政府農業保險發展管理論文

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內容提要：世界上開展農業保險的國家普遍實施政府干預。市場經濟國家政府干預農業保險的理論來源于保險市場存在著失靈、壟斷性或有限競爭性。而中國政府干預農業保險的理論來源于馬克思、恩格斯的國家直接配置全部資源的思想。本文粗略地比較了這兩種政府干預農業保險的運行情況，認為我國發展農業保險仍然需要實行政府干預，但應借鑒國外經驗，轉變干預方式。

關鍵詞：政府干預中國農業保險

農業保險起源于生產、生活中的不確定性。農業保險不同于一般的商業保險，已經開展農業保險的國家普遍實施政府干預。國內有的學者認為保險市場的失靈、壟斷性或有限競爭性，為政府干預提供了契機與動因；而有的學者認為農業保險具有商品性與非商品性雙重特征，其非商品性特征產生了國家對發展農業保險的干預。本文認為我國政府干預農業保險的理論來源于馬克思、恩格斯的國家直接配置全部資源的思想。中國與國外的政府干預農業保險的理論分屬不同的理論模式。本文試圖分析這兩種干預農業保險的具體運行情況，探討我國從計劃經濟轉向市場經濟過程中如何推進農業保險的發展。

一、農業保險的一般特征與兩類政府干預模式

保險起源于生活中的不確定性。從對待風險的角度而言，保險是一種風險管理制度；而從其經濟功能來看，保險還是一種經濟補償制度。這一制度通過對有可能發生的不確定性事件的數理預測和收取保費的方法，建立保險基金，以合同的形式，將風險從被保險人轉移到保險人，由大多數人來分擔少數人的損失。①

保險公司是經營保險的組織，其經營對象必須是純粹風險中的可保風險?？杀ｏL險必須具備以下六個基本條件：一、潛在損失的嚴重性很大，但損失發生的可能性不大，即具有經濟上的可行性；二、可以確定損失的概率分布；三、存在足夠數量的同質的保險標的；四、損失的發生具有偶然性；五、損失是可以確定的和計量的；六、特大災難性事故不會發生。

農業保險是商業保險延伸到在農業領域的一種嘗試。農業保險是指被保險人在農業生產經營過程中，因遭受自然災害或意外事故致使有生命的動植物發生死亡或損毀的經濟損失，由保險人給予補償的一種保險。②廣義上說農民所面臨的農業風險主要有自然災害風險、資源風險、市場風險、資產風險、健康風險及其他人力不可抗拒的災害，一般而言，從保險責任的角度來看，農業保險可分為單一責任險、混合責任險和一切險；從生產對象的角度可劃分為種植業保險、養殖業保險，而種植業保險、養殖業保險又可根據生產管理的不同特點分作農作物保險、收獲期農作物保險、森林保險、園林苗圃保險、畜禽保險、水產養殖保險以及其他特種養殖保險。

①孫祁祥：《保險學》，北京大學出版社1999年版，第21—22頁。

②《當代中國的保險事業》，當代中國出版社1996年版，第423頁。

農業保險與社會保險及其他商業保險相比，有不少獨特之處。農業領域面臨的純粹風險中的可保風險具有更大的不確定性。由于農業保險標的的特殊性，嚴格地說農業保險僅僅具備了“存在足夠數量的同質的保險標的”。農業保險標的潛在損失的嚴重性很大，而損失發生的可能性卻不好確定，也就是說“有經濟上的可行性”這一條件不能滿足。農業保險的標的是有生命的農作物與動物，其生命形態無時不在變化，動植物在生長過程中，每天都孕育價值，但每一具體階段卻很難單獨以價值形態表現出來。這一特性決定了農業保險不能滿足“損失是可以確定的和計量的”這一條件。農業生產的風險主要來自自然災害，而自然災害的發生具有不規則性，“特大災難性事故不會發生”這一條件也不能完全滿足，不符合農業保險標的的特征。由于農業保險標的的特殊性，農作物遭災時損失的確定與計量存在難度，也就是說“損失是可以確定的和計量的”這一條件也不可完全滿足。

