小型農村水利改革論文

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一、全面認識小型農村水利的特點與性質，找準問題的關鍵，是搞好改革的前提

（一）小型農村水利的特點

通常把灌溉面積1萬畝、除澇面積3萬畝、渠道流量1立方米每秒以下的工程界定為小型農村水利工程。小型農村水利工程種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施，渠道、管道、閘門等輸水配水設施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機井等提水設施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設施，保護村鎮、農田的小型圩堤、河道堤防等防洪設施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施，鄉村自來水廠、水窖等生活供水設施。據不完全統計，全國約有2000萬處小型農村水利工程。農村水利的特點主要有：

一是地位作用重要，需要高度重視。“水利是農業的命脈”，精辟地表述出農村水利在發展農業生產和改善農民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排設施，良種、化肥、耕作栽培等先進農業技術才有用武之地。但是，作為基礎設施的農村水利，投入多，見效慢，管理難，本身直接經濟效益不明顯，多表現為間接的社會效益，在一些地方易受忽視。對農村水利的重要地位作用，需要不斷提高認識，加強領導。

二是群眾性強，需要廣大農民參與。農村水利遍及全國各地，與所有農民的生產、生活都有密切關系，是一項群眾性的事業，每年都要發動近億勞動力從事已建成工程的清淤維護歲修、水毀工程修復和新工程的興建。群眾性、互助合作性是農村水利的重要特點之一。

就單個農村水利工程看，技術比較簡單，但從流域、區域水土資源綜合開發利用以及它涉及水利、農業、政策、經濟、管理等眾多領域看，農村水利又是一項十分復雜的工作。必須尊重自然規律和經濟規律，搞好統一規劃，加強指導。

三是公益性較強，需要政府扶持。農村水利既有農田灌溉、水產養殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、治堿、防治地方病等除害減災功能；既可以為花卉、蔬菜、果園、養魚等高附加值產業服務，又承擔著大田作物灌排，保證國家糧食安全的任務。以興利為主的工程兼有經營性和公益性，防洪除澇等工程完全是公益性，不具備經營條件。從總體上看，農村水利的服務對象是弱質產業，投資回報率較低。基于農村水利公益性強的特點，從中央到地方，各級財政每年都安排一定補助經費給予扶持。粗略估算，幾十年來，政府補助約占農村水利總投入的1／3。

四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。按受益農戶多少區分，小型農村水利可分為兩大類：一類是農戶自用的微型工程，如水窖、水池、淺井等；另一類是幾十戶、成百上千個農戶共用、規模相對較大、具有農村公共工程性質的泵站、水庫、引水渠等。受地形、水資源等條件限制，多數公共工程具有天然壟斷性，不能像鄉鎮企業那樣搞市場競爭、破產倒閉。灌溉所用水資源，屬國家或集體所有，是公共資源。所有生活在當地的農戶都有公平用水的權利。用水權是農民生存權的組成部分，為農民生存條件服務的公用水源和公用設施不適合讓私人壟斷。農村水利設施多地處農田荒野，無人值守；風吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護工作量大。除生活供水工程外，多數工程季節性使用。農村水利的建設與管理需要在政府的規劃與計劃指導下有序進行。

（二）農村水利的性質

農村水利是農民抗御自然災害，改善農業生產、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施，是促進農業增產、農民增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外，農村水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

農民是農村水利事業的主體。尊重農民意愿，依靠農民的力量，合作辦水利，是發展農村水利事業的基本原則。農村水利的宗旨是服務。以興利為主的工程，既要適應市場經濟要求，有償服務，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關法律和政策對此有明確規定。

（三）找準問題的關鍵

從50年代到70年代，我國農村實行合作社和集體所有的經營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經濟組織興建的小型農村水利給予補助。建成的設施歸公社或生產隊集體所有，實行集體管理。那時，所有權是清晰的，所有權與經營管理權一致，工程維護管理較好。

農村實行家庭聯產承包責任制以后，土地包到了農戶，牛、馬、犁、鋤頭等生產工具分到了戶。水庫、機井、渠道、橋閘涵等不能分，仍實行集體所有、集體管理。新形勢下產生的問題是：沒有集體經濟組織依托的“集體”到底是誰？集體所有制以什么形式來實現？不明確。“集體”虛設，水利工程所有者主體自然就“缺位”。跟著帶來的問題是基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事，造成政府“越位”，政府與農民在農村水利中的角色“錯位”。農民興修農田水利，改變生產和生活條件，是自己要干的事情，結果變成政府要農民干，甚至被人理解為政府加重農民負擔。由于工程集體所有的體制與農村分戶經營的體制矛盾沒有解決，維護管理責任自然就很難落到實處，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒人管理，老化、損壞、丟失嚴重。因此，小型農村水利改革要解決的關鍵問題：一是要解決集體所有的實現形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負起工程“業主”責任，明晰所有權；二是解決已建成工程經營管理活力的問題，促使工程良性運行。

