陜西省述職評議工作的實踐與思考

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對政府組成人員和法院、檢察院領導人員開展述職評議，是近年來地方各級人大常委會在工作實踐中摸索、創造出來的行之有效的監督形式。由于述職評議與其他監督形式相比，具有偏重對行政、司法領導人員的履行職責情況和個人表現進行監督的顯著特點，把依法對政府和法院、檢察院的監督體現在對人和事的監督上，從而進一步拓寬了人大監督工作的渠道，完善了人大監督機制，加大了監督力度，提高了監督效果。從述職評議的結果看，開展述職評議，促進了法律、法規的貫徹實施，推動了干部隊伍勤政廉政建設，提高了行政、司法工作效率，對于發展社會主義民主政治，健全社會主義民主法制，完善人民代表大會制度，深化改革，促進經濟發展和社會進步，都具有積極而重要的作用。因此，有必要對述職評議工作進行總結，藉以鞏固已取得的成果，改進和完善述職評議辦法，促進述職評議工作向深層次發展。

一、述職評議的形成及其原因

地方人大常委會開展述職評議最早萌發于80年代，但90年代才在陜西省全面展開。1991年，陜西省西安市、銅川市、韓城市和三原縣人大常委會在學習外省經驗的基礎上，開始組織委員和代表對本級政府及其部門和法院、檢察院領導人員進行述職評議。其后，一些市、縣人大常委會紛紛效法，漸成規模。1994年，陜西省人大常委會在總結、研究、吸收市、縣人大常委會工作經驗的基礎上，組織了對省人大及其常委會選舉任命的省人民政府組成人員和法院、檢察院領導人員的述職評議，首創省級人大常委會開展述職評議的先例。

述職評議的產生和形成，有其深刻的政治、經濟和社會等方面的原因。

1.黨的十一屆三中全會以后，鄧小平同志總結了社會主義建設的經驗，根據我國改革開放，經濟建設和社會進步的實際需要，針對社會普遍存在的人治和腐敗現象，多次反復地講，我們過去發生的各種錯誤與民主法制不健全有很大關系，要通過改革，健全法制，實行法治，要建立有效的監督機制，加強對領導人員的監督。1993年，同志在八屆全國人大一次會議和全國政協八屆一次會議黨員負責人會議上講：“在我們國家，任何人都要接受監督。掌握權力而不接受監督，必將導致腐敗，人大的監督是代表人民進行的監督，它是一種國家體制，而不是個人行為。各級人大要認真總結監督工作經驗，將行之有效的做法上升為法律、法規，使監督工作逐步制度化、程序化。”鄧小平同志的民主法制思想和法治理論，同志關于加強和改進監督工作的講話精神，成為地方人大開展述職評議工作的指導思想和工作動力。1998年，九屆全國人大常委會工作報告肯定了這一新的監督形式，使述職評議工作有了法律依據。

2.九十年代初，我國進入建立社會主義市場經濟體制的歷史階段。市場經濟在某種意義上講就是法治經濟。市場經濟必然要求轉變政府職能：一是從依靠政策向基本和主要依靠法律轉變；二是由權力經濟向民主經濟過渡，從依靠行政命令向依照市場經濟法則和價值規律辦事轉變。市場經濟也要求司法機關公正司法、嚴格司法，保障和維護市場的穩定與市場經濟的發展。這就要求一方面加快立法步伐，提高立法質量，盡快建立和完善社會主義市場經濟法律體系；一方面加強法律的貫徹實施，強化對執法部門，特別是對負有直接和主要責任的領導人員依法行政和依法司法情況的監督。

3.近年來，特別是實行市場經濟以來，一些國家機關工作人員，在物質刺激和利益驅動下，利用手中掌握的權力，徇私舞弊，謀取非法利益。這些腐敗現象引起了廣大人民群眾的強烈不滿，人民群眾要求加強對國家機關工作人員的思想、工作、作風、紀律監督，加強干部隊伍的勤政廉政建設，防范腐敗滋生。

4.在過去的工作中，地方各級人大及其常委會依法履行監督職責，采取聽取和審議工作報告、專題報告，提出建議、批評、意見和詢問、質詢，組織代表視察、評議政府和兩院工作，開展執法檢查，推行部門執法責任制，實行錯案追究制度等形式，加強對政府及其部門和法院、檢察院的監督，收到了較好的效果。但這些監督形式，對國家行政、司法機關整體工作監督的份量比較重，對領導人員個人的監督比較輕，缺乏對他們的檢查，較少了解他們的工作表現和思想狀況，對他們工作方面的改進和思想作風方面的轉變幫助不多，沒有把對整體工作的監督和對領導人員履行職責情況的監督很好地結合起來，沒有把選舉任命和選舉任命后的檢查、督促、幫助、支持連續起來，沒有形成直接、具體、有效的監督機制。這就要求地方各級人大常委會加強研究，探索一條加強對政府和法院、檢察院領導人員監督的新路子。

