學術期刊論文評介分析

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為了推進國內公共政策與公共管理理論發展和中外學術交流,本刊自創刊號開始即開設“當季英文佳作推介”專刊,以“介紹加評論”的方式向本刊的中文讀者重點推介若干篇精心選擇的國際著名期刊學術論文。本期專欄特意從PolicySciences、JournalofPolicyAnalysisandManagement、Governance和PolicyandSociety選取了四篇佳作,予以評析,以饗讀者。它們當中既有新穎的理論探討可以幫助廣大同行擴寬理論視野,又有精妙設計的實證研究讓青年學者管窺“時髦的”實驗研究法在公共部門研究中的應用。衷心希望本文能帶給廣大公共政策與管理領域的研究者不少理論和研究方法上的啟發。

一、論文一:理解“政策不作為

”McConnelA,HartP.2019.Inactionandpublicpolicy:Understandingwhypolicymakers‘donothing’[J].PolicySciences,52(4):645-661.自拉斯韋爾的政策科學傳統肇始,公共政策理論的發展主要立基于對政策活動(policyactivity)和政策干預(policyintervention)的研究。無論是著名的多源流模型、倡導者聯盟框架,還是政策學習與政策擴散理論,都有意無意地暗含著一個基本的前提:政策主體的主觀能動性(agency)。換言之,現代公共政策理論的認識論基礎之一是研究可觀測的、有目的性的、真實的政策行動(policyaction)(Peters,2019)。最近,澳大利亞悉尼大學的AllanMcConnel和荷蘭烏特勒支大學的Paul􀆳tHart在著名國際學術期刊PolicySciences發表的一篇論文大大開拓了人們的理論視野。在這篇題為Inactionandpublicpolicy:Understandingwhypolicymakers‘donothing’的論文中,兩位作者聚焦政策不作為(policyinaction)概念,系統梳理了公共政策研究的理論脈絡,提出政策不作為的類型學,并提倡:要深化對當代公共政策過程的理解,可以更深入地關注在面對社會問題時為什么政策制定者有時什么都不做(donothing)。在早期研究公共政策的政治學家中,戴伊(ThomasDye)曾給出了一個言簡意賅的著名定義:政府決定做或者不做的事情就是公共政策(Dye,1972:2)。不過,后來的理論發展似乎并沒有過多關注到政府選擇不做的那些事情。事實上,在當代社會,所謂的政策不作為常常出現在公民的日常話語中,并往往同疏忽、懶政、惰政、卸責等負面標簽相聯系。在社交媒體發達、社會觀點多元化的時代里,西方政策制定者在面對全球氣候變化、生態環境災難、跨國難民危機、控槍等棘手政策問題時的踟躕不前和進退失據也常常被詬病為政策不作為。因此,這一現象本身并不新鮮,反倒俯拾皆是。然而,為什么如此重要的政策現象很少作為理論研究的對象呢?兩位作者指出,這緣于政策不作為現象的反事實(counterfactual)本質給學術研究造成障礙(McConnelandHart,2019)。換成俗話來說就是:你說政府什么都沒有做,但政府可能說,其實我們已經做了能做的一切。因此,判別什么是政府可以做但沒有做的事情成為理論分析的關鍵。在這里,作者借鑒了政治學思辨中的“可能性原則”(thepossibilityprinciple;MahoneyandGoertz,2004),即:面對任何社會問題時,排除掉極端的政策場景,政府通常都有一系列現實中可行的對策;在這種情況下,當政府選擇什么都不做時,就可以被認為是主觀上的政策不作為。兩位作者進而給出了一個正式的學術定義:對于決策者個人、公共組織、政府和政策網絡來說,當一個在其管轄范圍內的政策問題有若干可能的政策干預予以應對時而沒有做出干預,即為政策不作為。