人大面臨的挑戰(zhàn)與對策

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人大組織制度從1954年我國正式確立人民代表大會制度以來，經(jīng)過40多年尤其是改革開放20多年來的不斷發(fā)展完善，已經(jīng)形成了一套與我國政治體制相適應、較為完整有效的人大組織體系。與此同時，隨著我國民主化法治化進程的不斷推進和人大工作的深入開展，人大組織建設也日益面臨著許多新情況與新問題。認真分析研究和著力解決這些新情況與新問題，不僅關系到能否從組織上充分保證和推動人大工作的創(chuàng)新發(fā)展，而且決定著人大組織制度功能進一步發(fā)揮的程度。

人大組織體系的構(gòu)成與特點

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大組織體系是我國人民代表大會制度和政治體制的一個重要組成部分，科學認識和正確把握人大組織體系的構(gòu)成及其特點，對于我們從不同的角度進一步加深對人大組織制度的理解，豐富和促進人大的組織建設工作，更好地堅持和完善人民代表大會制度，具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。

（一）人大組織體系的構(gòu)成

人大組織體系與人大制度有著非常密切的聯(lián)系。根據(jù)我國憲法、地方組織法、選舉法和代表法的有關規(guī)定，人大制度實際上是關于人民代表大會和人大常委會自身的性質(zhì)、地位、職權(quán)、作用等方面的一系列法律規(guī)范所構(gòu)成的制度系統(tǒng)，主要包括人大組織制度、人大選舉制度、人大代表制度和人大活動制度等方面的內(nèi)容。它不同于人民代表大會制度，不涉及人大及其常委會與國家行政、審判、檢察機關的關系。另一方面，人大組織體系是人大制度系統(tǒng)賴以運行的組織基礎，從內(nèi)容上看，它主要由組織機構(gòu)和組織成員兩個部分構(gòu)成。人大選舉制度和人大代表制度貫穿在這兩個部分之中，或者說是這兩個部分的進一步展開和具體化，因而在一定意義上可以看作是人大組織體系的應有內(nèi)容。

人大的組織機構(gòu)主要有五種形式。一是人民代表大會，包括全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關；二是人大常委會，包括全國人大常委會和地方各級人大常委會。人大常委會是人民代表大會的常設機關，在人民代表大會閉會期間代行人民代表大會的大部分職權(quán)；三是專門委員會。專門委員會是人民代表大會的常設工作機構(gòu)，受本級人民代表大會的領導，大會閉會期間受本級人大常委會的領導；四是委員長會議或主任會議。由人大常委會委員長、副委員長或人大常委會主任、副主任和秘書長組成，負責處理常委會的重要日常工作；五是工作機構(gòu)，包括工作委員會、辦公廳、研究室等。此外，還有大會主席團和主席團會議、特定問題調(diào)查委員會等臨時性組織以及代表小組等非正規(guī)組織形式。

人大組織成員是人大組織機構(gòu)的主體，主要由三方面的人員構(gòu)成。一是人大代表。人大代表是國家權(quán)力機關的組成人員，通過直接或間接選舉的方式依法產(chǎn)生。其中，全國人大代表、省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人大代表由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生。不設區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生；二是人大常委會委員。人大常委會委員由本級人民代表大會在代表中選舉產(chǎn)生，并通過選舉的方式進入專門委員會或工作委員會擔負一定的職務與職責；三是人大機關干部。機關干部是常委會和專門委員會工作機構(gòu)人員，其領導成員一般通過任命、選舉或競爭上崗的方式產(chǎn)生。人大機關干部是人大組織成員中的一支重要力量，在人大組織體系中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

（二）人大組織體系的主要特點

人民代表大會制度是具有中國特色的人民民主制度，人大組織體系作為人民代表大會制度的重要組成部分，不僅在性質(zhì)上與其他組織形式存在著很大差別，在組織構(gòu)成和組織形式上也有著自己的顯著特點。具體地說，人大組織體系的特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，人民性。人大及其常委會是我國人民參與管理國家事務的基本組織形式。憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。人大常委會和人大專門委員會、工作委員會等人大行使職權(quán)的重要組織機構(gòu)，都通過民主選舉的方式產(chǎn)生，并可以依法罷免其成員。民主選舉是我國人民代表大會制度和人大組織體系人民性特點的直接而具體的體現(xiàn)。人民性是人大組織的本質(zhì)性特點。