保險公司面臨著各種不確定性，如資產風險、定價風險、利率風險及其它風險。①但特別重要的難題是信息不對稱性，尤其在經營農業保險時，農業保險標的的特殊性使得農業保險信息不對稱問題更為嚴重。這種信息不對稱性表現為道德風險與逆選擇。

Winter指出道德風險可被定義為一個組織的集體利益與組織中的個體利益之間的沖突，當委托人的最終收益不確定或部分依賴于人的行為，而人的行為又不能被完全觀察到時，就會產生道德風險。保險業的道德風險可分為“事前的道德風險”與“事后的道德風險”。Holmstrom等人認為，如果保險人無法控制被保險人的行為，購買保險將減少被保險人謹慎行事的動機，產生了“事前的道德風險”。Spence和Zeckhauser認為，由于無法觀察到事故發生的真正原因，保險人只能依賴于被保險人的報告或進行成本很高的調查，導致了“事后道德風險”，“事后道德風險”產生了欺詐問題。因而，Arnott和Stiglitz指出道德風險使有效的市場均衡無法達到，即使在最好的條件下，不完全的保險保障也只能導致次有效均衡。②

Rothchild和Stiglitz以發生保險事故的概率將被保險人群分作“好風險”(goodrisks)與“壞風險”(badrisks)兩類，研究保險市場的“逆選擇”問題。他們證明，由于存在逆選擇，競爭的保險市場不會達到均衡，有效狀態下保險供給應當是歧視性的：對“壞風險”者提供高價格的足額保險，對“好風險”者提供低價格的部分保險。他們認為，保險市場存在失靈，而壟斷的保險市場(在政府監管下)可能是一個次優選擇。③

①孫祁祥、鄭偉：《21世紀的中國保險：理論與實踐》，載李揚等主編：《中國金融理論前沿Ⅱ》，社會科學文獻出版社2001年版，第373—374頁。

②參見孫祁祥、孫立明：《保險經濟學研究述評》，《經濟研究》2002年第5期。

③參見孫祁祥、孫立明：《保險經濟學研究述評》。

可以說由于保險市場的信息不對稱而導致了保險市場的失靈，農業保險市場尤其嚴重。對多數國家而言，農業是弱質產業，農業保險的社會效益必須首先予以考慮。當農業保險的社會效益目標不可能通過市場機制得以實現時，政府就用其他手段實現這一目標。正是保險市場的失靈、農業保險市場的壟斷性或有限競爭性，為政府干預提供了契機與動因?，F代經濟學認為，在現代市場經濟中，政府的干預是必需的，它可以彌補市場失靈。政府干預可采取多種方式：它既可以充當社會經濟活動的監督管理者，通過供給法律制度，創造平等競爭的市場環境和安定的社會環境，也可以在一些基礎設施、壟斷行業等領域進行投資，或直接建立國有企業，參與經營。①綜觀國外農業保險的發展歷程，許多國家都實施了政府干預，采取的政策措施主要有：實施農業保險立法；管制農業保險價格；政府直接經營管理農業保險；對私營保險公司及合作保險組織提供財政補貼。財政支持成為國外農業保險的普遍特征。

