政策保障解決水庫移民遺留論文

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摘要：在“十五”期間，水庫移民遺留問題處理的總目標是：解決貧困移民的溫飽問題，創造移民安置區經濟可持續發展的基礎條件，移民安置區水土保持與生態系統建設取得階段性進展。

關鍵詞：水庫移民遺留問題處理

自1985年中央決定設立庫區建設基金，確定開發性移民方針以來，中央直屬老水庫（1985年底以前投產的水利水電工程）移民工作改單純補償為積極創業，變救濟生活為扶持發展生產，使移民安置與庫區建設結合起來，移民遺留問題處理工作取得了突破性進展。

據統計，1985年中央直屬老水庫的移民人均純收入在溫飽線以下的占80％以上。經過扶持加強基礎設施建設，到1999年有69％的移民人均純收入超過溫飽線，95％的移民已達到或超過當地縣農村平均收入水平。地方所屬的老水庫，大部分地區結合本地實際制定了所屬水庫的移民遺留問題處理政策。有的從各水庫水電站的供電、供水中提取移民扶持資金，有的從地方財政、計劃等部門專列移民資金，還有的從全地區的電網中附加移民扶持基金等等。各地通過出臺各種移民扶持政策，使地方水庫的移民遺留問題正在逐步得到解決。

一、老水庫移民當前存在的主要問題

1庫區人多地少矛盾突出，缺糧問題十分嚴重。據調查，還有相當多的老水庫移民人均占有耕地在0．03hm2以下，而且土地瘠薄，水利設施差，糧食產量低，移民缺糧問題十分嚴重。

2基礎設施條件差，生存條件仍較惡劣。移民安置地大多數處于自然條件很差的庫區、山區，扶持資金投入和解決問題的程度有限，還有相當一部分移民的飲水、交通、用電、兒童上學、移民就醫和住房等生存的基本條件仍沒有得到解決。

3移民安置區自然災害頻繁，抗御能力脆弱。由于移民安置區大部分位于自然條件較差的庫區、坡地或溝壑低洼地區，自然災害十分頻繁。

4移民區經濟發展緩慢，移民與非移民收入差距逐步拉大。中央直屬老水庫移民1992年至1999年人均收入年均增長11.8％。而同期全國農民人均年收入年均增長16.0％。水庫移民與非移民的差距不是縮小而是進一步加大了。

5移民安置區水土保持與生態系統保護差。長期以來，由于移民安置存在“重經濟建設，輕環境建設”的傾向，安置區存在過度開發或用不適當方法開采資源，資源的數量和質量不斷下降，開發利用條件越來越惡劣。土壤板結、森林覆蓋率和地表植被覆蓋率下降、水土流失、小氣候惡劣、土壤沙漠化等嚴重的生態系統問題，嚴重地影響著移民所在地區的經濟可持續發展和移民的長遠利益。

二、水庫移民遺留問題處理規劃目標及總體思路

1水庫移民遺留問題處理的總目標

在“十五”期間，水庫移民遺留問題處理的總目標是：解決貧困移民的溫飽問題，創造移民安置區經濟可持續發展的基礎條件，移民安置區水土保持與生態系統建設取得階段性進展。

2水庫移民遺留問題處理的總體思路

（1）在提高移民經濟收入方面，主要通過外遷安置、土地調整、轉移富余勞動力、發展移民小城鎮經濟以及發展移民庭院經濟等方式，解決移民口糧不足、收入低下的問題。

（2）在創造移民經濟可持續發展基礎條件方面，一要繼續加強移民安置區基礎設施建設，同時，更要重點增強移民抵御自然災害的能力，提高移民生產技能，特別是特殊性生產技能，調整移民安置區產業結構與產品結構。

（3）在籌集移民遺留問題處理所需資金方面，既要增加中央對移民遺留問題處理的投入，更要爭取地方政府增加對移民遺留問題處理的投入，激發移民群眾自力更生、艱苦創業的精神，同時也要設法從資本市場等其他途徑籌集資金，擴大資金來源渠道。

（4）建立移民社會化服務體系，大力推廣農業實用技術。現有的移民產業結構是以資源依托型的種養業為主，而且種養品種單一，優質產品少，市場競爭力弱，產品價格易受市場因素影響，移民收入不穩定。因此，大力改良和推廣優良品種，采用新技術，是調整產品結構和增強庫區農業產品競爭力的主要途徑。同時，由于移民缺少信息，產品缺少市場營銷網絡，移民參與市場經濟的交易成本太高，使移民經濟的發展較緩。因此，以技術推廣、市場營銷與中介為主的移民社會化服務體系的建設，可以幫助移民降低產品成本，降低市場和技術風險對移民經濟的影響。