為了更好地分析政策不作為的原因和后果,AllanMcConnel和Paul􀆳tHart對這一現象做了類型學劃分,分別包括:蓄意不作為(calculatedinaction)、意識形態性不作為(ideologicalinaction)、被迫不作為(imposedinaction)、勉強不作為(reluctant上述的分類對政策不作為的可能類型做了比較全面系統的闡述,作者隨后又對各種不作為的成因做了歸納,包括個人驅動型、公共組織驅動型、政府驅動型和網絡驅動型。論文對不作為的類型學、驅動力、后果等都做了詳細的論證,受本文篇幅所限,筆者不一一贅述。總的來說,這篇純理論推演型的學術論文對于公共政策和管理學者如何進行理論的演繹和歸納從而開拓全新的研究視野做了很好的示范,作者對于公共政策理論脈絡的把握非常精深,并展現出高度的敏銳性和創新能力。假以時日,相信本文會吸引很多各國同行開始關注各自國家和政策領域內的政策不作為現象。在中國的場景下,公共政策中的不作為并不罕見,本文或許可以啟發很多國內外的中國研究學者來分析在中國大陸的體制背景下,公共政策不作為的原因、過程和后果。簡單而言,若干中國特色很有可能讓中國場景下的政策不作為表現出和西方不同的特征,包括:強調中央集中統一領導與條塊分割并存、官員晉升錦標賽、馬克思主義在意識形態領域的指導地位、財政分權與再集權、治理懶政惰政問題等等。當然,對政策不作為進行深入分析,需要一套扎實可靠的研究方法,并突破方法論的障礙。首先,如何捕捉現實世界中的政策不作為?沒有政策干預是不是一定導致負面后果?有意維持現狀是不是等同于政策不作為?其次,對政策不作為現象進行解釋,少不了“因變量—自變量”的思維框架。因為實證研究的缺乏,學者們一時尚無法用量化研究的途徑進行假設檢驗。那么,首先從探索性的扎根理論和扎實的個案研究開始,或許是一條可行的路徑。如果能夠經由質性研究歸納出若干可以解釋政策不作為的因素,便可以將它們作為命題進行更大樣本情景下的檢驗。最后,公共政策是一門“入世”的學問,我們當然不應滿足于解釋這一現象,同時應該帶著現實觀照,試圖評估政策不作為造成的后果(McConnelandHart,2019)。

二、論文二:行為公共管理的“助推”

在現實中效果如何?LinosE,QuanLT,KirkmanE.2020.Nudgingearlyreducesadministrativeburden:Threefieldexperimentstoimprovecodeenforcement[J].JournalofPolicyAnalysisandManagement,39(1):243-265.近年來,行為公共管理理論(behavioralpublicadministration)得到越來越多的關注,它把心理學和管理學的研究成果應用到公共部門管理的場景中,對政策客體和行政對象的行為能夠做出更為細致的分析和預測,尤其是在政民互動領域,行為公共管理學可以幫助提供更為科學的對策,提高政府公共服務的有效性和公民體驗。在行為公共管理理論中,助推(nudging)概念居于非常重要的地位,它的基本假設就是,面對公共政策和政府公共管理行為,公民個體并非全然沒有遵從的動力;事實上,在胡蘿卜(經濟誘因)和大棒(行政強制/懲罰)之外,還有一套介于中間的政府工具,它們既不像胡蘿卜那樣訴諸于物質利益以圖實現人們行為的改變,也不像大棒那樣給人生硬粗暴之感,這類被稱為“助推”的柔性工具從細微處著眼,通過一些現實生活中司空見慣的“小把戲”影響人們的認知過程,從而自發地調整行為模式,最終實現公共政策和管理的目標(ThalerandSunstein,2008;John,2018)。近年來的發表的一些實證研究已經發現,簡化行政流程、減少繁文縟節(red-tape)不但能夠節約行政資源,而且可以“助推”行政對象改變行為、改善用戶體驗、提高合規遵從(compliance)(JakobsenandSerritzlew,2016;Möllenkampetal.,2019)。最近,在政策分析的國際頂尖期刊JournalofPolicyAnalysisandManagement發表了由美國加州大學伯克利分校ElizabethLinos、LisaQuan和英國行為洞察力團隊(TheBehaviouralInsightsTeam)ElspethKirkman聯合發表的論文Nudgingearlyreducesadministrativeburden:Threefieldexperimentstoimprovecodeenforcement。