但中國對發展農業保險實行政府干預的最初動因卻不同于市場經濟國家。新中國建立后，中國政府的職能“無所不包”，其中經濟職能是其重要組成部分。中國實行了長期的計劃經濟體制，傳統社會主義計劃經濟體制淵源于馬克思、恩格斯對社會主義的構想。他們認為，無產階級革命勝利后，將“把一切生產工具集中在國家即組織成統治階級的無產階級手里”，由國家作為“整個社會的代表”直接配置全部資源。②而在現實的實踐中，“社會”直接配置資源方式演化為“國家”直接配置資源方式，進而又演化為由“國家”的執行機構即“政府”直接配置資源方式。③新中國一建立，政府的經濟職能就得以強化，繼續走政府主導型的經濟發展道路，政府對經濟的干預不斷加強。由于近代中國經濟市場發育極不成熟，市場經濟國家所采用的政府干預經濟的方式不適合于中國經濟，政府擁有強大的國營經濟，以此來控制市場和重要的行業就十分必要。④新中國的臨時憲法《共同綱領》確定了有關國計民生的重要行業要由國家經營或控制的方針。此后實施的優先發展重工業的工業化道路與趕超型戰略，使得政府的經濟干預滲入經濟運行的各個方面，政府在經濟發展中長期處于中樞地位。

就保險業而言，“對于保護國家財產，保障生產安全，促進物資交流，安定人民生活，組織社會游資，壯大國家資金”有重大作用，“集中領導與統一管理很必要”⑤，1949年10月20日國家設立了中國人民保險公司，經營管理全國各種保險業務，而開展農業保險業務是其重要職能，各級中國人民保險公司都設立了農業保險機構，經營管理農業保險。就是說，在新民主主義經濟體制與計劃經濟體制下，政府對農業保險的干預表現為國有的中國人民保險公司直接經營農業保險業務。

二、市場經濟下政府對發展農業保險的干預

目前世界上約有40多個國家推行或試行農業保險。我們可把國外農業保險體制分為五種類型，即以美國、加拿大為代表的農業保險體制；日本農業保險體制；以德國、西班牙、荷蘭等國為代表的西歐農業保險體制；以前蘇聯、東歐國家為代表的社會主義國家農業保險體制；以泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦、巴西、墨西哥等國為代表的發展中國家農業保險體制。⑥由于農業保險的特殊性，國外政府一般采取干預措施。這種干預表現為制定農業保險法，提供財政補貼，或設立國家農業保險機構。

①銀溫泉、董彥彬：《國有與非國有部門：改革定位和發展政策》，《經濟研究》l996年第2期。

②《馬克思恩格斯選集》第3卷，第438、439頁。

③俞忠英：《資源配置費用與中國經濟體制的選擇》，《經濟研究》1995年第3期。

④參見武力編：《中華人民共和國經濟史》(上)，中國經濟出版社1999年版，第80頁。⑤陳云、薄一波向中央的報告，轉自《當代中國的保險事業》，當代中國出版社1996年版，第40頁。

⑥參見丁少群、庹國柱：《國外農業保險發展模式及扶持政策》，《世界農業》1997年第8期。

(一)制定農業保險法

鑒于農業保險的特殊性，規范商業保險的《保險法》不適用或不完全適用于農業保險。因此，國外不少國家先后制定農業保險法及其實施細則，以保證農業保險體系的順利建立和業務的協調運作，保障農民的切身利益。美國、加拿大、日本的農業保險法是發達國家的農業保險立法的代表。美國農業保險立法始于1938年頒布的《聯邦作物保險法》，至今已有十余次修訂。加拿大聯邦政府于1959年頒布了《聯邦農作物保險法》。日本政府早在1929年就頒布了《家畜保險法》，經多次修訂、補充，目前形成了《農業災害補償法》。一些發展中國家如菲律賓、墨西哥、巴西等國也開展了農業保險的立法。國外農業保險立法，主要目的是約束政府行為。農業保險立法對農業保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的作用、農民的參與方式、初始資本金籌集數額和方式、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累的賠款和處理方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等方面都進行了規范。

農業保險立法使農業保險帶有強制性或準強制性的特征。這種強制性或準強制性強制，使農業保險更適合大數法則規則，可以盡可能地擴大同質標的物的規模，盡可能在空間和時間上進行分散風險，以保證農業保險經營的穩定性。

