民族地區公共服務均等化策略

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摘要：如何在主體功能區劃分的大背景下實現民族地區的基本公共服務均等化是當前一個重大的現實問題。當前民族地區基本公共服務均等化存在供給能力總體偏低、供給不均衡和供給效率低、水平趨同等問題。文章從標準界定、范圍界定、財政體制以及生態補償機制等方面探討了主體功能區劃分下的民族地區基本公共服務均等化的路徑。

關鍵詞：主體功能區；民族地區；基本公共服務；均等化；路徑

一、主體功能區與民族地區之間的關系

主體功能區的劃分是根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。這必然與我國按照民族集聚而劃分的民族地區產生重合和重疊，那么，二者之間是否有必然的相關性，也即，如何定位主體功能區和民族地區之間的關系，或者說，主體功能區劃分對民族地區究竟能帶來什么樣的影響，這是需要我們認真思考和探討的一個重大現實問題。

限制開發區域是指關系國家農產品供給和生態安全，不適宜大規模、高強度工業化和城鎮化開發的區域。這類區域包含的類型多樣，主要涉及五大類地區：草原濕地生態功能區、荒漠化防治區、森林生態功能區、水土嚴重流失區和其他特殊功能區域（比如水源補給生態功能區、蓄滯洪區、自然災害頻發地區、水資源嚴重短缺地區等）。這類區域大多是偏遠和交通不便地區，人口分布相對稀疏、經濟發展相對落后、基礎設施條件差，同時，不少地區由于長期存在不合理的經濟社會活動和對資源的過度開發，區域開發強度超過了資源環境超載能力，導致產生一系列的生態問題，致使局部地區自然生態系統功能退化，并危及其他區域的生態安全。因此，限制開發區域是我國生態環境最為脆弱、人與自然矛盾最為突出的地區。限制開發區的定位和發展方向可以簡單地概括為：依靠政策支持和加大保護力度，通過促進超載人口有序外遷和適度開發，加強生態修復保護與扶貧開發，建設成為保障國家（地區）生態安全的重要區域。

禁止開發區域是指依法設立的各級、各類自然文化保護區域。這類區域要依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。這類區域主要包括自然保護區、世界文化自然遺產、重點風景名勝保護區、森林公園、地質公園等，它基本上是自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種、自然景觀、人文景觀集中分布區，具有重要的自然生態功能和人文價值功能。與前三種主體功能區不同，目前我國有關禁止開發區域的設立、劃定和管理體系相對成熟。禁止開發區的定位和發展方向可以簡單地概括為：依靠完善相關法規、政策和加強管理，通過嚴格禁止人為活動對自然文化遺產的負面影響和實施強制性保護，有限發展與禁止開發區功能相容的相關產業，切實保護自然文化遺產，切實保持自然文化遺產的原真性、完整性，建設成為保護自然文化遺產的重要區域。

由限制開發區域和禁止開發區域基本概念可以清楚地了解到這兩類主體功能區的基本要求和特點，根據我國民族地區的生態環境現實情況，可以說，我國民族地區絕大部分都處于限制開發區域和禁止開發區域主體功能區。我國五大民族自治區及少數民族集聚較為集中的云、貴、青、川四省，所處區域絕大部分都是高寒、荒漠或者崇山峻嶺遍布的地區，這種特殊的地理狀況使得其生態環境特別脆弱。我國全部的沙漠、絕大部分正在沙化的土地、很大一部分水土流失嚴重的區域都集中民族自治地方。

因此，“民族地區主要屬于限制開發區、禁止開發區。國家‘十一五’規劃綱要劃定的22個限制開發區，西部民族地區占17個。我國禁止開發區具體包括243個國家級自然保護區、31處世界文化自然遺產、187個國家重點風景名勝區、565個國家森林公園、138個國家地質公園，它們中的很大一部分都在民族地區。”[1]也就是說，本研究更注重的是如何實現限制開發區域和禁止開發區域主體功能區下的民族地區基本公共服務均等化的路徑。

推行主體功能區的思想，打破了傳統的區域經濟發展思路和發展模式，這是符合區域協調發展戰略的科學內涵的，同時，在主體功能區建設過程中，人口轉移、產業選擇、經濟布局和生態建設等行為，也是對人口、資源、環境有效配置的過程。因此，主體功能區規劃戰略給我國民族地區的社會、經濟可持續發展帶來了巨大的機遇和挑戰。