這篇論文無論是對行為公共管理理論的把握,還是在實驗研究方法上的使用,均屬上乘。不但驗證了關于助推的一些重要理論解釋,還提出了一定程度的修正。對于公共管理實驗研究方法有興趣的讀者,一定會從這篇論文中取得很大收獲;即便對于并不專攻這一領域的青年學者和研究生而言,精讀本文的導言和文獻回顧部分也可以學到很多:教給你如何整理和把握浩如煙海的理論敘事,發現其中的不足,進而言簡意賅地完成一個高質量的文獻回顧。三位作者首先對遵從合規理論(compliancetheory)做了簡要的回顧。早期理論認為,公民對公共政策的遵從行為主要取決于其對遵從收益和不遵從成本之間的權衡。后來的研究發現,公民的情感反應、社會規范乃至個人價值觀念更為深刻地影響著遵從行為。最近十多年來遵從理論轉換角度,主要聚焦為何有人不遵從公共政2019—2020)207　策?這些研究認為,不合理的行政流程和法規設計給公民造成了行政負擔(administrativeburden),進而提高了學習成本、心理成本和遵從成本,間接影響了公共政策的有效性,致使很多政策和政府服務得不到目標群體的響應。這篇論文站在行為公共管理理論的角度指出,良性的政民互動不是簡單的胡蘿卜或者大棒的問題,而是要同時減少公民對公共政策的學習成本和遵從成本(Linosetal.,2020)。這篇論文的研究對象是美國社區私人房屋的建筑標準合規問題。文中提到,美國社區存在很多的住宅僭建和危房問題,帶來了一系列諸如公共衛生、人身安全乃至治安問題。當年著名的卡特里娜颶風造成巨大傷亡,也與不少房屋結構不合規有關。然而,原有的“督查—警告—整改—再督查—驗收”的行政流程曠日持久,為政府財政和人手分配帶來沉重負擔,而且業主的遵從合規也效果不彰。三位作者用行為公共管理的思路對現有行政流程進行檢視后發現,站在公民的角度,其實這些看似縝密的流程存在不少缺陷,客觀上增加了業主合規的學習成本和心理成本。因此,優化現有流程可以很好地降低上述成本,從而鼓勵自愿遵從(voluntarycompliance),實現政府和公民的雙贏。這篇論文的研究方法非常新穎,研究團隊在路易斯安那州新奧爾良、肯塔基州路易斯維爾和田納西州查塔努加這三個城市展開了現場實驗。實驗選址基于地方政府的興趣意愿和配合保障,而實驗的內容非常簡單:重新設計違建通知書的內容、形式和寄送時間點。這看似簡單的實驗干預背后卻隱含著一系列重要的行為公共管理技術,包括文本易讀性、量身定做、心理暗示、時間點等。總體來說,上述三個干預實驗雖然針對合規執法流程中的不同節點、不同類型的業主,但實驗內容都深入參考了行為公共管理的技術方法,從一些“不起眼”的細節入手,優化政民互動模式,以期降低公民的合規學習成本和心理成本。在三個實驗中,研究團隊均使用了隨機對照實驗(randomcontrolledtrial)來增強隨機性和因果推論的效力。實驗結果顯示,上述的實驗在新奧爾良市、路易斯維爾市和查塔努加市將房屋合規率分別提高了14.7%、3.3%和9.2%,為當地政府節省了6%至15%的行政預算,效果可謂非常顯著。這篇研究還與傳統公共管理理論對話,指出優化行政流程不應該簡單地等同于減少行政環節,事實上,在新奧爾良市和查塔努加市的實驗證明,創造性地增加一個行政環節非但沒有增加成本降低效率,反倒讓整個流程更加優化(Linosetal.,2020)。可見,行為公共管理“助推”的很多創見對傳統的公共管理思維做出很大發展。正如評介開頭所言,這篇論文無論是對行為公共管理理論和技術的把握還是實驗方法的使用,都為廣大中國學者提供了一個高質量的樣板。事實上,在中國廣闊的地方政府創新場景中,類似的實踐并不罕見,很多行政部門流程再造的改革乃至小小的“便民服務”本質上都可以從“助推”的視角來理解(張書維等,2019)。諸如門診網上掛號和網上預約、“一站式服務”、政務APP等等,都在潛移默化地影響著公民的思維方式和行為習慣,也幫助提升了政府的回應性和政民互動的體驗。對于中國學者而言,深入研究這些創新,不但可以更好地總結在“助推”上的中國經驗、向國際同行講好“中國故事”,也能夠站在更為科學客觀的角度為地方政府提供決策參考和改革建議,幫助它們更好地使用行為公共管理的理論和技術,用更低廉的成本和更親民的方法,實現更好的公共管理績效。