(二)設立國家農業保險公司及提供財政補貼

農業保險是一種政策性很強的保險，要求發揮政府的主導作用。許多國家或由政府組織了國家農業保險公司，政府出資建立初始資本和準備基金，直接經營農業保險；或由政府與私營保險公司合作經營農業保險。美國、加拿大、瑞典、智利、墨西哥等國由國家設立專門的農業保險機構，經營大部分政策性農業保險業務。日本模式經營農業保險的機構則是不以盈利為目的的民營保險相互會社——市、町、村農業共濟組合與都、道、府、縣農業共濟保險組合聯合會。日本中央政府的干預表現在對農業保險進行監督與指導方面，此外中央政府還提供再保險以及保費補貼和管理費補貼。

斯里蘭卡、泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦、孟加拉國、巴拿馬、巴西等發展中國家的農業保險，政府干預也體現在由國家直接經營農業保險或國家與私營保險公司成立股份公司經營方面①。如巴基斯坦由農作物保險委員會和農業銀行經營，斯里蘭卡由農業部下設的農業保險理事會經營，馬來西亞由農業部與農業銀行經營，墨西哥則由國有墨西哥農業保險公司經營。國家與私營保險公司成立股份公司經營農業保險的模式，巴西的巴西國家再保險公司是其典范，政府與私營公司各占一半的股份。

前蘇聯、東歐的農業保險政府干預更為顯著。農業保險全部由國家保險機構集中、統一、壟斷性經營，不允許其他組織介入。蘇聯、羅馬尼亞、保加利亞由國家保險局經營，民主德國、波蘭由國家保險機關管理，匈牙利等由國家保險公司獨家經營。

國外政府對經營農業保險的補貼主要用于補貼了大部分經營管理費用。如美國補貼30％，加拿大補貼50％，日本補貼50％—60％，瑞典補貼66％，西班牙補貼20％—50％，墨西哥補貼60％，菲律賓補貼56％②。由于農業保險遭遇巨災的可能性隨時存在，政府還承擔了最后保險人的職能。此外，各國政府都對農業保險實行稅收優惠，如保費收入全部免稅，也不上交財政，在支付賠款、防災費用及少部分管理費后全部留存作準備金積累，以應付巨災賠款。

①參見刑煒：《墨西哥巴西農業保險對我國農險的啟示》，《保險研究》1999年第2期；丁少群、庹國柱：《國外農業保險發展模式及扶持政策》，《世界農業》l997年第s期；吳剛：《農業保險發展的國際比較及啟示與借鑒》，《商業研究》2001年第2期。

②丁少群、庹國柱：《國外農業保險發展模式及扶持政策》，《世界農業》1997年第8期。

三、中國政府對農業保險干預的歷程

中國農業保險經歷了曲折發展的三個階段，即1950年到1958年的探索階段，1982年到1986年的恢復試辦階段，1987年至今的經營方式多元化改革階段。政府干預與中國農業保險每一階段的發展都休戚相關，農業保險的興起、快速發展、萎縮及停辦，都是政府干預的結果。

(一)1951—1958年農業保險的探索

國民經濟恢復時期，政府認為“農村保險是整個農村金融工作中重要的一部分”①，確定了“保障農業生產安全，促進農業生產發展”的農業保險方針②，由中國人民保險公司壟斷經營。1951年農業保險從山東、四川、北京等地的試辦推廣到全國。

