大市場監管模式下食品藥品監管分析

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國務院機構改革方案提出組建國家食品藥品監督管理總局，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一的監督管理。同時，黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”。因此，不少地區將食品藥品監督體制改革與政府機構改革、工商和質監管理體制調整等有機結合、同步推進，在市場監管領域探索推行了大部門體制[1]。如何在大市場監管模式下建立完善、統一、權威的食品藥品安全監管機構及運行體制，這是當前應當思考的重要問題[2]。因此，本文通過運用態勢分析法（簡稱SWOT分析法）分析市場監管模式下食品藥品監管工作，并提出如何在大市場監管模式下更好地做好食品藥品監督管理工作。

1我國大市場監管模式形成

政府市場監管是指政府具有通過法律法規并依法對包括一般商品市場和生產要素市場中的一切行為進行監督管理的職責和功能，是政府的重要職能之一。政府能否充分發揮市場監管職能，關系到消費權益是否得到有力保障，也關系到是否能全面構建健康良好的市場經濟，對國計民生有著十分重大的意義[3]。黨的十八屆三中全會提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”，為改革指明了方向。《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》[國發（2014）20號]指出，為加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。中央決定由中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改革國家層面任務。目前，由深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶兩江新區、武漢東湖新區等地整合工商、質監、食藥等部門，組建市場監督管理局，對地方層面改革進行探索。據統計，全國31個省（市、區）中成立市場監管局的有9個，占19%，地市級成立市場監管局占23%，縣級占29%，初步形成了大市場監管模式。江西省本級和南昌等7個人口較多的地市獨立設置食品藥品監管局，景德鎮等4個人口較少的地市和全省所有100個縣（市、區）全部采取“三合一”模式，整合工商、質監、食藥監三個部門組建市場監管局，基本構建了大市場監管格式下對食品藥品實行集中統一監管的模式。

2大市場監管模式下食品藥品監管工作的SWOT分析

2.1優勢分析

2.1.1形成大市場監管的合力

改革前，食品安全監管體制實行“分段管理”，工商、質監、食藥監、衛生等部門對食品不同環節進行監管，表面上監管力量配置很強，但是部門間的相互扯皮和推諉，監管的錯位與失位，導致監管責任難到位，監管效果不理想[4]。改革后，工商、質監、食藥監三個部門整合成市場監管局，可充分發揮資源整合的優勢，提高執法效率，集中優勢查處市場違規違法行為，有效規避職能缺位、錯位、交叉、重疊等問題，避免市場監督失靈，做到監管到位，更有效地解決市場監管領域，特別是食品安全監管等領域存在的監管真空、監管盲點等問題[5]。

2.1.2構建完善的基層監管網絡

江西省在現有的883個鄉鎮、街道工商分局的基礎上組建市場監管分局，為縣（市、區）市場監管局的派出機構，具體承擔所轄區域原工商、質監、食藥監等市場監管工作。改革前，我省鄉鎮和街辦食品安全監管缺少了基層監管網底，尤其是鄉鎮和村級的食品監管，由于地域較廣，存在大量的監管空白。改革后，全省883個鄉鎮的基層市場監管分局平均有行政編制7.35名，村級均配備了市場監管協管員與信息員，大大充實基層監管力量，填補了監管空白。基層食品藥品監管資源的增加，將減少監管成本，更好地推動社會治理創新、發揮市場在資源配置中的決定性作用，有利于更好解決關系到人民群眾切身利益的食品藥品安全問題[6]。

2.2劣勢分析

2.2.1工作上下協調難以保持同步

改革前，工商和質監系統為全省垂直管理，原食藥監系統屬地方政府管理，各管各的業務。改革后，省級層面工商、質監、食藥監三局依然獨立運作，市級以市場監管局和食藥監局兩種形式運作，100個縣以市場監管局運作，形成了省、市、縣三級三種不同運作模式。食品藥品監管工作重點在縣級，難點也在縣級。而縣級除了要應對本級政府若干個職能部門的工作量以外，還要應付上級三個不同監管部門，導致出現“上面千條線、下面一根針”的情況，履職效率可能降低。同時，基層實行“三合一”模式后，舊的監管體系已被打破，新的監管體系尚未建立。雖然“三合一”機構整合已完成，但系統內價值觀念、管理制度、執法程序、行政能力和平臺資源等深度融合還未到位，有機融合還需要時間。特別是“五統一”（信用監管平臺、風險監控平臺、綜合執法平臺、投訴舉報平臺和案件管理系統，執法整治行動）的執法工作機制尚未理順，未達到1+1+1＞3的效果，目前尚未發揮大部門、大市場、大監管、大服務、大維權的“五大”優勢。