第二，國家性。人大及其常委會作為國家權(quán)力機關和權(quán)力機關的常設機關，既是我國人民民主專政國家政權(quán)的具體組織形式，又是國家機器的重要代表和標志。立法是國家權(quán)力機關的主要職責之一，人大及其常委會立法的一個重要任務就是要將黨的主張和人民的意愿按照法律規(guī)定的程序上升為國家意志，轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，從而規(guī)范和指導人們的行動。人大組織體系中的其他組織形式和組織活動也都具有某種國家公共權(quán)力的色彩，而不是一種私人現(xiàn)象。國家性是人大組織區(qū)別于其他許多組織的一個重要屬性。

第三，法定性。人大各級各類組織的性質(zhì)、職權(quán)、組成和活動方式等具有明確的法律規(guī)定。人民代表大會、人大常委會和人大專門委員會都按照法律規(guī)定的程序，嚴格依法選舉產(chǎn)生。地方組織法對人大工作機構(gòu)的設置雖然沒有作詳細的規(guī)定，但是明確要求人大常委會根據(jù)工作需要，設立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)。各級人大常委會成立的辦公廳、研究室、法制工作室等工作機構(gòu)，都是這一法律精神的進一步展開和具體化。法定性是人大組織的一個顯在特征。

第四，權(quán)威性。人大及其常委會在我國國家政權(quán)體系中處于基礎和主導地位，享有崇高的權(quán)威。其中，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關，地方各級人民代表大會是地方各級國家權(quán)力機關。國家行政、審判和檢察機關是權(quán)力機關的執(zhí)行機關，它們都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。人大及其常委會行使的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和選舉任免權(quán)等，都是代表國家和人民的意志進行的，具有不容置疑的法律效力和極大的權(quán)威。權(quán)威性是人大組織相對于其他國家組織的一個重要特性。

人大組織建設面臨的問題與挑戰(zhàn)

人大組織體系的建立和完善，凝結(jié)和反映著幾十年來我國人民代表大會制度和人大組織建設所取得的成就與進展。在取得這些成就的同時，人大組織建設由于受體制、文化觀念和事物發(fā)展客觀進程等多方面因素的影響與制約，也遇到了許多亟待研究解決的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）組織機構(gòu)的設置不規(guī)范，科學性原則體現(xiàn)不夠

人大組織機構(gòu)的設置經(jīng)過不斷調(diào)整已經(jīng)逐步趨于健全和完善。人民代表大會、人大常委會、委員長會議或主任會議、專門委員會以及工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)等，形成了一個較為完整的人大組織結(jié)構(gòu)體系，但是其規(guī)范性、科學性和合理性程度還有待于進一步提高。一是機構(gòu)名稱不統(tǒng)一。地方人大設立的專門委員會、工作委員會和辦事機構(gòu)，不僅各地之間在名稱上存在著差異，而且即使是同一個地方人大，其組織機構(gòu)的名稱也數(shù)次變化，缺乏穩(wěn)定性。二是機構(gòu)設置的數(shù)量不等。有的地方人大既設有專門委員會，又設有工作委員會，有的則只設有工作委員會，數(shù)量從1至8個不等。三是專業(yè)領域劃分過寬。地方人大設立的專門委員會和工作委員會，表面上看，具有專業(yè)性，實際上涵蓋的領域很廣。如教科文衛(wèi)委員會，涉及教育、科學、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等諸多方面，完全按照這些領域來開展工作，力不從心。四是職責范圍交叉重疊。一些專業(yè)領域交叉或相關的委員會之間，如財經(jīng)委員會與城建委員會之間等，在開展立法、監(jiān)督等方面工作時，如果協(xié)調(diào)配合不夠，就會在工作中產(chǎn)生扯皮推委現(xiàn)象，影響工作的效率。以上這些問題的存在，一個重要原因就是法律的有關規(guī)定過于模糊、原則，導致了在執(zhí)行法律規(guī)定時自由裁量權(quán)過大。