政府的干預是新中國農業保險得以產生的第一推力。由于歷史上農民沒有參加農業保險的習慣，對農業保險或是沒有興趣，或是存在誤解，加上中國人民保險公司的機構尚未普及農村地區，農業保險的展業多依重于政府的行政力量。政府推動農業保險的重要手段之一是發動群眾運動。如平原省每村以互助組為單位，動員沒有牲口而有糧食的農戶借糧食給有牲口而繳不起保費的農戶。③有些地方群眾運動走向極端，要挾農戶參加農業保險。④政府推動農業保險的手段之二是全面依靠地方黨政機構。地方黨政機構的組織領導保證了農業保險業務的發展，但也發生了全由鄉村干部包辦的情況。⑤政府推動農業保險的手段之三利用干部、積極分子帶頭投保。干部、積極分子的帶頭作用便于群眾接受農業保險，但有的地方沒有認真宣傳農業保險的好處，只是強迫干部、積極分子帶頭響應，逼迫群眾跟從。建國初期農業保險屬于自愿性保險，但是，由于政府干預過多，實際上為強制保險。不過政府的過多干預，客觀上擴大了農業保險標的的范圍，也降低了農業保險的成本。

但是，政府干預的“政府失靈”問題日益明顯。政府利用各種力量推動農業保險興起后，很快因為經營管理漏洞過多，強迫命令嚴重，使農業保險陷入困境。1953年3月政府決定停辦農村保險⑥。1954年全國農業合作化步伐加快，人社后由于牲畜的產權關系發生變化，許多農民提出參加牲畜保險的要求。1954年11月第四次全國保險會議決定恢復辦理農村保險。此后，農村保險以前所未有的速度展開?！啊睍r期，由于浮夸風盛行，畝產量難以確定，承保指數小了不解決問題，但如果按虛夸的畝產量承保，公社需要付出一大筆保費，公社與保險公司都處于尷尬的境地，不久農作物保險陷于停頓。1958年10月西安財貿會議提出“化后，保險工作的作用已經消失，除國外業務必須繼續辦理外，國內保險業務應立即停辦”。⑦1959年1月中國人民保險公司召開第七次全國保險工作會議后，國內保險業務正式停辦。中國農業保險在政府干預下經過幾年探索后，也在政府干預下黯然結束。此后的二十多年中我國沒有國內保險，也無農業保險。

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①《中國人民銀行總行第一屆全國農村金融會議的綜合記錄》，《1949—1952中華人民共和國經濟檔案資料選編．金融卷》，中國物資出版社1996年版，第720頁。

②《中央財政部王紹鏊副部長在總公司農業保險會議上的報告》，《人民保險》1953年第l期。

③《各地農業保險介紹》，《人民保險》1951年第9期。

④《徹底糾正牲畜保險工作強迫命令作風》，《人民保險》1953年第1期。

⑤《徹底糾正牲畜保險工作強迫命令作風》，《人民保險》1953年第1期。

⑥東北農村經濟較為發達的地區，農村保險業務沒有停止，有不少鄉、村、合作社自己組織起了“小保險”。

⑦《當代中國的保險事業》，第126頁。

1950年到1958年農業保險取得不少成績。這一時期中國人民保險公司開辦了牲畜保險、養豬保險、農作物保險等險種。1951年底全國有600多保險公司分支機構辦理牲畜保險，而到1958年全國承保牲畜增至約6000萬頭。①養豬保險也于1956年恢復試辦，到1959年國內業務停辦前全國承保豬只達3400萬頭。②

(二)1982年到1986年的恢復試辦

十一屆三中全會后家庭聯產承包責任制在全國農村廣泛興起，農村“專業戶”、“重點戶”、“農工商經濟聯合體”紛紛涌現出來，出于分散風險的需要，他們對開辦農業保險呼聲強烈。1982年2月，國務院指出應“積極創造條件，抓緊做好準備，逐步試辦農村財產保險、畜牧保險等業務。”③1984年國務院再次指示，“為了適應農民富裕起來以后對安全保障的需要”，“農村保險業務將成為發展我國保險事業的重點之一?！雹?985年中共中央在《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》中提出，“應積極興辦農村保險事業”，⑤1986年又在《關于1986年的工作部署》中再次強調“應積極發展農村各項保險事業”。⑥政府的決策決定了農業保險的再度興起。