三、論文三:跨國的政策擴散和政策轉移

發達國家也在學習發展中國家的經驗?StoneD,deOliveiraOP,PalLA.2020.Transnationalpolicytransfer:Thecirculationofideas,poweranddevelopmentmodels[J].PolicyandSociety,39(1):1-18.當你打開由ChristopherWeible和PaulSabatier聯合編撰的TheTheoriesofthePolicyProcess這本著名公共政策學著作,會赫然發現政策創新和政策擴散在政策過程理論體系中居于何等重要的位置。的確,政策創新往往觸發別人的政策學習,良性的政策學習又常常帶來成功經驗的轉移和擴散。無論是國際文獻還是中國場景,關于政策轉移和政策擴散的研究都不勝枚舉(DolowitzandMarsh,2000;ShipanandVolden,2008;Ma,2014;Zhu,2017;ZhuandZhang,2019)。①在政策轉移的文獻中,多數研究關注一國范圍內不同地區之間的互相學習借鑒(domesticinter-regionalpolicytransfer/diffusion;與中國有關的文獻更是如此),不過也有相當數量的研究成果分析跨國/跨境的政策學習和政策轉移(international/cross-boundarypolicytransfer/diffusion)。在這些研究中,似乎默認的轉移模式就是發達國家之間、或者發達國家向發展中國家的轉移。想來也不奇怪,二戰以后的馬歇爾計劃和歐洲復興計劃、拉美國家的經濟改革、冷戰以后蘇聯和東歐的轉軌,乃至亞非低收入國家的能力建設和政策改革等都烙上了西方思維的深刻印記,所謂的“華盛頓共識”曾幾何時被奉為圭臬。在公共政策著名期刊PolicyandSociety②最新出版的一期專刊中,一批學者開始關注到另外一種朝向的跨國政策轉移:發展中國家之間,乃至發展中國家向發達國家的“傳經送寶”也在發生著。這期專刊的幾篇優秀論文大大拓寬了政策轉移和擴散的理論視野,或許可以啟發很多讀者。本文進行評介的是這期專刊的開篇導論,由匈牙利中歐大學的DianeStone、巴西圣保羅聯邦大學的OsmanyPortodeOliveira和加拿大卡爾頓大學的LesliePal共同撰寫(他們同時也是這期專刊的客座編輯)。這篇題為Transnationalpolicytransfer:Thecirculationofideas,poweranddevelopmentmodels的論文不僅是專刊的編者按,其本身也一篇高質量的理論文章。作者開宗明義,敏銳地指出,過去那種先進工業化國家主導跨國政策學習和政策轉移的思維已經日漸過時了,隨著發展中國家的崛起、南南合作的深化,以及全球治理的發展,南方國家(GlobalSouth,意指第三世界)也在扮演日益重要的角色,應該成為公共政策學者的研究對象。在以巴西、墨西哥為代表的拉美國家,政府已經將政策轉移作為國家戰略,期待透過借鑒國際經驗的本土化來解決各自國內的深層次問題。三位作者認為,已有的政策轉移與擴散理論固然仍有相當解釋力,但是傳統范疇之外的六大顯著特征正在塑造著一種新的政策轉移范式(Stoneetal.,2020),這六大特征包括:公共政策的轉移本質上是政策理念和思維方式的轉移。當分析的范圍限定在一國之內時,現有的主流理論可以提供較好的解釋;但當政策轉移涉及到跨國主體乃至國際范疇時,情況就變得復雜。例如,主權國家之間就某些公共政策問題的交流時常帶有強烈的政治色彩,并有相當的敏感性和不透明性,其中的起承轉合非常復雜,研究者獲取資料已殊為不易,想要解釋因果機制則更加困難。此外,亞非拉發展中國家這個群體無論是政治體制、經濟發展水平還是社會文化傳統都千差萬別,異質性極強,這些差異雖然是研究者所喜聞樂見的,但也給資料收集帶來難度。