（二）組織機構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)不合理，力量配置不平衡

各級人大及其常委會把加強自身建設作為人大工作的一項重要內(nèi)容，通過堅持不懈的努力，人大代表和常委會委員的結(jié)構(gòu)與素質(zhì)初步得到了明顯的改善，常委會組成人員中專職委員的比例有了進一步的提高，促進了人大工作的發(fā)展。但是，在組織機構(gòu)人員的構(gòu)成方面仍然存在著不少問題，有的還比較突出。一是代表和委員的知識結(jié)構(gòu)不合理。代表和委員中法律、經(jīng)濟等方面的專業(yè)人員比較少，在行使立法、監(jiān)督等職權(quán)過程中，難以提出有質(zhì)量的意見和建議。二是常委會組成人員的平均年齡偏高。大部分人大常委會組成人員是從黨政系統(tǒng)轉(zhuǎn)過來的老同志，中青年委員很少，形不成比較合理的年齡梯次結(jié)構(gòu)。老同志經(jīng)驗豐富，有能力，但年齡偏大，工作精力有限，影響人大工作的效率，不利于保持人大工作的連續(xù)性。三是專職委員的比例較低。近幾屆來，常委會專職委員的比例有所提高，但一般都不足一半，不能滿足常委會工作的發(fā)展需要。四代表的數(shù)量偏多。我國各級人大代表有300多萬人，具有廣泛的代表性，但代表數(shù)量過多，不便于經(jīng)常開展活動，活動的質(zhì)量與效率也受到很大影響。五是領導干部代表過多。擔任領導職務的代表由于工作繁忙，很難保證參加代表活動的時間，影響代表職責的履行和代表作用的發(fā)揮。由于有些代表既是執(zhí)行機關的領導，又是權(quán)力機關的成員，其雙重身份帶來了監(jiān)督工作中的矛盾。六是人大機關干部編制偏少。在新形勢下，人大工作任務越來越繁重，但人大機關干部編制少，工作人員力量不足，這已經(jīng)在很大程度上制約了人大工作的開展。

（三）組織制度創(chuàng)新不足，組織機構(gòu)缺乏應有的權(quán)威

人大各個層次的組織機構(gòu)都是依據(jù)憲法、法律的有關規(guī)定設置的，具有法定的職權(quán)與權(quán)威。從法律上和理論上說，人民代表大會及其常委會分別是國家權(quán)力機關和權(quán)力機關的常設機關，在本級國家機關系統(tǒng)中居于最上的位置，其他國家機關都要受權(quán)力機關的支配、監(jiān)督與制約。但是，在實際操作中，由于國家行政機關、審判機關和檢察機關掌握和使用著具體、直接的權(quán)力，因而容易造成執(zhí)行權(quán)超越于權(quán)力機關的立法權(quán)和決定權(quán)之上，或變成游離于立法權(quán)和決定權(quán)之外的不受監(jiān)督的權(quán)力。這種狀況在人大組織制度以及其他方面制度創(chuàng)新滯后的情況下，難以得到徹底改變，進而在事實上降低了國家權(quán)力機關的法律地位與權(quán)威。就主要之點說，一是立法機構(gòu)主導性作用發(fā)揮不夠到位。常委會審議的法律案很大部分都由政府方面提出并草擬，常委會經(jīng)過審議予以擱置或否決的例子不多。人大法制工作機構(gòu)對政府部門起草的法律案實行提前介入，但對內(nèi)容綜合把關的能力與水平也還不能滿足人大立法工作的需要。立法權(quán)是省級以上權(quán)力機關最重要的權(quán)力，立法主導性不強是對權(quán)力機關法律地位與權(quán)威的最大挑戰(zhàn)。二是關鍵性或者說實質(zhì)性的監(jiān)督機構(gòu)缺失。監(jiān)督權(quán)是權(quán)力機關的又一項主要職權(quán)，人大的監(jiān)督權(quán)具有特定的法律效力和權(quán)威，使用好這項職權(quán)直接關系到社會對人大權(quán)威的認同，也是保證國家公共權(quán)力按照黨和人民的意志依法行使的根本性舉措之一。人大監(jiān)督工作的薄弱，不僅是因為缺少一部專門規(guī)范、指導監(jiān)督工作的監(jiān)督法，而且也是由于一些實質(zhì)性監(jiān)督組織機構(gòu)的缺失。比如憲法監(jiān)督機構(gòu)、預算監(jiān)督機構(gòu)的設立以及特定問題調(diào)查委員會的組成等。人大監(jiān)督工作的實踐也證明，權(quán)力只有與一定的組織形式結(jié)合起來，才能夠得到更有效的使用與發(fā)揮。