2.2.2基層監管隊伍不能適應新的監管要求

改革前，鄉鎮分局均由原工商分局改建，監管人員以原班底的工商人員為主，每個分局5~6人管轄2~3個鄉鎮，這批人員原來主要負責食品流通環節監管。改革后，基層分局在人數和人員構成不變的情況下，工作職責卻增加了原藥監、質監部門的食品生產、藥品、醫療器械、保健食品、餐飲食品、化妝品監管等專業領域職能，工作量和工作難度增加了幾倍，難以開展有效的監管。據統計，江西省基層承擔食品安全監管人數共計5917名，其中具有大專以上學歷不到50%、超過36歲達到65%以上，呈現專業化不強、素質低下、年齡老化等問題，不利于監管政策的有效執行，也制約了監管效率。

2.3機會分析

2.3.1大市場監管模式的政策環境

以習為核心的黨中央始終高度重視食品藥品安全工作，黨的十八大以來的歷次全會都對食品安全監管工作作出重大部署，十八屆六中全會再次對食品藥品安全治理體系建設進行了強調。國民經濟和社會發展“十三五”規劃、國家食品安全“十三五規劃”以及“健康中國2030”規劃綱要等一系列規劃，都對食品藥品安全工作進行了專門的部署，規劃了清晰的食品藥品安全治理藍圖。黨中央、國務院對人民群眾飲食用藥安全的高度重視，給食品藥品監管事業迎來了新的發展機遇[7]。同時，國民經濟和社會發展“十三五”規劃也明確指出要“建設統一開放、競爭有序的市場體系，重在以監管轉型推動形成有效的市場治理，由分散監管向統一監管轉型”，這也給大市場監管指明了方向[8]。

2.3.2大市場監管模式的實踐環境

食品藥品安全關系人民群眾身體健康和生命安全，是重大的民生工程[9]。在所有民生問題中，食品安全問題是涉及面最廣、群眾感受最直接、容忍度最低的問題，食品安全工作做得好不好，是檢驗我們是不是以人為本、執政為民、真正走群眾路線的重要標準[10]。由此可見，食品藥品監管機構責任重大、使命光榮，特別是機構改革后老百姓的期盼高。做好食品藥品監管工作，既是惠民、利民的好機會，又是出實效、展風采的好機會。

2.4威脅分析

2.4.1食品不良事件頻發

近年，相繼出現的三聚氰胺毒奶粉、瘦肉精、地溝油等惡性食品藥品安全事件，嚴重影響人民群眾的飲食與用藥安全，不法分子制假售假違法犯罪手段日趨復雜隱蔽，添加的物質越來越不易檢測，添加的手段越來越隱蔽[11]，食品藥品犯罪案件涉及面廣、犯罪鏈條長，給人民群眾健康帶來很大的危害。

2.4.2輿論宣傳不到位

公眾自我防范意識不強，對食品安全風險、危險以及維權等方面的知識欠缺。大多數消費者購買食品時仍然以價廉作為優先選擇，使得“優質優價”的市場杠桿不能很好地發揮作用[12]。江西省2013年的民間調查表明，在遭遇不潔食品侵害時，多數消費者采取消極應付的態度，其中46.5%表示“以后不再購買該食品”，23.2%“無可奈何，自認倒霉”。只有28.7%“打12331電話向有關方面投訴”，且多數被調查者對食品安全方面的法律法規知曉程度不高，如《食品標識管理規定》知曉率僅為24.8%。

3大市場監管模式下食品藥品監管工作策略分析

隨著大生產、大流通格局的形成，發揮市場在資源配置中的決定性作用，構建新型市場監管體系，大力推進大市場監管體制改革已成趨勢[13]。處于深刻轉型發展時期的我國，食品藥品安全問題在一定時間內還會突出存在，食品藥品監管工作比以往任何時候難度都要大、要求都要高。為此，江西應在推行大市場監管模式下建立與黨中央提出的完善統一權威的食品藥品安全監管機構，全面構建大部門、大市場、大監管、大服務、大維權的新格局。

3.1理順關系，構建統一、權威的食藥監管模式

改革前，我省縣級食藥監局行政編制平均7.7名。改革后，市場監管局行政編制平均55.2名，監管力量大大增加了，但監管對象多，監管工作任務重，特別是食品藥品專業監管的人員不足。因此，市場監管局不是簡單的機構合并，必須優化資源配置，整合行政流程，提高監管效率。一是加快推動新機構的整合融合。按照程序科學合理、責任明確到位、效率整體提高的原則，完善監管機制、優化監管流程、改進監管方式充分發揮發揮好工商“廣”、質監“精”、食藥監“專”的優勢，盡快形成整體合力。二是強化食品藥品監管。食品藥品屬性特殊，對食品藥品的安全監管，不只是市場秩序的維護，更在于質量安全的保障，專業性、技術性、系統性都很強。如何保持食品藥品監管工作的系統性、專業性、技術性是關鍵。新成立的市場監管局，要在領導職數、內設機構的設置和編制配備上側重食品藥品崗位，如江西省貴溪市配備一正七副，設置了食安辦專職副主任、食品稽查總監、藥品稽查總監，占副職職數的近一半，這無疑強化了食品藥品監管工作。三是落實“四有兩責”，強化政府食品藥品安全責任。“四有”即有責、有崗、有人、有手段，“兩責”即日常監管責任、監督抽驗責任，將“四有兩責”作為考核市、縣政府食品藥品安全工作的重點內容，制定考核評價指標，強化考核機制，問責機制和獎懲機制，以形成壓力，激發動力，切實強化屬地管理的責任。