這篇論文指出,要對這些新興的跨國政策轉移形式進行深入分析,需要全面了解這些政策轉移的生態學(policytransferecology),包括個體、組織與網絡,這樣才能更好捕捉到創新的政策理念是如何跨越國境,影響著另外國家的政府,并最終影響他國人民的福祉。作為個體的政策轉移推動者,非常類似于學者們耳熟能詳的政策企業家概念。那些不遺余力、盡其所能推動政策變革的政治家、技術官僚、智庫和意見領袖,都在一國范圍內的政策轉移中扮演重要角色(Zhu,2008;He,2018)。在跨國政策轉移中,也有一群具有類似特征的人士,例如諾貝爾和平獎得主、孟加拉鄉村銀行(GrameenBank)的創始人穆罕默德•尤努斯(MuhammadYunus)在推動面向貧困人群的小額信貸創新的全球擴散中就發揮了積極作用。deOliveira(2020)在這期專刊中的另外一篇獨立論文中,系統闡述了所謂政策大使的概念,尤其是在巴西的案例中,這些集專業知識和倡導能力于一身的人士在該國扶貧和社會保障制度改革中扮演了重要角色。此外,很多國家聘請的外籍顧問和著名學者(如約瑟夫•斯蒂格利茨、阿馬蒂亞•森等)也加速了新的政策理念和思維在全球范圍內的傳播。作為組織的政策轉移推動者最廣為人知,例如聯合國、世界銀行、東盟、歐盟、金磚國家等跨國組織一直都是所謂最佳實踐(bestpractices)不遺余力的倡導者。聯合國千年發展目標、世界銀行自1990年代開始積極推廣的“治理”理念和著名的五支柱養老保障框架(thefive-pillarframework)、世界衛生組織大力倡導的全民健康覆蓋(universalhealthcoverage)等政策理念經年累月,已經儼然成為超越國界的共通政策話語,深刻影響著各個國家的公共政策和制度安排。很多國家派駐到國際組織掛職的公務員回到本國后也在政策理念的傳播上功不可沒。除了跨國組織和超國家實體之外,智庫和國際非政府組織也是重要的政策轉移推動者,典型的例子包括在經濟發展和全球化政策上影響深遠的瑞士達沃斯世界經濟論壇、投身慈善和衛生事業的蓋茨基金會、在反腐敗領域具有重要影響的透明國際(TransparencyInternational)等,凡此種種,不勝枚舉。三位作者提出,兩種類型的政策轉移推動者一起構建出一個政策觀念空間(ideationalspace),深刻塑造著發達國家和發展中國家的公共政策思維。文章還提到跨國政策轉移的第三類推動者:網絡。作為知識傳遞的載體,各種類型的跨國制度安排和政策網絡都在客觀上加速了觀念的傳播和交流互見。其實,上述的很多組織本質上就承擔了網絡的職能。如前所述,跨國政策學習和轉移主體不再是一國范圍內的各級政府,而往往是主權國家,因此“誰向誰學”這個問題就不可避免帶有國家權力角力和意識形態之爭的色彩,因為本質上政策觀念的輸出象征著一種權力的投射。傳統上由發達國家(包括它們控制的國際組織)向欠發達國家的政策轉移或多或少暗含著居高臨下、好為人師的意味;更有甚者,以發展援助或低息貸款為誘餌,附加政治條件,試圖將自己的政治制度和發展理念強加于人。事實證明,相當多類似的政策轉移在欠發達國家都沒有成功,甚至失敗。究其原因,有南橘北枳的水土不服,有發展中國家治理能力的先天欠缺,也與迥異的文化傳統和社會環境不無關系。作者認為,在這樣的背景下,二戰后持續七十年的自北向南的政策轉移式微,而隨著全球權力格局的變化、南南合作的深化,尤其是中國的崛起,跨國政策轉移正在朝南南內部,甚至由南向北的方向發展(Stoneetal.,2020)。這篇論文還提出了這個新興領域研究的一些重要方向,由于本篇評介文章篇幅有限,這里不做贅述。總的來說,將研究視野從國境之內擴大到國境之外,并與國際關系和發展研究等領域跨界結合,雖然為政策轉移的理論范疇和實證分析帶來難度,但也同時恰恰也為本學科提供了新的理論增長點。事實上,跨境政策轉移在中國并不是一個新生現象。世界銀行貸款項目在早期中國扶貧策略規劃中扮演了重要角色(謝世清,2011);城鎮職工基本醫療保險的個人賬戶制度或多或少受到了新加坡保健儲蓄制度的啟發(和經緯,2010);各地醫療衛生系統“管辦分開”、“政事分開”的法人治理結構改革都在一定程度上吸收了新加坡和香港特別行政區的成功經驗(和經緯和羅源昆,2014);中國的小額信貸扶貧政策與聯合國開發計劃署的推廣息息相關(朱旭峰和王海淵,2012);著名的新型農村合作醫療制度的誕生也與亞洲開發銀行的一個獨立研究密不可分(LiuandRao,2016)。