健全和完善人大組織體系的思路與任務重點

人大組織建設中出現(xiàn)的新問題與新挑戰(zhàn)給人大工作和人大組織建設提出了新的任務和更高的要求。加強新形勢下的人大組織建設，必須立足于現(xiàn)實，著眼于未來，切實增強問題意識，從問題和矛盾的焦點入手，深入分析問題的原因，以與時俱進和開拓創(chuàng)新的精神，努力尋找解決問題的新的思路與辦法，使人大組織體系更好地順應人大工作和社會主義民主政治建設不斷向前發(fā)展的必然趨勢。

（一）充分認識人大組織建設的重要性，合理確定人大組織建設的目標要求

人大組織制度在我國人民代表大會制度中的重要地位與作用，決定了加強人大組織建設對于人大工作和社會主義民主法制建設的極端重要性。十年“”期間，我國的人民代表大會制度和社會主義民主法制建設遭受了前所未有的嚴重破壞，重要原因之一就是人大的組織體系和組織制度不健全、不完善，使人民代表大會制度這一新型的社會主義民主政治制度失去了抗擊風險的應有能力。黨的十一屆三中全會以后，我國人大工作和社會主義民主法制建設在實踐探索中不斷取得重大成就，人大組織建設伴隨這一進程也取得了許多重要進展。歷史與現(xiàn)實充分表明，人大組織建設是我國政治建設的一項重要內(nèi)容，健全和不斷完善人大的組織體系，不僅對于人大本身具有重要的意義，而且對于發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，實現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化，保障人民當家作主的權(quán)利，堅持和完善我國的根本政治制度，加強和完善黨的領導體制，建設好有中國特色社會主義民主政治，更有力地抵制西方敵對勢力的政治滲透，也將產(chǎn)生深遠的影響。

人大的組織建設具有很強的政治性，加強人大的組織建設，必須從我國整個政治系統(tǒng)的高度思考問題和對策。進一步說，就是要緊緊圍繞和服務于人大工作和社會主義民主政治發(fā)展的客觀需要，以改革、發(fā)展、完善為主題，以科學化、規(guī)范化、有效性為標準，堅持人大組織建設有利于堅持和完善人民代表大會制度，有利于加強和改善黨對國家政權(quán)機關的領導，有利于維護國家權(quán)力機關的權(quán)威，有利于保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利等四個方面的原則要求。通過不斷健全和完善人大的組織結(jié)構(gòu)與組織制度，促進社會主義的民主政治建設，保證人大及其常委會依法充分履行國家權(quán)力機關的職責，推動人大工作的發(fā)展，鞏固人大工作和民主法制建設的成就，提升人大組織建設的制度文明水平，進一步發(fā)揮人大組織制度的潛能。

（二）加大理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的力度，積極推進人大組織建設的制度創(chuàng)新

理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新是人大工作發(fā)展進步的不竭精神動力。人大組織建設中面臨的各種新情況和新問題為人大工作方面的理論和觀念創(chuàng)新提供了很大的機遇和空間，要按照“三個代表”的要求，認真分析研究這些新情況與新問題，形成一批理論和觀念創(chuàng)新的成果，加快實現(xiàn)理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的成果向制度創(chuàng)新與工作創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。制度建設具有根本性、全局性、穩(wěn)定性與長期性。要通過制度創(chuàng)新，不斷改進和完善人大的組織體系，以形成一套更為科學合理的人大組織制度。這是人大組織建設和人大工作發(fā)展中一個至關重要的環(huán)節(jié)。人大組織制度創(chuàng)新大體包括法律性組織制度創(chuàng)新和非法律性組織制度創(chuàng)新兩個方面，其中，法律性組織制度創(chuàng)新是主要的、主導的方面，非法律性組織制度創(chuàng)新是次要的、從屬的方面。就目前人大組織體系的現(xiàn)狀而言，要著重強調(diào)從兩個方面加強人大的法律性組織制度創(chuàng)新。