能否把農村水利公共工程交給個人辦？不行。理由前面已有闡述。繼續沿用目前這種由鄉或村代行“集體”職責的辦法行不行？也不行：首先，鄉政府不行，因為它是政權組織。其次，作為村民自治組織的村民小組或村委會，雖然在一定條件下，可以代行“集體”職責，村內工程按“一事一議”原則協商辦理，但它畢竟不是管水組織，而農村水利公共工程往往是跨村、跨鄉按流域、渠系建設和管理的，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。

（四）明確改革目標和原則

改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權為核心，以增強經營管理活力為重點，以提供良好服務、實現良性運行、充分發揮效益為目標。改革要有利于調動廣大農民參與工程建設和管理的積極性，有利于已建成設施的鞏固和效益發揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農村水利事業的發展。

二、按照“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”原則，組建用水合作組織，明晰所有權，是小型農村水利體制改革的核心國家對農村水利一直采取“民辦公助”政策。從宏觀上看，這個“民”是集體的“民”。從每一個具體工程微觀層面看，這個“民”是“受益者”。“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”是農村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應實行不同管理體制。

（一）農戶自用的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制

農戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經費上給予補助。這類工程作為農民的家庭私有財產，發給產權證，受法律保護。

農戶自有工程自己用不完的水，允許在農戶之間，按平等協商、互利互惠、有償服務的原則，調劑余缺，充分發揮工程和水資源最佳效益。

（二）較多農戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農民用水合作組織管理體制

受益農戶較多，特別是跨村或跨鄉的小型公共工程，應當按水系、渠系范圍，組建用水戶協會等多種形式的農村用水合作組織。這種體制有以下特點：首先，它不按鄉、村行政區劃組建，更符合水利建設和管理的特殊要求，可以避開鄉、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。第二，明確用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三，機制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設備的出設備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事。第四，合作組織要按法律規定注冊登記，成為有法人地位的服務實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。第五，合作組織有章程，民主選舉負責人，在內部采用民主協商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。

農民用水合作組織不是過去合作社、組織的簡單重復，它是新形勢下農村水利管理體制在更高層次上的發展，是體制上的創新。目前各地改革中采用所謂的“股份合作”管理體制的工程約有60萬處，由于它們中的絕大多數不是企業，而是農民互助服務組織，應當在實踐中逐步規范成正規的用水合作組織。

政府補助農村水利建設的資金所形成的資產，應明確歸農民用水合作組織集體所有。從總體上看，小型農村水利資產都屬集體所有性質，不存在國家所有的問題。

這里還要強調，在農村水利體制改革中，對拍賣集體所有的水利設施所有權要持慎重態度。小型水利公共設施固定資產，一般不下幾萬、幾十萬元，真要按其價值賣，一般農戶買不起。如果低價賣，必然造成集體資產流失。更大的問題是賣給個人的工程損壞后，由誰負責更新改造。從總體和長遠看，今后農村水利能否靠個人興辦？農民群眾投勞集資建成工程后，賣給個人去經營，群眾還有沒有興辦農村水利的積極性？長期以來，集體所有的公共工程，管不好、沒人管、效益不佳，原因是復雜的，應當從體制方面查找深層次的原因，“對癥下藥”。“拍賣”的前提是所有權要清晰。如果政府替農民“拍賣”集體資產，會埋下產權糾紛隱患。

（三）經營性的小型農村供水工程按“股份合作制”企業體制運作

以向鄉村企業、果園、種植場、養殖場供水為主，兼有村民生活供水任務的農村供水工程，應參照“股份合作制”企業辦法組建企業法人實體，實行企業內勞動者平等持股、合作經營，勞動者與所有者相結合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產權清晰，所有者的權、責、利十分明確，有較強的內在經營活力。為了解決建設資金不足的問題，可以吸收有錢的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報。但要防止出現“水霸”壟斷鄉、村公共供水設施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農村供水基礎設施建設出發，地方政府也可酌情對工程建設給予補助，這部分資金形成的股權應為政府所有，政府通過持股參與監督企業經營管理。

三、采用靈活多樣形式，加強經營管理，是小型農村水利機制改革的主要內容

明確了農村水利公共設施歸用水戶集體所有，作為“業主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強經營管理，落實工程維護管理和服務責任，千方百計發揮工程效益。

（一）用水合作組織自己直接經營管理

這種方式適用各類農村水利工程。應當成為當前和今后農村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國近80％的工程仍實行所謂的鄉村“集體”管理，應當逐步規范為用水合作組織自主經營管理。