因此,作為政策轉移的學習方,中國有豐富的案例。與此同時,在新世紀,“北京共識”、“中國經驗”也正在對廣大發展中國家的政策改革產生積極影響,在這樣的背景下,中國也成為跨境政策學習的對象,有很多豐富的素材值得研究。無論是普遍理論,還是中國場景,要對跨境政策轉移進行深入的理論探究,仍然有一些障礙需要逾越。例如影響政策轉移的一般性因素、包括驅動力和阻力,都是什么?外來的政策理念如何穿透一國內部復雜的科層制而落地生根,并突破傳統思維方式和制度慣性的阻礙?在所謂的“政策觀念空間”中,復雜的網絡結構和互動過程如何塑造乃至改變政策觀念本身?諸如此類的重要問題,都需要學者們認真思考。總而言之,在全球化的時代,政策理念的轉移和跨國政策學習確實日趨頻密,來自國境之外的新觀念、新模式不同程度地影響著國境之內的公共政策變革,發展中國家也開始成為被學習被模仿的對象。相信這篇論文可以給從事政策轉移和政策擴散研究的廣大學者很多新的啟示。四、論文四:如何理解中國地方政府社會保障改革的政策選擇?自上而下,還是自下而上?HuangX,KimSE.2020.Whentop-downmeetsbottom-up:LocaladoptionofsocialpolicyreforminChina[J].Governance,33(2):343-364.這是本文精選后推介的當季佳作中唯一一篇中國研究的論文,題為Whentop-downmeetsbottom-up:LocaladoptionofsocialpolicyreforminChina,由美國羅格斯大學的黃嫻和韓國高麗大學的金成恩(SungEunKim)合作發表在著名的國際學術期刊Governance上。選擇評介這篇論文的原因是,它不但非常到位地把握了公共政策理論文獻來清晰解釋一個中國大陸進行中的社會保障改革,而且很好地利用了公開資料數據服務于量化研究,最終以極強的理論化能力發表在了國際頂尖期刊。對于廣大公共政策(包括社會保障)領域的學者來說,這篇論文無論是理論化(theorization)還是操作化(operationalization),都是一個可以參照學習的佳作。在一個多層級政府的單一制國家,地方政府進行政策選擇時,主要受什么力量驅動?傳統理論認為,來自上級政府(尤其是中央政府)的政策要求會形成自上而下的政策壓力,推動地方政府采納上級政府的政策主張。但也有理論認為,地方政府決策者主政一方,必然要從本地實際情況出發,應對自下而上傳導上來的改革壓力。這兩套解釋都有相當的道理,而且也在不同的情境下獲得了實證研究的支持(ZhuandZhang,2019)。然而,無論是自上而下的壓力還是自下而上的壓力,在現實情景中往往是同時存在的。本文兩位作者由此提出了一個非常有趣的理論問題:當兩種壓力并存時,何者占據主導地位?它們如何最終影響地方政府決策者的政策選擇?這個研究問題放在中國情境下具有非常重要的意義。從自上而下的角度來看,中央政府在政治上強調集中統一領導、地方服從中央。與此同時,“黨管干部”原則和官員晉升錦標賽也客觀上需要地方官員忠實履行上級黨委政府提出的工作要求(周黎安,2007)。從自下而上的角度來看,1980年代以來的地方分權已經大大充實了地方政府的行政力量,各地情況千差萬別、區域發展不平衡的現實也要求地方政府因地制宜,不能生搬硬套中央政策。此外,為了更好地推動經濟發展、維護社會穩定、解決當地的重要政策問題,地方官員也確實有壓力在不違反中央精神的前提下進行一些大膽的改革嘗試(TeetsandHasmath,2020)。作者用以上的邏輯高屋建瓴地重組地方政府政策選擇的理論敘事,并恰到好處地把中國的實際情況融入其中,一方面順理成章地引出了研究案例,另一方面也很巧妙地提高了案例本身的理論高度。本文并沒有將所有的文獻回顧整合在獨立的二級標題下,而是在導言、背景和理論假設三個部分分層遞進,逐步完成理論敘事。在導言部分描摹宏觀理論背景,拔高研究本身的理論貢獻。