大部制改革存在問(wèn)題研究論文

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論文關(guān)鍵詞：改革潛規(guī)則執(zhí)法機(jī)構(gòu)收費(fèi)罰款收支兩條線(xiàn)事業(yè)單位相分離政府行政行政性政府部門(mén)

論文摘要：不能再延續(xù)設(shè)機(jī)構(gòu)、不給錢(qián)、給收費(fèi)和罰款政策的模式，一定要在大部制改革的同時(shí)，清理和廢除絕大部分政府部門(mén)和行政性事業(yè)單位的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，萎縮“收支兩條線(xiàn)”體制，將“超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成”視為公權(quán)腐敗來(lái)嚴(yán)格禁止和問(wèn)責(zé)。

首先，最重要的是，行政、執(zhí)法與收費(fèi)罰款和部門(mén)利益相分離，政府的議事、行政、執(zhí)行、執(zhí)法等機(jī)構(gòu)，一定是財(cái)政撥款供養(yǎng)，特別少量的處罰收入，直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)，與行政、執(zhí)行和執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的辦公、工資、福利等等利益絕對(duì)無(wú)關(guān)。目前的問(wèn)題是，政府許多行政、執(zhí)行、執(zhí)法等機(jī)構(gòu)，如工商、質(zhì)監(jiān)、交通行政、衛(wèi)生防疫、城管、環(huán)保、海事、公路、人事、銀監(jiān)、保監(jiān)等等，甚至像公安派出所這樣的機(jī)構(gòu)，財(cái)政都不足額撥款；有的一點(diǎn)都不撥款，而是給收費(fèi)的政策；許多機(jī)構(gòu)雖然收支兩條線(xiàn)，但是，潛規(guī)則上實(shí)行“超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成”的體制。2007年，政府各部門(mén)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)收費(fèi)和罰款的規(guī)模，保守估計(jì)至少在16000億之巨。公權(quán)和部門(mén)及公務(wù)人員私利相結(jié)合，政府部門(mén)和行政性事業(yè)單位商業(yè)化和公司化，已經(jīng)成了中國(guó)行政、執(zhí)行和執(zhí)法的重要特征。如果還是給公權(quán)權(quán)力機(jī)構(gòu)以隨意收錢(qián)的政策，這次大部制改革的結(jié)果肯定仍然會(huì)以無(wú)果而告終。

其次，大部制改革不能狹意地認(rèn)為是政府內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分立。我認(rèn)為十七屆二中全會(huì)公報(bào)提出的行政體制改革要“貫徹決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”，從大的框架上看，是指建立起人大—政府—司法等部門(mén)之間的制衡關(guān)系，特別重大的決策，由人民代表大會(huì)立法決策。在理論上，我認(rèn)為，不能誤讀其含義，在實(shí)踐上，應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)人民當(dāng)家作主和加強(qiáng)人民民主監(jiān)督來(lái)領(lǐng)會(huì)和貫徹其精神實(shí)質(zhì)。一些執(zhí)行中的決策，包含在同一行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能中，不宜再在政府部門(mén)內(nèi)就同一事務(wù)形成決策和執(zhí)行相分離的兩個(gè)部門(mén)。而監(jiān)督，最高層次上是人大和政協(xié)對(duì)政府的監(jiān)督，還有司法監(jiān)督；政府層面的如金融、醫(yī)藥食品等監(jiān)督，是指國(guó)家對(duì)金融等企業(yè)的監(jiān)督；政府內(nèi)部的行政監(jiān)督部門(mén)，則是對(duì)政府內(nèi)部公務(wù)紀(jì)律等等的監(jiān)督；審計(jì)和編制等機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)位歸人大。不能將人大政協(xié)和司法的監(jiān)督權(quán)，也包括在政府內(nèi)部。如果，以政府內(nèi)部“決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分立”為由進(jìn)行大部制改革，則政府每一個(gè)部門(mén)都要三分立，于是交通、農(nóng)業(yè)、金融、財(cái)政等等，都會(huì)一分為三，各種議事和決策部門(mén)將林立，各種監(jiān)督委員會(huì)也將滿(mǎn)天飛，最后給政府機(jī)構(gòu)再一次膨脹提供了理論上的理由。

再次，從根本上避免大部制改革再次陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的惡性循環(huán)，最關(guān)鍵的是要用財(cái)政預(yù)算管住政府機(jī)構(gòu)和人員的擴(kuò)張沖動(dòng)。而預(yù)算，特別是政府行政公務(wù)方面的開(kāi)支，要真正由人大仔細(xì)審查、聽(tīng)證、辯論、表決通過(guò)，真正形成不能隨意篡改的法律，用人民、人大和司法等制衡機(jī)制，用更高層面上的決策和監(jiān)督，把政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹的行為控制住。

人大不應(yīng)當(dāng)將收稅和收費(fèi)的權(quán)力委托給政府，目前政府各部門(mén)和行政性事業(yè)單位發(fā)個(gè)文件就可以收錢(qián)的局面，就是因?yàn)槿舜蟛黄鹱饔枚鴮?dǎo)致的。建議人大成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家收入委員會(huì)，政府稅收，包括所有的政府收費(fèi)項(xiàng)目，其立法和政府條例，都應(yīng)當(dāng)由人大有關(guān)委員會(huì)審查、討論，并且由常委會(huì)表決通過(guò)。否則，政府各部門(mén)和各行政性事業(yè)單位，隨意收稅、收費(fèi)和罰款，都應(yīng)當(dāng)視為違憲和違法行為。

將行政和事業(yè)單位的行政公務(wù)活動(dòng)與市場(chǎng)服務(wù)性事業(yè)分開(kāi)。凡是政府執(zhí)法部門(mén)自己執(zhí)法、檢查發(fā)生的費(fèi)用，是行政公務(wù)成本，應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法者承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)由被執(zhí)法者支付。如同國(guó)家司法部門(mén)不能讓囚犯出資建監(jiān)獄一樣。比如，政府工商行政管理和質(zhì)量技術(shù)管理部門(mén)，要檢查某一產(chǎn)品是不是合格，其發(fā)生的檢查費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政經(jīng)費(fèi)支付，而不應(yīng)當(dāng)由接受檢查的商戶(hù)承擔(dān)。如果是商戶(hù)和自然人要求對(duì)其商品、家裝等進(jìn)行檢測(cè)，這類(lèi)市場(chǎng)服務(wù)性的費(fèi)用由提出要求的客戶(hù)承擔(dān)。而從事這類(lèi)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，要社會(huì)化，與政府的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)相分離。特別重要的是，一定要結(jié)合大部制改革，廢除政府收入的預(yù)算外管理體制，統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)各部門(mén)的收費(fèi)罰款進(jìn)行普查和清理，絕大部分取消，保留少量的，直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)，廢除和禁止超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成的潛規(guī)則；并且規(guī)定，現(xiàn)階段全部政府的財(cái)政收入不得高于GDP的25%。而政府行政公務(wù)開(kāi)支的比例，不應(yīng)當(dāng)高于全部財(cái)政收入的15%。以此規(guī)定約束政府，使其行為真正體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨。