農戶投資小型農田水利論文

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1研究背景

農田水利是支撐和推動農業生產與發展的基礎性設施，對于提高農業生產效率、促進農民收入增長、保障國家糧食安全以及發展現代化農業具有重要意義。小型農田水利設施是農業水利體系的“最后一公里”，在整個農田水利結構中扮演著重要角色。根據2008年水利部公布的《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》，小型農田水利主要指灌溉面積為0．7千公頃、除澇面積為2千公頃、庫容為10萬立方米、渠道流量為1立方米／秒以下的水利工程和農村供水工程，主要包括機井、溝渠、塘壩、電灌站以及水庫等類型。由于小型農田水利大多分布在田間地頭，其建設、運行和管理狀況直接影響農田的灌溉和排水質量以及農作物的種植，因此，完善小型農田水利的投資與管理機制、尋找小型農田水利設施建設與發展的有效途徑，是影響我國農村和農業發展的關鍵因素，同時也是學界和政府一直關注的焦點。縱觀我國農田水利建設與發展的歷史，小型農田水利的投資和管理主體在此過程中經歷了一系列的改革和變遷。在建國初期，小型農田水利主要由群眾投入義務勞動建設，并由政府給予一定的補助。這一時期，在廣大群眾的積極參與下，大批農田水利工程得以修建與完善，為我國的農業生產奠定了堅實的基礎和保障。農村集體經營體制形成之后，小型農田水利的建設仍然由群眾投入義務勞動，但政府補助轉為主要依靠集體組織，參與水利建設的成員可以獲得工分［1］。

20世紀80年代初，我國實行了統分結合的家庭聯產承包責任制，農戶通過承包集體所有土地開展農業生產與經營，并以此獲取收入。這一時期的小型農田水利等村級公共事業的資金投入主要來源于農戶向集體組織繳納公積金等村提留和水費，勞動投入來源于農戶每年完成一定量的積累工［2］。2003年，稅費改革的實施以及“兩工”制度取消之后，小型農田水利建設的籌資與籌勞開始出現問題。細碎化的農業經營方式對水利修建的制約逐漸顯現，很多地區的小型農田水利出現有人使用卻無人修建和維護的狀況，投資主體缺失和管理效率低下成為阻礙小型農田水利設施建設與發展的主要因素。為了解決小型農田水利設施投資和管理中存在的問題，發揮其在農業生產和農村發展中的基礎性作用，2011年中共中央、國務院《關于加快水利改革發展的決定》中指出，要拓寬水利投融資渠道，廣泛吸引農戶和社會資金投資興建水利設施。因此，引導社會資金參與農田水利的投資與管理，發展多元化投資成為小型農田水利的改革方向。關于我國小型農田水利的多元化投資發展現狀，部分研究結果表明，縣、鄉政府和大部分農戶對小型農田水利的投資持肯定態度，但意愿投資比例較低。影響農戶投資的相關因素包括人均耕地面積、家庭收入結構、家庭財產、戶主年齡［3］以及農民的心理認知狀況等［4］。不同地區在小型農田水利的投資上存在較大差異，其中貧困地區多依靠上級投資，而富裕地區能夠較好地實現自主投資［5］。

水利產權改革的效果并不理想，改革的效率與水利設施排他性、成本與收益以及地區種植結構有關［6］。因此，推動小型農田水利產權改革，有效吸收社會資金建設和管理水利設施需要創新土地制度和金融制度［7］、加大政府投入和確定農業水權［8］以及發揮村社組織的作用［9］。盡管在小型農田水利的多元化投資方面積累了豐富的研究成果，但是，目前小型農田水利投資與管理的低效仍然是不容忽視的現實。皖北地區地處安徽省北部，包括淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市和淮南市，2011年，糧食生產總量占安徽省的62％，是安徽省主要的糧食產區。但由于旱災和洪澇災害頻發，給當地的糧食生產帶來極大挑戰。2011年，皖北地區受災面積為927．2千公頃，其中阜陽市的受災面積達到457．58千公頃（數據來自2012年《安徽統計年鑒》）。本文通過對地處皖北地區的阜陽市小型農田水利建設展開實地調研，考察當地小型農田水利的投資與管理現狀以及農戶投資農田水利的途徑和趨勢，以期對皖北地區小型農田水利建設問題進行深度剖析，并提出相關發展途徑與對策，以促進皖北地區農田水利建設與農業生產發展。

2阜陽市農戶投資小型農田水利建設現狀

2．1阜陽市農業種植和生產狀況

阜陽市位于安徽省西北部，面積為9775平方千米，人口為1014萬人，是安徽省人口最多的城市。農業是阜陽市的支柱產業，其糧食生產總量約占安徽省糧食總量的1／6（數據來自《安徽統計年鑒》、阜陽市農業信息網、阜陽市水務局）。當地種植的主要糧食作物包括稻谷、小麥、玉米、大豆和紅薯等。2009－2011年，阜陽市糧食總量呈逐年上升趨勢。在幾種主要的糧食作物產量中，小麥和玉米產量所占比例較高，稻谷、豆類和薯類次之，其中稻谷種植主要分布在潁上縣和阜南縣部分區域。

2．2阜陽市農業耕地灌溉現狀

阜陽市轄區和各縣的有效灌溉面積約占總耕地面積的50％～80％之間，旱澇保收面積約占耕地面積的30％～60％之間，其中潁上縣和阜南縣的有效灌溉面積和旱澇保收面積占耕地面積比例較高，耕地灌溉狀況較好。

2．3阜陽市小型農田水利投資與建設現狀

阜陽市轄潁州、穎泉、潁東三區以及臨泉、太和、阜南、潁上四縣和界首市。從2009年開始，潁上縣和太和縣、臨泉縣和界首市以及阜南縣和潁泉區分別被列為阜陽市小型農田水利建設重點縣。近幾年來，在中央和省級政府的大力投入下，地方政府給予相應配套以及群眾自籌，阜陽市小型農田水利建設取得較為顯著的成績。以小型農田水利重點縣潁上縣為例，當地小型農田水利設施投資與建設的發展情況如表3所示。從表3可以看出，2006年以來，潁上縣新建、恢復和維修了一大批小型水利工程，農業灌溉受益面積逐年增加。在水利整體投資結構方面，中央和省級政府對于小型農田水利的投入逐年加大，在小型農田水利投資結構中依然占據重要比例。近三年來，群眾自籌部分在小型農田水利投資結構中的比例有所提高，但所占比例仍然偏小。

2．4阜陽市農戶投資小型農田水利建設的方式與特點

在本次調研過程中，筆者對阜陽市潁上縣王崗鎮等部分鄉鎮和潁泉區的部分小型農田水利設施進行了實地考察，并與當地農戶、區和鎮政府工作人員分別進行座談，對當地農戶投資小型農田水利的主要方式與途徑、現狀與特點進行了深入了解和相關數據收集。文中對農戶投資的考察包含各種小型農田水利設施的新建以及后期管理、維護和保養的資金投入。從當地農戶投資小型農田水利的方式與途徑來看，分為單個農戶投資、“一事一議”籌資、承包或租賃水利工程、種糧大戶投資、成立水利合作社、抗旱服務隊和農民用水協會組織等。其中，“一事一議”籌資、種糧大戶投資、水利合作社和抗旱服務隊是主要形式。在“一事一議”財政獎補措施實施過程中，農戶每人每年籌資15元，國家財政補貼35元，籌集的資金用于村級公共事業包括道路修筑、農田水利的建設與發展等；種糧大戶在政府給予一定補助下投入部分資金和人力或者組織成立水利合作社，對小型水利設施進行修建和維護。調查結果顯示，界首市、穎東區和潁泉區成立了多個水利合作社。以穎東區為例，正午鎮馬振民水利合作社于2012年8月成立，注冊資金15萬元，管理水利工程51處；冉廟鄉謝軍水利合作社注冊資金10萬元，管理水利工程40處。在潁泉區和太和縣分別成立了多個抗旱服務隊。以太和縣為例，馬集鄉抗旱服務隊工作人員為8人，服務農戶1000戶，管理農田面積133公頃；清淺鎮抗旱服務隊服務農戶1100戶，管理農田140公頃。除此之外，臨泉縣和界首市成立了部分農民用水協會組織，其中，臨泉縣陶老鄉陶老自留灌區用水戶協會參與農戶2580人，管理農田面積610公頃；部分農戶承包或租賃水利工程，負責水利設施的日常維護和檢修，并向用水農戶收取基本水費和電費獲取收入；單個農戶參與小型農田水利投資的情況較少。在當地農戶投資小型農田水利的眾多方式中，有的投資方式源于農業生產經濟效益的推動，如種糧大戶投資或組織成立水利合作社，這類投資下的水利設施運行和農業灌溉狀況良好；有的投資方式則源于政策推動，如農民用水協會的成立，這類投資下的水利設施運行狀況一般，在農業灌溉中作用發揮有限。從當地農戶投資小型農田水利的現狀與特點來看，首先，農戶投資小型農田水利的積極性不高。部分農戶反映糧食種植利潤較低，而農業生產與灌溉則需要一定資金和勞動的投入。基于成本－收益的比較，使得農戶缺乏投資修建水利設施的積極性。在太和縣部分鄉鎮，農戶更傾向于種植經濟效益較高的白芍等中藥材，而不是小麥等糧食作物；其次，農戶對政府投入依賴性較高。當地現有的一些小型農田水利設施多由政府投入和各種項目補助修建，但在后期維護過程中，農戶依然存在依賴政府的心理，認為維護費用較高，希望政府加大投入維護資金；最后，農村勞動力外出務工，導致農業灌溉缺少人力和物力。阜陽市每年外出務工的農村人口在240萬人左右，留在家中從事農業生產經營的農民年齡較大，缺少參與農業灌溉的精力、體力和資金。鑒于阜陽市小型農田水利投資與建設現狀以及農戶投資小型農田水利的方式與特點，如何有效地引導農民籌資籌勞，發揮農戶在小型農田水利建設與發展中的投資主體地位，完善農田水利的多元化投資結構是本文研究的重點。

3阜陽市農戶投資小型農田水利設施建設面臨的困境

基于以上關于阜陽市農業生產與灌溉以及農戶投資水利的現狀分析，筆者認為，當地農戶參與小型農田水利設施的投資與管理面臨以下問題。

3．1農戶缺少農業灌溉意識

作為安徽省重要的糧食生產區域，阜陽市農業種植的主要糧食作物為小麥、大豆、稻谷和玉米等，其中小麥種植居于主要地位。由于小麥等糧食作物屬于旱作物，在降雨量較少的干旱時期對灌溉用水的需求量才相對較大。盡管阜陽市降雨分布不均，年均降水量為906mm，且一半以上集中在夏季，冬季降水量較少，導致夏季易澇，其他季節易旱，旱澇災害嚴重［10］，對農業生產影響較大，但極為干旱缺水的時期并非年年出現，因此，導致當地農戶對小麥灌溉的重視程度較低，當地農業生產基本上是處于“靠天收”的狀態。在調研過程中，筆者發現不少田間溝渠布滿雜草和淤泥，機井也基本上處于廢棄狀態。有農戶表示，對機井和溝渠的管理和維護基本上每年都要進行，成本較高，但只有在極為干旱時期才對小麥進行灌溉，因此，無需灌溉的年份就不愿對其進行維護。同時，由于小型農田水利設施在一定程度上占用了農地面積，長久不用的水利設施極易遭到農戶的廢棄和損毀，遇到干旱年份農戶也只能以減少糧食產量作罷。此外，由農業保險引發的道德風險也在一定程度上對農業灌溉產生阻礙作用。在保險市場中，由于投保人和保險公司之間存在信息不對稱，導致保險公司容易面臨道德風險，在農業保險市場也存在類似行為。對于已經參加農業保險的農戶來說，個人承擔旱澇災害、糧食減產的風險就相對較小。即便遇到自然災害，出現糧食減產的情況，也有農業保險作為保障，因此，農戶對于投資修建和維護小型農田水利設施的動力不足，農業灌溉的積極性不高。

3．2“一事一議”運行效果不佳

稅費改革之后，原有用于農田水利建設的農村積累工取消，代之以“一事一議”財政獎補政策來建設村級公益事業。但在實際運行過程中，“一事一議”的運行效果并未達到預期。首先，由農戶通過“一事一議”籌集的資金多用于道路修建，用于小型農田水利建設的部分較少。究其原因，當地農戶已經意識到道路修建對于個人出行和村莊發展的重要性，而小型農田水利工程由于存在“外部性”特征，往往一條灌溉水溝的受益對象就包括眾多農戶，農戶之間受益程度不等，對灌溉的認識程度不同，籌資也就難以達成一致。其次，“一事一議”通常指對于村內道路修筑、農田水利和植樹造林等公益事業進行協商籌資，但在具體運行過程中，由于農田水利工程的特殊性，經常會遇到涉及多個村莊的水利工程，如大、中型水溝的修建與疏浚問題，議事參與人數眾多、工程規模大，導致議事難以有效實現。對于此類情況，潁上縣部分鄉鎮將“一事一議”轉變為“一溝一議”，例如，曾經在一個受益范圍涉及8個村的大溝修筑議事中采取此種形式，最后籌資結果是縣財政承擔一半，“一事一議”承擔一半。需要提及的是，作為阜陽市小型農田水利建設成績較為顯著的地區之一，潁上縣“一事一議”政策之所以運行效率較高，與當地農戶種植水稻，對灌溉需求大且需求易于統一不無關系。而對于其他對灌溉需求較小的糧食作物，農戶對灌溉需求不一，溝渠等水利設施的建設則難以議成，遇到旱澇災害農戶也只能消極應對。最后，隨著城鎮化、工業化和農業現代化進程的不斷推進，大量農村剩余勞動力進城務工，這也給“一事一議”的順利實施帶來了困難。在“一事一議”過程中，農戶人數難以湊齊、農戶之間利益不同，導致議事程序復雜、議事效率低下。

3．3小型農田水利產權改革難以實施

2003年，水利部頒布的《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》中提出，以明晰產權為方向，通過承包、租賃、拍賣和股份合作等形式，有效引導農戶和社會資金參與小型農田水利的投資和管理。2011年，阜陽市潁泉區人民政府也印發了《關于阜陽市潁泉區小型農田水利工程管護體制機制改革方案的通知》，提出通過民辦公助的原則，引導受益農戶參與小型農田水利的投資和管理。然而，在產權改革的具體實施過程中，對于小型農田水利的承包、租賃、拍賣以及股份合作卻鮮有實現。究其原因：經濟效益低下成為制約產權改革的重要影響因素。在小型農田水利建設承包過程中，在承包期內，承包人要對其進行定期管理和維護，而承包的收益僅僅來源于水費以及灌溉運行電費、人工等成本的收取。并且，當地的小型農田水利設施的主要類型包括機井、橋涵、灌溉水溝等，經營管理中其他形式的盈利途徑較少。基于成本－收益比較的經濟效益低下，使得農戶缺乏承包小型農田水利工程的熱情。同時，水利工程對農地的占用、當地農戶對灌溉的需求低下以及水費的收繳困難等都成為阻礙產權改革的相關因素。

4阜陽市農戶投資小型農田水利設施建設的思路與對策

針對阜陽市農戶投資小型農田水利設施建設中存在的問題與困境，筆者認為，影響農戶投資水利建設的主要因素可以歸納為兩個方面：小型農田水利設施的外部性和農業生產經濟效益低下。因此，促進農戶投資應當遵循以下思路：轉變農村土地經營方式，促進土地適度規模化經營；解決農田水利灌溉范圍的受益戶眾多、難以協調的局面，提高農戶投資水利的積極性以及合作投資和管理水利的可能性；推動農業產業化進程，提升農業生產和經營的經濟效益，從而提高農戶投資水利的內在動力。

4．1加強農業職業教育，提高農戶灌溉意識

在農業生產過程中，農戶灌溉意識的缺失成為小型農田水利投資與管理效率低下的重要阻礙因素。由于缺乏灌溉意識，農戶在農業生產過程中寧愿損失部分糧食產量也不愿投入水利設施建設。同時，農戶也有自己應對旱澇災害的方式，比如，通過增加播種數量以提高糧食產出率，結果導致農作物生長良莠不齊，長此以往，將會對我國的糧食安全產生重大負面影響。作為農業生產和經營的主體，農戶的小農生產意識以及生產經營的短期性行為，儼然已成為農業現代化發展的制約因素。因此，應當通過加強農業職業教育，培養農戶的現代化農業種植理念，讓農戶意識到農業灌溉以及投資建設農田水利基礎設施對于糧食增產和收入增長的重要性，擺脫依賴政府投資的心理和農業生產短期性行為，發揮農戶投資水利設施建設的積極性。

4．2加快農村土地流轉，推動農業產業化進程

小型農田水利出現投資與管理效率低下的一個重要原因源于其外部性與農戶分散經營之間的矛盾，從而導致農戶之間利益難以協調，小型農田水利長期缺少投資和管理主體。目前，細碎化農業生產經營模式的局限性逐漸顯現，加快農村土地流轉、實現適度規模化經營，成為農業生產經營模式改革的主要方向。在調研過程中，筆者發現，近幾年，阜陽市在政府的推動和相關補助下，土地流轉方面成績顯著，涌現了較多的種糧大戶。以太和縣為例，規模經營面積在60公頃以上的種糧大戶共有8戶，經營面積最大的達240公頃，在流轉的土地中平均一半的耕地建有灌溉設施。其中，潁泉區一個種糧大戶通過組建專業合作社，開展農業生產經營，其相應的水利設施建設效率較高。種糧大戶通過土地流轉在規模經營的基礎上，組織當地農民成立專業合作社，負責農業種植、灌溉和農產品出售等。水利合作社成員采取入股的方式參與合作社，從播種到收割期對農作物進行灌溉，其他時期對機井進行清洗，對溝渠和橋涵進行除草和疏浚，定期對水利設施進行維修和養護。原先農戶分散經營下農田水利建設中的受益農戶利益不等以及經濟效益問題，在規模經營條件下，由于受益主體的減少和土地經營規模擴大而有所改進，其所承包的土地以及周邊農田水利的投資與管理也相應地得到了改善。2013年，中共中央、國務院《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中指出，要促進聯戶經營、專業大戶和家庭農場的發展，積極發展新型農民合作組織。因此，應當在促進農村土地流轉、發展適度規模經營的基礎上，充分發揮種糧大戶和龍頭企業的引導示范效應，通過發揮分散農戶的合作能力，組建各種新型農民合作社，實現農戶與市場之間的良好對接，提高農業生產與經營的經濟效益，推動農業產業化發展。在此基礎上，增強農戶投資水利的動力，從而實現水利基礎設施建設與農產品生產的良性互動，原先細碎化經營下小型農田水利投資與建設面臨的問題也將逐步解決。因此，促進農村土地適度規模經營、實現農業產業化發展，是促進農戶投資小型農田水利設施建設的重要途徑。

4．3以公共財政投入為基礎，發展農戶用水組織2011年，中共中央、國務院《關于加快水利改革發展的決定》中提出，要增加中央和地方財政的農田水利建設專項基金，并從土地出讓收益中提取10％用于農田水利建設。2012年，潁上縣財政水利專項資金共計為1850萬元，其中10萬公頃耕地水利專項資金為1550萬元，30個鄉鎮水利專項維護資金為300萬元（數據來自安徽省水利廳網站），并有國家農業綜合開發多個項目的資助，這些都給小型農田水利的建設提供了堅實保障。在土地適度規模經營背景下，農戶合作能力將會逐步提高。因此，可在促進農村土地流轉的基礎上，適當發展多種農戶用水組織如農民用水協會和抗旱服務隊等。盡管目前阜陽市部分地區成立了一些農民用水協會，但由于其組建和運行動力并非由經濟效益推動，在小型農田水利建設方面發揮的作用有限。因此，在促進農業適度規模經營和農業產業化，提高農業經濟效應的基礎上，按照“誰受益、誰負擔”的原則，探索農戶參與投資與管理小型農田水利設施的各種組織形式，充分發揮農戶以及農戶組織在水利建設中的主體地位，將是推動小型農田水利可持續發展的改革方向。

作者：郝楠江永紅工作單位：安徽大學經濟學院