我國民族地區面臨著許多社會和經濟發展機遇。首先，主體功能區戰略規劃為我國民族地區生態保護提供了機遇，有利于加快建立生態補償機制。其次，有利于民族地區特色優勢產業的發展，可以積極培育和扶持民族特色產業和優勢產業的發展，促進限制開發區和禁止開發區經濟效益和社會效益的統一。再次，有利于民族地區地方政府能力建設。在主體功能區規劃中的制度設計和政策構想中，作為限制開發區和禁止開發區中的民族地區將得到大量的財政支持和優惠政策扶持，可以提高各級地方政府能力。最后，有利于民族地區社會和經濟可持續發展。由于主體功能區規劃使得民族地區將得到大量實實在在的優惠政策扶持，這將緩解民族地區的社會和經濟發展壓力，化解民族地區內的民族矛盾，有利于民族地區和諧社會的構建。

與此同時，它也為我國民族地區帶來挑戰。首先，增加了民族地區發展的成本和難度。在目前配套措施還不完善的情況下，根據主體功能區規劃，大部分民族地區的發展受到很大的限制，如一些重大工業項目發展受到限制，資源開采和開發受到限制等等，這也導致民族地區的剩余勞動力不能在本地區被吸納，增大就業壓力。其次，短期內嚴重影響到民族地區的居民增收。在主體功能區規劃政策框架里，民族地區的發展短期內受到了限制，也相應地減少了民族地區居民增收的途徑和機會。最后，短期內各級地方政府財政能力會更加困難，更加制約了各級地方政府推進民族地區的基本公共服務均等化能力。

二、我國民族地區基本公共服務均等化存在的問題及原因分析

（一）我國民族地區基本公共服務均等化存在的問題

1.我國民族地區基本公共服務供給能力總體水平偏低。目前，我國民族地區經濟總量小，在全國經濟總量中所占份額偏低，財政收入規模相對較小。財力的嚴重不足極大地限制了我國民族地區基本公共服務均等化能力，具體表現為對基本公共服務投入的增長速度落后于總體財政增長速度，基本公共服務發展速度落后于整體經濟增長速度，基本公共服務供給數量和質量落后于公眾的現實需求。

2.我國民族地區基本公共服務供給不均衡。目前，民族地區的公共財政支出結構與基本公共服務均等化的目標要求還存在很大的差距。根據《中國財政統計年鑒》（2009）有關資料整理得知，2008年，我國民族地區用于基本建設的投資支出占到民族地區財政支出的14.13%，公共財政被政府部門消耗的比例過大，八個民族省區的平均政府公務支出達到公共財政總支出的22.53%，高于全國平均水平。由此可見，我國民族地區公共財政支出的公共性還不夠強，公共財政用于經濟建設的投入比例非常高，致使八個民族省區的公共財政在教育、公共衛生和社會保障等領域的投入受到局限，這種不合理的財政支出進一步限制了民族地區基本公共服務均等化的能力。

3.我國民族地區基本公共服務供給效率低，水平趨同。主要表現為各地區基本公共服務投入與產出的相對效率沒有明顯差異，政府對基本公共服務供給整體上屬于“投入型”而非“效率型”，各地區間基本公共服務差距主要表現為投入差距。

（二）民族地區基本公共服務均等化存在問題的原因分析

1.民族地區經濟發展落后和地方政府財政實力薄弱導致基本公共服務投入嚴重不足。改革開放以來，由于國家實行了重視沿海地區發展的非均衡發展戰略，使得沿海地區得到了迅猛發展，而西部民族地區發展卻遠遠落在了后面，也導致了我國沿海地區與西部地區發展差距日益擴大。這種經濟發展的落后也體現在民族地區各級地方政府財政實力薄弱，也即政府提供基本公共服務能力不足。2008年，全國地方財政收入合計286497896萬元，民族地區地方財政收入為26835169萬元，占全國地方財政收入的9.37%，這個比例與民族地區人口占全國總人口13.3%的比例相比，差距是很明顯的。所以，民族地區經濟水平和地方財政水平在全國都處于比較低的狀態。在同等條件下，財政實力雄厚的東部沿海地區地方政府投入基本公共服務的財力則遠遠高于財政實力薄弱的西部民族地區地方政府投入。

2.民族地區地方政府能力較弱導致基本公共服務效率低。基本公共服務的有效供給，不僅需要充足的財政實力，還需要一個有能力的政府。政府行政能力的高低對政府提供基本公共服務的水平產生重要影響。我國民族地區地方政府存在著觀念陳舊、行政效率低等問題，嚴重制約了基本公共服務供給效率和效果。