在述職評議的形成和發展過程中，各地人大常委會采取了兩方面成功的措施：

一是在實踐中不斷摸索，總結經驗，改進辦法，促進述職評議工作穩步開展。述職評議剛剛興起，陜西省人大常委會就密切關注此項新生事物的發展，組織力量開展調查研究。1995年，省人大常委會對述職評議經驗進行深入的探討和總結，審議通過了《陜西省縣級以上人大及其常委會選舉任命的政府組成人員和法院、檢察院領導人員述職辦法》，并在全省范圍內推行實施，初步實現了述職評議工作的制度化和法律化。經過三年實踐，1998年，對述職辦法做了進一步的修改完善，使述職評議的措施更為得當，成效更為顯著，保障了述職評議工作的深入進行。1999年初，省人大常委會又著手制定九屆人大常委會述職評議規劃，以保障本屆述職評議工作有計劃、有安排、有步驟地進行。

二是積極爭取黨委的支持和幫助，保證述職評議工作的順利開展。1994年，陜西省人大常委會首次組織述職評議，常委會黨組向省委專呈了請示報告，省委領導肯定了述職評議的意義和作用，對各級黨委及其組織部門支持人大常委會開展述職評議工作提出了具體要求，使全省述職評議工作很快打開了局面；1996年10月和1998年6月，省人大常委會黨組又先后兩次就改進和完善述職評議工作，解決述職評議工作中出現的新問題，向省委呈送了請示報告，得到了有力的支持。各市、縣人大常委會在開展述職評議時，常委會黨組也及時向同級黨委匯報請示，得到了同級黨委的支持和幫助。

二、述職評議的做法和體會

采用恰當的述職評議的方式和方法是取得述職評議成效的關鍵。陜西省在述職評議工作中，注意把握好以下幾方面主要環節，取得了比較好的效果。

1.明確規定述職評議是人大常委會的監督方式，述職評議工作在本級人大常委會領導下進行。這樣做的好處在于：(l)把述職評議納入人大常委會的工作范疇，使述職評議成為權力機關的日常性工作；(2)發揮了人大法律監督在國家監督機制中的作用，使述職評議與黨委監督、司法監督、行政監督、社會輿論監督相結合，形成了比較完整的人事監督體系；(3)體現了人大集體行使監督職權的特點，使述職評議更具民主，監督的力度更大，效果更好。

2.明確規定述職評議的對象是由人大及其常委會選舉產生和任命的政府部門正職領導人員。這樣做：一是政府部門正職領導人員按照地方組織法的規定由地方人大常委會任命，是政府的組成人員，依法向人大負責，受人大監督。二是部門正職領導人員對法律、法規的貫徹執行負有主要責任，人大常委會檢查法律法規實施情況，應主要加強對部門正職領導人員的監督。通過對正職領導人員法制觀念，執法決策水平，法律貫徹實施情況的檢查，達到對部門執法狀況的檢查監督。

3.明確規定不安排政府和法院、檢察院正職領導在人大常委會會議上述職。述職評議開展之初，各市、縣人大常委會曾把政府和法院、檢察院正職領導作為述職評議的主要對象，省人大常委會也在1996年制定的述職辦法中做了有關規定。但在以后的工作實踐中感到，政府和法院、檢察院正職領導每年在人代會上所作的工作報告，本身已帶有述職性質，再安排他們在人大常委會會議上述職，似有重復述職之意。

4.嚴格規范述職評議內容。述職評議開展之初，各市、縣人大常委會對述職評議的內容究竟應當包括哪些方面尚不十分清楚，有的把述職評議的內容和重點主要放在執行黨的路線、方針、政策，轉變政府職能，執行黨的干部管理政策，搞好機關自身建設，以及述職人員的德、能、勤、績表現上。這樣做，沒有很好地體現人大監督的性質、特點和作用，也容易把人大依法監督國家機關工作人員履行職責與黨委組織部門考察干部混為一談。陜西省人大常委會經過審慎研究，將述職評議的內容確定為三方面：(1)貫徹執行憲法、法律、法規和人大及其常委會的決議、決定情況；（2）依法履行職責情況；（3）辦理代表建議、批評和意見情況。這三方面內容，集中體現了人大監督的基本性質和特點以及法律賦予人大的職權范圍，給述職評議做了較為準確的定位。