第一，要加強全局性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項組織制度是以前不具備的，具有創(chuàng)制性；同時又不是零碎、局部的，具有宏觀性與根本性。如設立憲法監(jiān)督機構(gòu)和預算監(jiān)督機構(gòu)的問題、實行人大及其常委會會議會期制的問題等，都是人大組織制度建設中具有戰(zhàn)略性和全局性影響的重大政治決策和舉措。六屆全國人大常委會副委員長彭沖在《關于健全人大機關工作和機構(gòu)的報告》中就已經(jīng)明確提到，有些同志建議全國人大增設憲法委員會。此后，尤其是黨的十五大以后，專家學者和人大工作的同志對這個問題以及建立預算監(jiān)督體制問題都作了大量的理論研究，提出了相應的意見建議。實行會期制的問題也越來越引起人們的關注。相信隨著我國政治體制改革和依法治國進程的不斷推進，這些問題將會得到妥善的解決。

第二，要加強局部性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項組織制度不具有全局性和根本性，只是一些單項性的或部分法律規(guī)范的創(chuàng)設。它一般通過對過去已有的一些法律規(guī)定的修訂和完善，來達到組織制度創(chuàng)新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度時，附帶創(chuàng)設一項有關組織方面的法律規(guī)范。立法法對地方人大設立法制委員會的規(guī)定，以及地方人大在一些地方性法規(guī)中關于工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)的增設或?qū)υ薪M織機構(gòu)職能的重新定位等都屬于這種情況。由于地方人大無權(quán)創(chuàng)設國家職權(quán)范圍內(nèi)的基礎性、全局性、根本性和長遠性的法律制度，局部的法律性組織制度創(chuàng)新在地方人大的組織制度建設中占有特殊重要的地位，發(fā)揮著主體性的作用。

（三）正確區(qū)分主要矛盾與次要矛盾，科學破解人大組織建設中的突出問題

全面研究解決人大組織建設中存在的矛盾與問題，取決于多方面的條件和因素，需要做長期艱巨的努力和精心籌劃。在現(xiàn)階段，非常關鍵的一條，就是要正確分析和權(quán)衡各種矛盾和問題的輕重主次，著力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，鍥而不舍地逐步破解人大組織建設中的重點矛盾和突出問題。綜合分析比較當前人大組織建設面臨的諸多矛盾和問題，從人的因素來說，歸結(jié)到一點就是組織成員的數(shù)量與素質(zhì)問題。解決這一問題，最主要的是要從兩個方面加以展開。

一方面，要在科學測算和嚴密論證的基礎上，合理確定各級人大代表和常委會委員的人數(shù)，逐步實現(xiàn)縣級以上人大代表和常委會委員的專職化。建立在合適人數(shù)基礎上的專職化是提高代表和委員素質(zhì)的治本之策，其他途徑如優(yōu)化代表和常委會組成人員的結(jié)構(gòu)、擴大代表選舉的差額數(shù)、改進代表候選人的提名與介紹方式、加強對代表的培訓等，只有與合適人數(shù)的代表與委員專職制這一條件相結(jié)合，才能產(chǎn)生應有的效果。代表和委員的人數(shù)經(jīng)科學確定以后，除非發(fā)生重大人口變動，否則應保持相對穩(wěn)定。從長遠的眼光看，還需要研究考慮最終實現(xiàn)縣級以上人大代表和常委會委員的并軌合一，以徹底避免代表和委員專職化以后，兩者之間出現(xiàn)的不必要的法律地位差異甚至沖突。

另一方面，要加快建立培養(yǎng)一支面向未來，富有效率，充滿活力，充分體現(xiàn)民主、法治和科學精神，知識與年齡結(jié)構(gòu)合理，愛崗敬業(yè)，作風優(yōu)良，人員編制適中，具有較高水平的人大機關干部隊伍。尤其是要抓緊研究制定和實施人大機關干部隊伍建設的人才戰(zhàn)略和能力戰(zhàn)略。在與黨政部門取得一致的基礎上，要通過雙向交流、掛職鍛煉、競爭上崗、招考招錄、改善待遇等多種方式，為人大機關干部的成長發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。地方人大要重點從提高機關工作人員分析研究問題的能力、創(chuàng)新能力、組織協(xié)調(diào)能力、領導管理能力、表達能力等五個方面著手，全方位加強機關干部隊伍的能力建設，為人大及其常委會依法行使職權(quán)創(chuàng)造堅實的組織條件。（公務員之家版權(quán)所有）