3.財政轉移支付制度不健全導致民族地區基本公共服務投入方式單一。我國現行的轉移支付制度存在很多問題，轉移支付的形勢比較單一，多頭管理，操作欠規范，過程透明程度低。現行的轉移支付還是以專項補助的形式為主。2008年中央對西部地區財力性轉移支付中，一般性轉移支付只占到24%，專項補助占76%。其中，專項補助更多地用于地方經濟項目補助、各種災害補助和增編經費的保留補助等，投向教育、醫療、社會保障、公共安全、公益文化和生態建設等基本公共服務領域的資金比例偏小。還有，參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個部門，轉移支付中交叉重復現象比較嚴重。

4.不對稱性財政結構導致民族地區基本公共服務投入不足。目前，我國由于中央與地方關系還沒有理順，尤其是權、責、利劃分不清晰，中央與地方之間事權與財權關系不順。1994年實行分稅制后，中央政府提高了財政分配比重，卻把事權和責任向下級地方政府轉移，導致中央政府與地方政府事權和財權范圍、責任不清，使我國推行基本公共服務均等化面臨著體制性的問題。具體而言，這種體制性障礙表現為在非對稱性財政結構狀況下，地方政府往往需要自行解決基本公共服務領域的投入，民族地區各地方政府財政實力較差，也造成了民族地區基本公共服務投入嚴重不足。

三、主體功能區劃分下的民族地區基本公共服務均等化的對策

我國民族地區主要集中在限制開發區域和禁止開發區域這兩類主體功能區中，那么具體選擇什么樣的治理模式，必須充分考慮這兩類主體功能區的屬性和政府與市場發揮作用的不同程度。隨著我國市場經濟體制的不斷完善，市場機制在資源配置中日益發揮著主導作用。在主體功能區按照區域分類管理過程中，由于區域的環境承載能力和開發適宜度是由該區域具體的資源環境和各種要素的豐裕程度、質量、比較優勢、供求關系和開發潛力等因素決定的，這些要素在一個健全有效的市場環境中，可以通過價格機制對該區域的未來開發方向和開發程度進行調節，從而促進區域形成主體功能區內涵要求的理想的空間開發結果或狀態。因此，注意建立和完善有利于市場機制發揮作用的條件和環境，即通過市場增進，充分依靠市場的調節作用，是促進形成理想的空間結構的基礎手段。與此同時，由于市場失靈的存在，僅僅依靠市場機制還難以保障形成理想的空間開發結構，特別是對于限制開發區域和禁止開發區域這兩類具有很強的公益性和正外部性的主體功能區來說，需要好好發揮政府作用，對一些主體功能區的開發活動進行引導和規制。

如上所述，主體功能區規劃就是由以往強調控制區域間經濟總量的差距，轉向強調縮小不同地區間的公共服務和居民收入水平的差距，體現了“以人為本”的發展理念。主體功能區劃分下的我國民族地區基本公共服務均等化，要求規范各級政府職能，政府從市場已經具備的經濟調節領域退出來，轉向主要提供公共產品和服務；財政資金從生產性和盈利性領域退出來，投向教育、醫療、社會保障、環境保護等公共事業。隨著財力的增長還需要加大國家中央財政對民族地區的轉移支付力度。

（一）基本行動邏輯

基本公共服務均等化是推進和形成限制開發區域和禁止開發區域這兩類主體功能區的重要基礎，也是這兩類主體功能區建設的核心目標。那么，對于如何保證我國民族地區，即限制開發區域和禁止開發區域這兩類主體功能區的基本公共服務均等化，筆者認為，其基本行動邏輯是：優先減人、制定標準、確保財力、強化監督，以力求基本公共服務均等化。

1.優先減人：民族地區基本公共服務均等化的前提。就是指優先減少限制開發區域和禁止開發區域內的人口承載壓力，增強這些地區的自然生態自我恢復功能。其中，對限制開發區域這類主要為生態功能區和農業作業區的地區，要加快生態移民和剩余農業勞動力轉移；對于禁止開發區域，原則上對所有長期住戶均實施生態移民，可以考慮將少部分的確不能轉移的住戶逐步轉變為禁止開發區域的一般管理人員。要實現這種移民式減人，需政府在財政方面給予明確支持：給移民家庭直接經濟補償和短期生活補貼；增強移民人員在異地從事生產生活的能力，增強移民教育和技能培訓的資金支持力度；加強接受移民地區基本公共服務能力和安置基本條件建設，確保移民得到妥善安置，對接受移民的重點開發區域給予專項資金支持。