5.明確規定述職評議的基本形式是述職人員在人大常委會會議上述職。采用什么形式進行述職，各市、縣人大常委會開始的做法并不統一，有的是向常委會視察組述職，也有的用書面形式述職，還有的在不同的會議上述職。陜西省人大常委會經過實踐，認為讓述職人員在人大常委會會議上述職，最能體現人大常委會集體行使職權的特點，體現人大監督的權威性和嚴肅性，便于常委會委員直接進行評議，述職人員直接聽取評議意見，從而提高述職評議的效果和質量。

6.明確規定述職人員應當在任期內向人大常委會述職一次。述職評議開展之初，一些市、縣人大常委會安排述職的隨意性較大，有的述職人員被重復安排述職，有的則未安排述職。陜西省人大常委會研究認為，安排述職人員在任期內向人大常委會述職，既是人大行使監督職權的必要途徑，也是被選舉任命的政府組成人員和法院、檢察院領導人員向選舉任命他的國家權力機關負責的表現。因此，每個政府組成人員和法院、檢察院領導人員都應以述職人員的身份向人大及其常委會述職。考慮到述職評議量大面寬，從準備到結束，需要花費大量的時間和精力，因此，規定每個述職人員在本屆任期內安排述職一次。

7.要求述職人員寫好述職報告。述職人員的述職報告是常委會組成人員、代表進行評議的根據，述職報告寫得全面、客現、真實，評議才能有的放矢，評有所得，議有所獲。因此，陜西省人大常委會對述職人員提出明確要求：第一，述職報告必須由本人親自起草，以便能夠全面真實地反映述職人員的思想狀況、工作情況和精神面貌。第二，述職報告要寫得實事求是，盡可能準確地估價自已的成績和缺點，點出存在的問題，提出解決辦法，拿出改進措施，便于常委會組成人員和代表進行評議。第三，述職報告寫好后，述職人員應在本部門職工大會上先行報告，征求干部群眾對述職報告的意見，再根據干部群眾所提意見對述職報告進行必要的修改，以增加述職報告的透明度，提高述職報告的全面性、真實性和準確性。第四，述職人員在起草述職報告時，應加強與人大有關部門的聯系，接受有關部門的業務指導。述職報告應在述職前20天呈交人大常委會，以便常委會及其有關部門提前做好述職評議的各項準備工作，保證述職評議如期進行。

8.深入開展述職評議視察活動。為了使人大常委會主任會議掌握述職情況，決定述職評議如何安排，為常委會組成人員、代表開展評議提供必要情況，述職評議前，人大常委會有關部門組織部分常委會組成人員和代表，前往述職人員所在部門進行視察。通過召開部門領導成員、中層干部、一般干部、離退休老干部、下屬單位負責人、職工群眾等不同類型的座談會，以及個別走訪、專門調查等形式，廣泛了解述職人員的履職情況；寫出視察情況報告。

9.認真聽取、評議述職報告。述職評議開始，人大常委會先召開全體會議，讓述職人員面向常委會組成人員、代表鄭重述職；然后，召開分組會，讓述職人員接受常委會組成人員和代表的評議。參加評議的常委會組成人員和代表，可以對述職人員所在部門的工作提出看法、意見和建議，可以對述職人員的履行職責情況進行評價，對述職人員的缺點、錯誤和不足之處提出批評指正。為了增進評議效果，評議時，人大常委會還邀請政府領導和人事、監察部門的同志列席會議，配合人大常委會開展評議工作。

10.切實落實述職評議整改意見。述職評議結束后，人大常委會將述職評議意見送達述職人員所在部門。述職人員按照述職評議所提意見，對所在部門和本人的工作進行整改，是最終實現述職評議目的的關鍵。為了落實整改意見，陜西省人大常委會對整政工作做了嚴格的規定和要求。一是常委會有關部門負責將常委會組成人員和代表提出的評議意見匯總整理，經常委會主任會議討論通過后，送達述職人員所在部門，供述職人員在本部門對照整改：同時，將評議意見分送黨委和政府，作為考察使用干部的重要依據。二是要求述職人員在兩個月內認真整改，整改完畢后，將整改情況如實匯報人大常委會。人大常委會對整改情況進行嚴格檢查評定，直至滿意為止。需要對述職人員進行處理的，按照法定程序辦理。