（5）移民生產開發要以改造低產田、調整產業與產品結構、發展畜牧水產養殖業、增加產品技術含量、提高農產品質量和提高移民生產技能為主；開發資源（特別是水土資源）要以生態系統保護與建設為基礎；對確實沒有環境容量的移民安置區要適當進行土地資源調整，沒有土地資源調整條件的應考慮在本省范圍內適當外遷，使人口、資源、環境協調發展；要積極發展以種養業產品為原料、以公司帶農戶的產業化經營，促進農產品的轉化增值，促進產業結構的調整。

（6）鼓勵與支持發展移民小城鎮和移民遷入小城鎮，轉移移民富余勞動力，拓寬移民就業空間，增強小城鎮對移民經濟的帶動與輻射作用。

（7）以體制創新和管理創新為突破口，積極穩妥地探索增加移民收入的新路子。支持移民發展以資本為紐帶、符合我國產業優先發展領域的股份合作制企業、私營企業與民營企業。

三、水庫移民遺留問題處理的保障措施

1建立精干、穩定的移民管理機構

現有的處理水庫移民遺留問題組織機構大多數是臨時性的，機構人員無正式編制，管理經費無正常渠道，管理權威不夠，移民干部思想不穩定，而且干部的業務素質尚待提高。這種狀況很難適應繁重的移民工作需要，亟待加以解決。因而要保證“十五”期間水庫移民遺留問題處理規劃的實施，移民機構應納入各級政府機構系列，配備正式編制人員，并盡可能選拔政治水平高、業務素質好、懂技術、會管理、責任心強、有開拓創新精神的干部參與管理；授予移民機構具有行政管理職能和必要的權限，并給予足夠的管理經費保證。

2移民安置區經濟發展規劃應納入當地地方經濟發展規劃

移民中的貧困人口是地方貧困人口的一部分，是國家八七扶貧攻堅計劃的一部分。因此，地方經濟發展的各項方針政策措施應同樣適用于移民的發展，各項扶貧的方針政策，貧困移民應同樣享受，不能搞差別待遇。

3落實各項移民優惠政策

國家已把庫區與少數民族地區、深山區、高寒山區等列為扶貧工作的重點。國家安排支農、扶貧資金和交通、文教、衛生等項經費要充分考慮到水庫移民。屬于水庫移民遺留問題處理范圍的老水庫移民，也要同樣享受國務院的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中有關移民的優惠政策。地方各級政府在建設移民小城鎮，技術推廣示范、信息服務、庫區經濟產業化等方面要給予一定的政策鼓勵與扶持。

4要加大投入，切實保證解決水庫移民遺留問題的資金需求

在解決水庫移民遺留問題中，要堅持中央扶持、地方配套與移民群眾自力更生相結合，多種渠道、多種方式籌集資金。除了現有的從水電站電費收入和水庫供水水費外附加一定資金用于解決移民問題外，還應從水庫下游防洪受益的部門和單位所上繳稅的金中提取移民扶助金。“十五”計劃所需資金的落實，是水庫移民遺留問題處理“十五”計劃目標實現的最根本保證。

5加強對水庫移民遺留問題處理工作的指導

在移民經濟發展、結構調整中，要適應市場、因地制宜、突出特色、發揮優勢，增強信息服務、技術示范手段；要按照市場經濟規律辦事，加強對水庫移民遺留問題處理工作的指導。

6改革資金管理制度，提高中央扶持資金使用效率

現行水庫移民遺留問題處理中涉及移民的社會、經濟、文教、科技、衛生等各個方面，內容繁多，中央扶持移民資金的使用性質也較復雜，而且大量的中央扶持移民資金使用是無償的，因而在移民資金使用中存在大量的尋租行為，導致了移民資金的使用效率不高。其主要原因是，移民資金使用中沒有把資金的所有權明晰給移民，不少移民機構常常是在爭取資金時，夸大資金使用的效益，而當資金到位后，由于無償使用資金，不精心運用資金，使得資金的使用效率大大低于事前的承諾。同時從中央財政到移民，中間存在諸多的環節，其效率也影響著中央扶持移民資金的使用效率。因此，“十五”期間要改革現行資金管理與使用制度，以產權制度改革為突破口，探索新的資金管理制度模式，提高中央扶持移民資金的使用效率。

7建立健全移民工作的法規體系，加強對移民工作的監督與審計

水庫移民遺留問題處理工作涉及移民的切身利益，涉及區域社會經濟穩定，是一項政策性很強的工作，移民遺留問題處理工作必須依法、依政策進行，因而建立和健全移民遺留問題處理工作的法規對實施“十五”計劃至關重要。同時，加強對移民工作的監督與審計，是保證實施“十五”計劃所需資金，防止移民資金流失的必要措施。