能過剩問題，首先要改變地方政府的行為，使地方政府行為合理化。為此，當前首先要解決以下兩個關鍵問題：一是要促進地方政府行政管理職能與國有資產管理職能相分離。地方政府作為一個地方的行政管理機關，主要行使經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職責，不再履行國有資產的投資職能和保值增值責任；二是改革地方政府政績考核評價指標體系，特別要把反映經濟質量和效益狀況、反映能源資源消耗和環境影響程度、反映社會發展和人的全面發展情況的指標納入指標體系，引導各級地方政府自覺克服重速度輕效益、重投入輕產出、重數量輕質量、重外延輕內涵的傾向，真正按照科學發展觀的要求謀劃和推動經濟的發展。

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