三、改進述職評議工作的幾點建議

述職評議工作雖然取得了一定成績，但畢竟時間較短，經驗還不足，需要逐步加以改進和完善。

1.要始終堅持黨管干部的原則。考察、選拔、推薦干部是各級黨委部門的重要職責和工作任務，人大及其常委會作為國家權力機關，對黨委推薦的行政、司法機關領導人選依法進行選舉和任命，使其成為合法的國家機關工作人員。黨委不可能代替人大選舉、任命國家機關工作人員，同樣，人大也不能夠代替黨委部門考察、選拔、推薦干部。因此，開展述職評議，首先要解決思想認識問題，堅持黨管干部、發揚民主、依法監督。其次，要講究工作形式，注意工作方法。黨委考察干部，目的是為了正確地選拔和使用干部，因此可以采取民主測評、個別談話、查看個人檔案等形式，對干部的德、能、勤、績進行全面考核。而人大常委會開展述職評議，目的是對政府組成人員和法院、檢察院領導人員的依法履行職責情況進行檢查，督促、幫助、支持其認真執法，模范執行公務，做一名合格的國家機關工作人員。因此，人大常委會開展述職評議的形式和方法應有別于黨委部門考察干部的形式和方法。述職評議宜以會議的形式在公開場合進行，以當面詢問，提出建議、批評、意見的方式為主。組織常委會組成人員到述職人員所在部門和下屬單位視察，主要是通過聽取匯報、座談、走訪、調查等形式，了解人民群眾的看法和意見，為述職評議做好準備工作。第三，在述職評議的處置上，一般不宜采取罷免、撤職的辦法。述職評議受時間、形式和方法的限制，很難在幾天的會議時間內，通過聽取述職人員的述職報告，對干部進行全面、準確的認定，決定干部的去留問題。在評議中若發現個別領導人員確有嚴重瀆職和違法亂紀問題，可建議黨委和政府有關部門進行查處，確有必要進行罷免、撤職的，應與黨委、政府充分協商，由黨委和政府提出建議，再行罷免和撤職。

2.要努力提高述職評議的實效性。要提高述職評議的實效，必須講究述職評議的工作方法。一是要制定周密的述職評議年度計劃。制定述職評議計劃，事先要搞好調查研究，把述職評議與當前一個時期的中心任務結合起來，與述職人員所在部門的實際情況結合起來，與述職人員的個人情況結合起來，與人民群眾所關心的熱點問題結合起來，與法律、法規的貫徹執行和實施情況結合起來，保障述職評議適時、合理、有計劃、有安排、有步驟地進行。二是要為參加評議的常委會組成人員和代表創造良好的工作條件。述職人員的述職報告涉及面廣，內容豐富，情況復雜，參加評議的常委會組成人員和代表要評出水平，議出質量，僅靠參加幾天的視察活動，聽取述職人員的述職報告是不夠的。應當提前一定時間，讓常委會組成人員和代表及早明確任務，充分做好調查研究，為參加評議工作做好準備。要事先為常委會組成人員和代表提供與述職評議有關的法律、政策和資料，供他們在調查研究時使用。述職評議會議期間，人大常委會有關工作部門和述職人員所在部門，應當為常委會組成人員和代表提供必要的參閱材料。三是要適當擴大述職評議的透明度。述職評議是一種民主監督國家機關工作人員的形式，因此，要盡可能調動人民群眾參與的積極性，做到民主、公開、公正。述職人員的稱職與否，應由黨委部門和政府部門依照《公務員條例》深入考察、考核后決定。五是注意糾正只搞評功擺好的傾向。述職評議的目的是督促、幫助和支持述職人員更好地依法履行職責。述職評議只有盡可能多、盡可能深地提出批評意見，指出不足之處，才能發揮述職評議的作用。如果講成績連篇累牘，講優點天花亂墜，講錯誤謹小慎微，講缺點輕輕帶過，述職評議就沒有多少價值。六是盡快完善述職評議的地方性法規。陜西省人大常委會雖然制定了述職辦法，以后又做了修改，但總體上講，述職辦法在內容和程序上只是做了粗線條的規定，操作性比較差，很有必要配合依法治國進程，吸收全國的、地方的述職評議工作經驗，對述職辦法做進一步的補充完善，制定述職辦法細則，促進述職評議最終走向成熟。（公務員之家版權所有）