關于完善鄉鎮人大制度有關立法的思考
時間：2022-05-16 09:14:00
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最近，我們在一些地方對鄉鎮人大工作進行調研時，不少在鄉鎮人大工作的同志認為，鄉鎮人大作為一級地方國家權力機關，在基層民主政治建設中發揮了重要的作用。但是，在鄉鎮人大會議閉會期間，鄉鎮人大工作似乎處于缺失狀態，其職權是無法行使的，對同級政府的監督也是虛置的。我們認為，應當從完善憲法、法律的角度，對鄉鎮人大的組織、職能、機構設置等作出具體的、可操作性的規范，保證鄉鎮人大依法履行職責，保證鄉鎮人大在閉會期間能有效開展工作，使鄉鎮人大建設有一個大的發展，使基層民主法治建設有一個大的發展。
一、關于鄉鎮人大職能的定位
憲法、地方組織法對鄉鎮人大的職能作了規定。憲法第九十九條第一款規定："地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；依照法律規定的權限，通過和決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。"地方組織法又將鄉鎮人大的職權細化為13項。按通常的說法，這些職權可以概括為三類：一是決定權，二是任免權，三是監督權。
從地方各級人大的職能看，鄉鎮人大的職權也應當具有全權性，以充分體現鄉鎮人大作為地方國家權力機關的性質。從政權建設角度看，鄉鎮人大作為基層國家權力機關，其職能是非常重要的。從我國憲政制度的設計看，人大制度體現出國家一切權力屬于人民的國家性質，為廣大人民群眾參與管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務提供了現實的制度保證。鄉鎮政權作為地方政權制度中最基本的政權單位，在國家機構體系中處于最低的層次。憲法規定，鄉鎮地方國家權力由鄉鎮人大行使，這為基層政權的有效運轉提供了憲法依據，使民主憲政思想在基層得到落實。
二、憲法、法律對鄉鎮人大制度規定之不足
我國的政權制度經過幾十年的逐步發展，形成現在的格局，即憲法規定的中央、省、市、縣、鄉五級政權，每一級政權都設立相應的人民代表大會，行使地方國家權力機關的職權。地方各級人民代表大會在各自的行政區域內可以決定地方性事務。隨著我國民主憲政進程的不斷推進，人民代表大會制度也在不斷完善。取得了令世人矚目的成績。但這僅是一個初步的成果，與民主憲政的要求還有差距。從鄉鎮這一塊來看，在鄉鎮人大制度設計上，我們深感還有一些體制上的疏漏，亟待研究解決。
1.鄉鎮人大閉會期間權力機關缺失問題。我國憲法第九十六條規定：地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。縣級以上的地方各級人民代表大會設立常委會。地方組織法第三章專門對縣級以上的地方各級人大常委會的組成、職權、工作程序等作了具體規定，從而保證了縣級以上人民代表大會在閉會期間作為地方國家權力機關職權的行使。地方組織法第九章規定了鄉鎮人大的職權。但對于鄉鎮人大在閉會期間如何行使職權沒有規定。地方組織法第十四條第三款規定：鄉鎮人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責聯系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。從上述規定可以看出，鄉鎮人大在閉會期間既沒有行使職權的主體，也沒有行使職權的途徑，完全是形同虛設的。鄉鎮人大主席、副主席在閉會期間雖然做一些聯系代表等方面的工作，但這與行使人大職權不是一回事。因此，從國家政體來看，這種憲政體制是不完整的，應當進一步完善。