（二）用水合作組織聘用“能人”經營管理

用水合作組織內部找不到合適人選時，可以聘用外部的“能人”具體負責經營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領取報酬。用水合作組織對受聘者監督，促使其真正對工程的日常經營管理負起責任，搞好服務。

（三）承包

承包不改變工程所有權屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權。承包者可以是合作組織內部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。

承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護管理差，管理責任不落實的問題，易被農民接受，已有多年實踐經驗，適用于各種類型的農村水利公共設施。目前全國約有10％的工程采用這種形式，應當作為農村水利經營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。

（四）租賃

嚴格地說，它與承包經營管理屬于同一類型，因為工程所有權沒有改變，只是所有權與經營管理權分離得更進一步，租賃者在經營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經營性較強，可以自主經營、自負盈虧的農村水利工程。如租賃小水庫、塘壩，在提供灌溉服務收取有限的水費的同時，通過養魚獲利。目前全國2000萬處小農水工程中約有1％采用“租賃”方式的改革。

（五）“拍賣”經營管理權

嚴格地講，這不是“賣”，而屬于一種公開競標的承包方式，有利于做到公開、公平、公正確定承包者。“拍賣”經營管理權，在所有權與經營權的分離上比租賃更徹底。“拍賣”農村水利設施經營管理權存在三種風險：一是購買者不能取得預想利潤，甚至背上沉重的債務負擔；二是購買者掠奪式地開發水資源（機井）或工程設施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養殖，受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經營性較強的工程設施。在全國2000萬處工程中約有近3％采用“拍賣”方式。

“租賃”、“拍賣”、“股份合作”等各種改革方式都偏重于利用工程的經營性，借用市場機制的辦法增強經營管理活力。而對不具備經營條件的公益性設施（如渠道、圩堤、橋閘涵、隧洞、渠系建筑物等），如何深化改革，調動農民建設和管理積極性，使工程更好地發揮效益，尚缺乏成熟經驗，也沒有引起人們足夠的重視，這是下一步改革要著重研究解決的問題。

四、履行政府職責，加強政府引導、扶持、服務、監督

推動農村水利事業健康、蓬勃發展，要抓好三個關鍵：一是發揮農民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運用市場機制，加強經營管理，解決運行機制不活的問題；三是加強政府引導扶持，做好服務監督，提供必要的公共服務和公共產品，為體制與機制改革創造有利的環境條件，三者缺一不可。過去幾十年，我國農村水利事業取得的巨大成就，在很大程度上得益于從中央到地方各級黨委、政府的重視、扶持，強有力的政府行為把農民組織起來，顯示了依靠黨的領導、社會主義制度和群眾集體力量能辦大事的優越性。對過去的做法，不能一概否定。應當認真總結成功的經驗，發揚好的傳統，找出體制與機制上存在的深層次問題，改革一切不適應市場經濟體制新形勢要求的做法。總的來說，在建立社會主義市場經濟體制、深化農村水利改革中，政府對農村水利的扶持引導不應當削弱，而要加強。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責任，履行職責。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。能用市場機制解決的問題，政府應當放手，充分發揮市場機制作用。加入WTO以后，為了增強我國農產品在國際市場的競爭力，減輕農民負擔，降低農業生產成本，需要很好地利用“綠箱政策”，加強各級政府對農村水利基礎設施建設的扶持力度，增加補助經費。依靠農民用水合作組織興辦農村水利，政府的責任不是輕了，而是更重了，應抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推動農村水利事業發展的政策和法規；第二，制定農村水利發展規劃和指導性計劃，做好工程建設前期服務工作，包括組織力量對水資源利用、工程布局、項目設計等合理性的審查等；第三，做好農民群眾的宣傳、組織、引導工作，幫助農民自己組織起來，興辦自己的事業；第四，提供資金、材料設備等扶持，包括正常情況下的資金補助和發生特大自然災害時的補助；第五，通過建立和完善基層技術推廣服務體系，提供工程建設與管理中的技術指導、信息、培訓、科普宣傳等服務；第六，對農村水資源開發利用、農村水利經營管理等進行監督，防止政府補助經費、農民集資和收取的水費被截留挪用，防止無償平調農民投工，防止壟斷公共資源、侵害農民利益等違法情況發生。

最后，談一下關于小型農村水利改革的名稱問題。許多文章把小型農村水s利改革歸結為“產權制度改革”，這是不準確的。它沒有全面、準確地表達出農村水利改革豐富的內涵和關鍵所在，容易使人誤解，似乎只要解決了產權問題，一切問題都迎刃而解，甚至“一賣了之”。產權制度改革是農村水利改革內容的一部分，但不是全部。在以服務為宗旨，非營利性質的前提下，過分強調“產權”，沒有太多實質意義。所有權一定要明晰，所有者主體一定要到位，這是改革的切入點。因此，小型農村水利改革應當概括為建設與管理制度改革，也可以簡稱“管理制度改革”。