背景部分非常簡潔地把研究對象———地方層面社會醫療保險制度的整合進行介紹,之后水到渠成地引出文獻探討和四個研究假設。公共政策學術論文的謀篇布局沒有定式,有的學者偏好在導言中一氣呵成完成文獻回顧,有人則鐘意在獨立的二級標題下系統地進行文獻回顧,也有學者視研究本身的特點而定,將宏觀理論背景和具體對話的理論假說分開討論。無論哪種布局,均應以清晰流暢為原則,兩位作者的這篇論文就為廣大讀者提供了一個很好的參考。這篇論文的研究對象是中國地級市層面社會醫療保險整合問題。眾所周知,本世紀初期的十多年,我國的基本醫療保障制度經歷了快速發展和擴張,1999年城鎮職工基本醫療保險正式建立,2004年新型農村合作醫療上路;隨著2008年城鎮居民基本醫療保險制度的逐步建立,主要的社會群體理論上都被社會醫療保險制度所覆蓋。但是,我國的基本醫療保險制度統籌級別較低,而且受城鄉二元分化和單位制的深刻影響,長期存在醫保制度碎片化的問題。社會醫保的“大數法則”無法完全發揮,也在客觀上導致了不同參保人群之間保障水平的巨大差異,造成了體制性的不公平。碎片化還帶來了重復參保、醫保可攜帶性差、行政成本高等一系列問題(Mengetal.,2015)。雖然提高統籌級別、“三保合一”常常被談及,但現實中改革難度極大。近年來城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩大制度逐漸并軌,邁開了醫保制度整合的關鍵一步,但是將職工醫保和居民醫保進行整合,仍面臨不少障礙,短期內難度極大。自2009年新醫改啟動以來,中央政府鼓勵各級地方政府積極探索醫療保險制度“去碎片化”的路徑。在2016年“兩保合一”政策正式公布之前,地方上出現了兩種常見的醫保整合模式:一是市級統籌,即把原來在地級市以下經辦的職工醫保和居民醫保統一到地級市統籌,提高基金使用效率;二是城鄉統籌,即先行先試,把城鎮居民醫保和新農合進行整合,打破城鄉蕃籬。黃嫻和金成恩兩位作者發現,2010年到2012年間,進行市級統籌改革的城市由17個猛增到153個;而與此同時,進行城鄉統籌改革的城市,僅僅從14個增加到28個。為何兩種改革模式的擴散速度差異如此懸殊?全文就圍繞這個問題展開。對于研究社會保障的學者來說,上述問題的答案似乎不言自明:城鄉統籌沒有中央文件,而且整合起來工程太大,而市級統籌技術上相對簡單,也符合中央的一貫精神。不過,一篇具有理論貢獻的佳作,往往不滿足于把這些“常識”當成不證自明,而會繼續探尋這些現象深層的邏輯。這篇論文就做出了很好的示范。由于歷史的原因,我國基本醫療保險制度起步之初,就將職工醫保交由人力資源和社會保障部門進行管理,后來的居民醫保也是如此,而新農合十多年來均由衛生行政部門(衛健、衛計)管理。雖然醫保制度整合早有共識,但是究竟是新農合納入人社部門,構建“大社保”,還是城鎮醫保交給衛生部門形成“大衛生”,一直都有不同的聲音(鄭秉文,2013)。這些爭論既反應了兩大部門對于中國社會醫保制度頂層設計的不同觀點,也不可避免地牽涉了部門利益,①這成為實現城鄉統籌的障礙之一。相比之下,市級統籌是同一個醫保制度在一個地級市范圍內的縱向資源整合,不涉及橫向部門之間的協調,因而操作起來難度相對較低。可即便是市級統籌,也需要付出相當多的努力。對于主政一方的領導來說,如果不是因為本地醫保基金出現風險,也往往缺乏足夠動力進行大刀闊斧的改革(Hsiao,2007;LiuandHe,2018;He,2018)。在這樣的背景下,如果沒有來自上級政府的指示要求,地方政府很難有特別強烈的動力去推動醫保整合這樣復雜的工程(HuangandKim,2020)。此外,官員晉升錦標賽事實上促使地方領導非常重視本省市其他同級政府的改革,這種同儕壓力(peerpressure)會潛移默化影響他們的決策(Zhu,2014)。當兄弟地區政府普遍進行某項社會保障改革時,若自己沒有作出響應,也有可能會被貼上對民生事務漠不關心的標簽。雖然唯GDP論仍或多或少影響著各級官員的政績觀,但不可否認的是,近年來民生福利在地方領導干部心目中的重要性明顯提高(ZhuandZhao,2018)。基于以上的判斷,作者提出了兩個研究假設。