2.制定標準：民族地區基本公共服務均等化的關鍵。就是指要制定國家級基本公共服務標準，明確基本公共服務的范圍、基本支出標準、基本服務質量和水平，并將這一標準的執行情況作為地方政府政績考核的重點，明確要求所有地區提供的基本公共服務都必須到達這個最低標準以上的水平。同時，可以根據這一標準，結合我國民族地區各地實際人口規模、密度以及服務的單位成本差異等因素，為轉移支付資金的分配提供更合理的依據。

3.確保財力：民族地區基本公共服務均等化的根本。在減人、制定標準的基礎上，將現行轉移支付制度沒有考慮的“基本公共服務支出標準因素”引入到“標準支出”中，根據因素法測算的標準收支差和轉移支付系數分配財力性轉移支付資金，確保我國民族地區各類基本公共服務支出，這樣可以使民族地區的基本財力得以保障。

4.強化監督：民族地區基本公共服務均等化的保障。就是要強化轉移支付資金使用的監督考核和績效評估，一方面要保證轉移支付資金確實被優先用于基本公共服務的提供，防止轉移支付資金被挪作他用，甚至用于搞形象工程；另一方面加強資金使用績效監督和評估，糾正“重投入、輕產出；重分配、輕管理”問題，切實提高轉移支付資金的使用效率。

（二）戰略行動與政策建議

基于以上分析，結合我國民族地區的現實情況，需要分層次、分階段推進基本公共服務均等化，更需要采取一攬子行動。

1.合理界定民族地區基本公共服務范圍，分階段和層次推進。充分認識我國民族地區公共服務發展的階段特征，確定工作的優先順序，逐步推進均等化。我國民族地區在經濟上屬于欠發達地區，市場經濟發展緩慢，政府財力薄弱，中央與地方財權與事權關系不清，限制了地方政府無力也不可能按照“攤大餅”式對所有類別的公共服務全面推開，那樣起到的效果只能適得其反，需要民族地區地方政府立足本地區現狀，因人制宜、因地制宜、因時制宜地制定有針對性的公共服務均等化政策。同時，根據各類公共服務在均等化推進過程中所表現出來的輕重緩急，分清民族地區對公共服務的需求偏好，尋找公共服務的重點突破口。制定一個明確的行動時間表和路線圖，這個時間表和路線圖中要清楚地標明哪類公共服務和哪些項目需要優先實施均等化。另外，還要迅速制定各類基本公共服務均等化的目標標準，并明確目標實現的時間框架。

2.科學認定民族地區基本公共服務標準，實現規范化管理。在目前我國各級政府事權劃分不清的狀況下，基本公共服務均等化過程中涉及到服務對象構成復雜、多重供給主體和各級政府層次，這就導致了在服務程序支出標準、服務質量等方面是千差萬別、參差不齊，缺乏統一的標準，導致我國公共服務管理的規范性和問責性不足。因此，我國民族地區在推進基本公共服務均等化過程中，雖然要重視各級政府和各供給主體的創造性和靈活性，但更要重視科學合理地認定民族地區基本公共服務標準，提高公共服務管理的規范性，減少政策實施中各種各樣的偏差，減少政策實施中的各種主觀隨意性。應根據納入基本公共服務的層次和范圍，分類制定公共服務的統一標準，明確服務的目標、內容、對象、基本程序、資金來源、質量控制、公眾參與以及績效評估等內容，為民族地區各類基本公共服務均等化的推進建立一個基本參照體系，實現規范化管理。

3.明確提供方式的總體原則，注重政府和市場供給方式的協調。有效的公共服務供給體制既要發揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制，利用社會各方面的積極性提高公共服務的覆蓋面和效率。隨著我國經濟體制的不斷完善和政府職能的轉變，政府與企業、政府與民間組織的關系出現重大變化，公民社會初見端倪。建立以政府主導的公共服務供給多中心治理模式已經初步具備組織資源和社會基礎。這種多中心治理模式，首先需要充分利用現有的政府服務網絡，創新政府基本公共服務財政投資體制，強化政府責任，發揮政府的主導供給作用；其次，需要充分利用民間社會組織的公益性、社會性和非盈利性，鼓勵民間社會組織在其他主體無法發揮作用的某些基本公共服務供給環節發揮更重要的作用；最后，需要放寬基本公共服務投資的準入限制，鼓勵社會資本參與基本公共服務項目建設，在公共服務領域引入市場機制，消除體制性障礙，構建政府與企業、政府與社會的合作伙伴關系，這將在一定程度上改變基本公共服務供給的壟斷局面，提高公共服務供給效率。