2.鄉鎮人大任期過短的問題。地方組織法明確規定：鄉鎮人大每屆任期為三年。縣級以上人大每屆任期為五年。實踐中，不少縣和鄉鎮普遍反映：鄉鎮人大三年任期偏短，換屆頻率過高，造成鄉鎮干部"一年看、二年干、三年等著換"的現象。從實際工作效果看，鄉鎮人大任期過短不利于鄉鎮工作的開展，鄉鎮干部的短期行為是難以避免的。再從社會成本來看，頻繁換屆選舉，會增加國家機關工作的社會成本，不符合經濟學的一般原理。
3.關于鄉鎮人大召開會議的問題。地方組織法第十一條第一款規定：地方各級人大會議每年至少舉行一次。而預算法第六十九條規定：各級政府應當在每一預算年度內至少2次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。實踐中，鄉鎮人大一般都召開2次會議，但也有只召開一次會議的。實踐中的不一致是由法律規定的不一致造成的。預算法是1994年3月經第八屆全國人民代表大會通過的，地方組織法是1995年2月經全國人大常委會修正的。按照立法法關于法律適用的規定，新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。
要解決當前鄉鎮人大發展中的諸多問題，有兩種不同的思路。一種是從憲政體制改革入手，遵循憲政發展規律，科學設計國家機構的設置及其相互關系。我國現行的五級政權制度，層級比較多，既影響政令暢通，又對開展工作造成繁瑣，也增加了制度運行的成本。比較理想的解決辦法是適當減少政權的層次，現階段可以考慮只將基層政權設到縣級，縣級以下設基層政權的派出機關。這樣，前面涉及的問題也就不復存在。當然，這種思路實施起來比較難，至少目前還難以做到。從發展趨勢看，今后勢必會向這個方向發展。
另一種思路是從實際出發，從完善現行憲政體制入手，根據現實可能性，從立法上，對鄉鎮人大制度作出進一步的規定。主要有：
1.鄉鎮人大設立常委會。鄉鎮人大閉會期間設常委會，以便有經常地代表人民行使權力的機關。這種意見近年來常有人提起，但為了精簡機構，一直未設立常委會。從實踐情況看，由于鄉鎮人大閉會期間沒有機構行使權力，鄉鎮人大似乎是可有可無的。不少鄉鎮人大只設一名主席或副主席，沒有工作人員，這樣的狀況怎么能夠擔負起一級國家權力機關的職責？一些地方建議明確鄉鎮人大主席團為常設機構，這實際上也是不妥當的。主席團是人大會議期間設立的機構，閉會期間主席團是不存在的。同時，主席團成員來自方方面面，并不專司鄉鎮人大工作，因此，將主席團作為常設機構也是有名無實的，操作起來也比較困難。綜上所述，要使鄉鎮人大切實發揮作用，必須解決其常設機構問題。應當從完善憲法、法律入手，理順憲政體制，把民主憲政思想貫徹到底，這對于鞏固農村基層政權，保障國家一切權力屬于人民是至關重要的。
2.完善地方組織法等有關法律。鄉鎮人大設立常設機構必須修改憲法、地方組織法等法律。同時，為了保證鄉鎮人大及其常設機構發揮作用，應當將鄉鎮人大每屆任期由"三年"改為"五年"。從實踐情況看，這些修改都是需要的。再有不同法律之間有關規定不一致問題，都通過修改法律來解決比較麻煩，可以考慮由全國人大常委會通過立法解釋的方式加以解決。
3.從法律上、政策上加強人大工作。應當說，鄉鎮人大工作是人大制度建設上最薄弱的一環。個中原因比較復雜，但更多的還是認識上、體制上的。推進基層民主政治建設，就是要加強鄉鎮人大建設。要建立一套能夠保證鄉鎮人大行使職權的組織機構和專業隊伍及配套的各項制度。像目前鄉鎮人大日常工作僅有一、二個人的局面，再也不能繼續下去了。通常講人大制度建設，往往重點都放在縣級以上人大及其常委會制度建設方面，對鄉鎮人大制度建設重視非常不夠，這應當引起理論界和實際部門的關注。客觀地講，鄉鎮人大代表數量最多，但鄉鎮人大開展工作卻相對較弱，人民代表大會制度的優越性在鄉鎮這一級體現還不很充分，鄉鎮人大作為基層國家權力機關的作用還未完全發揮，這都有待于各方面進行很好研究，并提出有價值的選擇方案，為鄉鎮人大工作在新世紀取得新的發展奠定良好基礎。（公務員之家版權所有）