3.2集中監管資源，強化監管效率

市場監管資源整合后，可大大增加食品藥品監管資源特別是基層監管資源，推動社會治理創新，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少監管協調成本[14]。針對當前江西省監管人員素質不高的情況，需針對性地采取措施，提高監管能力。一是加大對現有人員的培訓力度。集中開展“執法能力提升年”活動，采取“請進來、走出去”，舉辦培訓班、“食品藥品監管實務巡回大講堂”、外派學習、跟班學習、專業競賽、技能比武、應急演練等多種形式，提高監管人員的業務素質和監管水平。二是加快建立食品藥品職業化檢查員隊伍。充分發揮各方力量，整合資源，形成合力，重點解決制約監管人才發展的突出問題，加快構建以職業化檢查員為主體、兼職檢查員為補充、專兼結合、一專多能的檢查員隊伍建立，力爭在職稱評聘、工資待遇及社會保障等方面對食品藥品現場檢查、技術審評隊伍予以傾斜。三是著力健全完善食品安全督查工作機制。加大對各地政府、各有關部門的督促檢查力度，確保食品藥品監管部門“有責任、有崗位、有人員、有手段”，履行日常監管和監督抽檢兩個職責。四是推進基層規范化建設。從硬件建設標準化、人員配備專業化、日常監管制度化、執法程序法定化、執法行為規范化四個方面嚴格建設標準，盡早解決鄉鎮監管分局食品藥品執法裝備配備、專業人員不夠、辦公場所及設施不足等問題，最終建立起統一權威的食品藥品監管機構。

3.3創新監管手段，推行互聯網+監管模式

新的市場體制下，大量的市場主體出現后，產生了許多新的監管問題，監管工作由年審向年報制轉變，由拉網式檢查模式向雙隨機抽查模式（抽查市場主體，隨機抽調監人員）轉變，由處罰向信用監管、分類監管轉變，要不斷創新監管手段，切實緩解人少事多矛盾。一是充分發揮好縣級市場監管局垂直管理鄉鎮派駐機構模式的優勢。進一步強化鄉鎮街道政府對食品藥品安全負責總責的責任，縣級要和鄉鎮（街道）要建立經常性溝通聯絡機制，共同解決工作中發現的問題，實現雙重管理模式優勢互補。二是加大對市場監管和質量安全的保障和工作力度。努力克服分級管理模式弊端，通過加強部門之間的協調制衡，以及加大公眾權利對政府權力的監督制約，為食品藥品監管執法創造良好執法環境，防止產生新的地方保護主義。三是推行市場網格化監管工作機制。加快食品藥品監管信息化建設步伐，利用云計算、大數據、物聯網技術，構建覆蓋省、市、縣、鄉的“四級四網”（業務內網、政務外網、互聯網和移動網），提升監管的現代化水平，構筑起各方責權分明、職責落實、反應迅速、全面監管的市場動態網格化監管體系。

3.4強化稽查職能，健全技術保障

改革前，江西省縣級無食品藥品稽查機構和食品檢驗檢測機構。改革后，我省縣級全部設置了市場監督管理執法大隊和食品檢驗所，形成一手抓稽查、一手抓檢驗執法技術保障格局。一是建立科學的稽查工作評價體系。將查辦案件數量、質量和處罰力度作為評價稽查工作的重要指標。堅持嚴字當頭，重拳出擊、保持打假治劣高壓態勢，嚴厲打擊違法違規行為，通過稽查辦案，整頓規范市場秩序，樹立執法隊伍的威信和權威，提升執法人員綜合素質和業務能力。二是健全科學權威的技術保障體系。鼓勵各地因地制宜，采用多種形式推進橫向、縱向食品藥品檢驗檢測資源整合，避免重復建設，創新檢驗檢測管理體制和機制，推動形成一批專業優勢突出、資源共享共用、跨區域跨部門跨層級的食品、藥品檢驗檢測中心。三是整合監管資源。整合13215、12365、12331三個投訴舉報平臺，將分散的信息特別是處罰信息整合到統一平臺上，統一接聽，統一處置，限時辦結，建立高效的維權平臺。同時，統一的案件管理系統，從立案辦案結案，全過程監督監管，統一自由裁量權，加大過錯執法責任制度和責任追究制度，切實提高辦案效率和水平。

作者:徐匡根 上官新晨 傅陳欣熹 單位:中南大學公共衛生學院