4.推動政府內部組織進行以公共服務為導向的重組與創新。我國當前的公共服務主要由政府部門、事業單位、國有企業等負責提供，但是，這些公共服務提供主體卻存在大量的問題，在我國民族地區尤為嚴重，如行政體制尚不完善，提供主體之間缺乏有效的分工和協作，另外，公共服務的支出、管理和監督等職能也沒有有效分離，出現提供者也是監督者這種既是“運動員”又是“裁判員”的尷尬局面，使得公共服務的提供缺乏透明度，效率整體低下。還有缺乏政府公共服務的綜合管理機構，導致出現公共服務部門化趨勢，這就需要成立公共服務委員會，負責制定基本公共服務標準；負責對各主要公共服務提供者進行績效考核；負責推廣基本公共服務最佳經驗，指導基本公共服務項目，培訓有關管理人員。

5.建立健全公共財政體制，著力推進政府財政能力均等化。改革開放以來，我國在政策導向上一直強調“以經濟建設為中心”，政府將財政收入的大部分用于建設性投資，公共支出格局帶有濃厚的“建設財政”的特點，所以，要轉變政府職能，建立健全公共財政體系，強化政府的公共服務職能，增強政府對社會公平的責任。在主體功能區規劃初期，對我國民族地區來說，具有最重要意義的就是調整和完善財政轉移支付制度。針對限制開發區域和禁止開發區域特征，增設相應轉移支付項目。一方面，由于限制開發區域和禁止開發區域的劃分，使這些地區對經濟社會的貢獻主要體現在農業和生態功能上，即這些地區放棄了工業化和城鎮化的發展機會，其直接效果是這些地區財政收入減少。類似于現行財力轉移支付中的“退耕還林還草”和“天然林保護工程”的設置，在財力性轉移支付中，應對這兩類主體功能區設置更為綜合的“生態建設和恢復”轉移支付，同時歸并現有的這兩項轉移支付。另一方面，在清理和壓縮現行部分專項轉移支付的同時，增設“生態移民”專項轉移支付，根據生態移民規模和成本，對移民家庭進行直接補貼，對于推進移民和接受移民的地區進行資金支持。

6.建立“起點公平”的生態補償機制。要重視我國民族地區的基礎條件和單位服務成本差異對基本公共服務改善的影響，應建立起“起點公平”的生態補償機制，這種補償機制本質上是一種利益調整和補償。由于我國民族地區在主體功能區規劃中大部分集中在限制開發區和禁止開發區，也屬于經濟欠發達地區，并且基本公共服務均等化具有周期長、見效慢等特點，需要明確生態補償的范圍、標準，同時還應把生態補償機制建成一種長效機制。可以把生態補償分為三個部分：基本補償部分、產業結構調整補償部分和生態效益外溢補償部分。其中基本補償部分和產業結構調整部分主要以中央財政轉移支付為主，生態效益外溢補償部分則以建立受益者付費的橫向轉移支付為主，這是對限制開發區和禁止開發區為了全國或區域性生態安全付出的發展機會成本進行的補償。生態補償長效機制的有效建立還需要有合理的措施和方法加以落實，這就要求各級政府既制定各類政策加以引導，又逐步應用多種市場化手段，提高補償的效益和效率。

7.逐步建立和完善“結果導向型”績效評估體系與激勵機制。加強公共服務績效考核是改進政府管理方式的重要手段，有利于建立以結果為導向的公共服務管理新方式。績效評估已經作為提升行政效率、改善政府與公眾關系的重要措施，這就要求主體功能區劃分下的我國民族地區各級地方政府在理念上不僅對公共服務機構利用資源的積極性、效率性、效果性進行合理評價，還要考慮到公共服務成本的大小以及公共服務項目對公眾的影響。在方法上，公共績效評估應引入多元評估主體，按照經濟、效率、效能和公平等指標，設計并運用新的考核辦法，將定量方法與定性方法有機結合，綜合運用平衡記分卡、360度績效反饋評估法、標桿管理評估、績效行為量表法等考核方法；在體系上，需要對評估主體、評估對象、評估指標與方法等進行系統的創新，以確保多元評估主體對社會公共服務進行全面、科學的評估，從而促進政府對社會公共服務高質量、高效率的供給。

與此同時，還要建立基本公共服務均等化政府問責制。首先，是將基本公共服務均等化作為政府問責的重要指標；其次，構建全流程、立體式的問責機制，使基本公共服務的決策、執行都納入問責范圍，使行政系統內部問責、立法機構與參政機構問責和社會輿論問責有機地結合起來。