假設1:當省級政府發出醫保制度整合的明確政策要求時,下轄地級市落實制度整合的可能性越大。假設2:當本省內越來越多的地級市進行城鄉統籌改革,其他地級市跟進的可能性越大。這兩個假設概括了自上而下壓力的產生機制。自下而上的因素同樣可能影響地方政府進行醫保整合的決策。由于把若干基金池合一,市級統籌增強了本地醫保體系的抗風險能力,還在一定程度上擴大收入再分配的效果,可謂一舉多得。此外,對于人口流動頻密的城市來說,無論是人口的移入還是移出,都會為本地勞動力市場造成風險,統籌級別提高了的醫保體系自然具有更強的能力來抵御這些風險。在流動人口較多的城市,參保人對于醫保可攜帶性的要求自然更高,因而自下而上也有對市級統籌更強的要求。由此,作者提出了另外兩個研究假設。假設3:本地的區域間收入差距越大,地級市政府進行市級統籌改革的可能性越大。假設4:本地的區域間人口流動越大,地級市政府進行市級統籌改革的可能性越大。這項研究的數據來源是中國研究學者常用的北大法寶數據庫,作者收集了全國288個地級市(包括副省級)2004年至2016年間與社會醫療保險制度相關的全部政策文件,并進行編碼。兩個二元的核心因變量分別代表一個地級市在某一特定年份是否進行了市級統籌和城鄉統籌改革,自變量也做了適當的操作化,并使用公開統計數據進行測量(篇幅所限,本文不贅述)。此外,實證分析中還納入了諸如人均GDP、GDP年增速、人口、撫養比、失業率、副省級城市、少數民族自治州等控制變量。由于這項研究本質上是探尋一項政策干預何時發生,存活分析(survivalanalysis)亦即社會科學上所稱的歷史事件分析就成為較為適當的分析方法。作者使用了著名的考克斯比例風險回歸模型(theCoxproportional-hazardsmodel)進行數據分析,檢驗假設。統計結果顯示,來自省政府的要求指示在所有回歸模型中都有高度的統計顯著性;無論是市級統籌還是城鄉統籌,自上而下的壓力的確主導著地方政府的政策選擇。假設1得到很好的驗證。來自兄弟城市政府的同儕壓力則只能解釋城鄉統籌的選擇,假設2得到部分驗證;換言之,是不是進行市級統籌,與同儕壓力無關,更像是各地政府的“自選動作”;而如果兄弟城市都已經開始比較復雜的城鄉統籌,那么地方政府相形之下就會面臨跟進的壓力,讓改革變成事實上的“規定動作”。

回歸分析結果還顯示,無論是本地的人口流動還是收入不平等,都顯著決定了地方政府進行市級統籌的選擇,但與是否進行城鄉統籌則沒有統計學上的關聯;假設3和假設4得到很好的驗證。換言之,地方政府在做政策選擇時,確實考慮了本地的實際情況,自下而上的壓力影響了它們的決斷。當然,這只能解釋難度相對較小的市級統籌,而在城鄉統籌問題上,2016年之前大多數地方仍然處于等待中央政策的狀態。此外,兩位作者還有一個額外的有趣發現。他們把省政府的指示要求和代表改革時間的變量作為交互項納入統計分析;在全部的統計模型中,交互項都顯示很強的負向統計顯著性。這證明雖然省政府有明確要求,但隨著時間推移,地級市政府進行醫保整合改革的可能性明顯下降。這其實為“運動型治理”提供了側面的印證。運動來時,上下動員,嚴格落實;運動后期,外在壓力降低,政策落實馬上大打折扣。總的來說,這篇論文無論是立意和理論高度,還是研究方法和謀篇布局,都體現出很高的水平。近年來,中國的社會政策和社會保障改革成為公共政策和管理學者研究的一大熱門領域,佳作頻頻。這些研究與傳統社會保險、公共衛生、社會工作范式的研究有很大的不同,它們雖然也研究微觀的制度細節,但更關注宏觀的政策過程和治理安排。中共十八大,尤其是四中全會以來,國家治理體系與治理能力現代化成為公共部門改革的核心目標,越來越多的學者認識到,無論是醫療衛生,還是扶貧養老,或是公共住房,這些社會保障的具體領域雖有其自身獨特的規律,但其本質亦是治理問題。很多過往改革受挫,未必完全在于操作性、技術性問題的缺陷,而往往根植于治理體系安排的缺陷和治理能力的欠缺(Rameshetal.,2014;王春曉,2018)。如果不能從根本上理解中國社會政策的改革過程和治理邏輯,就很難對真實世界做出準確的解釋,遑論建言獻策。在這個方面,公共政策與管理的學者可以發揮非常積極的作用。

作者:和經緯