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①《當代中國的保險事業》，第124頁。

②《當代中國的保險事業》，第123頁。

③中國人民銀行：《關于國內保險業務恢復情況和今后發展意見的報告》，轉引自任素梅：《農業保險概論》、中國農業出版社1995年版，第23頁．

④中國人民保險公司：《關于加快發展我國保險事業的報告》，轉引自任素梅：《農業保險概論》，中國農業出版社1995年版，第23頁。

⑤《中共中央關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，中央文獻研究室編：《十一屆三中全會以來重要文獻選編》(下)，人民出版社1987年版，第809頁。

⑥《關于1986年的工作部署》，中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》(中)，人民出版社1986年版，第872頁。

1982年到1986年的試辦階段，政府干預力量較為得力，農業保險仍由中國人民保險公司代表政府壟斷經營。由于中國人民保險公司的經營管理體制基本上沿用計劃經濟方式，在業務經營中不大考慮盈虧問題，經營的種植業、養殖業保險實行全國統一核算，盈虧由保險公司內部險種互補，農業保險的虧損可由其他險種的盈利彌補。中國人民保險公司在系統內部調劑盈虧，實際上隱含了政府對農業保險的隱性補貼，農業保險得到快速發展。

1982年恢復農業保險的當年，江蘇、上海、山東、山西、遼寧、黑龍江、貴州、云南、廣西、四川、湖南、江西、福建等地的中國人民保險公司分支機構，在部分鄉村陸續開辦了耕牛保險、奶牛保險、養豬保險、大牲畜保險和農作物保險。1986年中國人民保險公司試辦的農業保險險種多達100多個，保險標的包括了小麥、水稻、玉米等糧食作物，煙葉、棉花、甘蔗、甜菜、西瓜、亞麻等經濟作物，以及牲畜水產等養殖物。

(三)1987年以后農業保險的多元化發展

1982年到1986年農業保險取得快速發展的同時，中國人民保險公司經營農業保險的方式也漸露缺陷。農業保險與其他商業保險統一核算，盈虧互補，不利于調動保險公司經營農業保險的積極性，也不利于政府考核保險公司的績效。對保險公司而言，由于農業保險的高風險性，“大干大賠，小干小賠”，保險公司傾向于減少農業保險的供給，而加大盈利性險種的經營。對政府而言，農業保險的虧損補貼需要劃清范圍。1987年6月政府決定在中國人民保險公司內部特設農村業務部，專門從事農業保險的經營，并從1988年開始以一省為范圍，實行農業保險單獨核算。農業保險單獨核算，便于政府監控保險公司的經營績效，掌握農業保險的盈虧情況，有針對性地對農業保險給予優惠，但是，政府未能理順與保險公司、農民之間的關系，農業保險經營風險更加集中，商業性經營虧損更為顯性化，巨額的虧損使經營農業保險難以為繼。表l即反映了中國人民保險公司1982年到1999年經營農業保險的盈虧情況。

表11982—1999年中國人民保險公司農業保險保費與賠款狀況表

年份|保費收入(萬元)|比上年增長％|賠款支出(萬元)|比上年增長％|賠付率(％)

1982|23|——|22|——|95.96

1983|173|652.2|233|959.1|134.68

1984|1007|482.1|725|211.2|72.00

1985|4332|330.2|5266|626.3|121.56

1986|7802|80.2|10637|102.1|136.34

1987|10028|28.5|12604|18.5|125.69

1988|11569|15.4|9236|—26.7|79.83

1989|12966|12.2|10748|16.0|82.89

1990|19248|48.4|16722|55.6|86.88

1991|45504|136.4|54194|224.1|119.10

1992|8l690|79.5|81462|50.3|99.72

1993|56130|—31.3|64691|—20.6|115.25

1994|50404|—10.2|53858|—16.7|106.85

1995|49620|—1.6|36450|—32.3|73.46

1996|57436|15.8|39481|8.3|68.74

1997|71200|23.9|48200|22．l|67.60

1998|61700|—14.3|47700|—1.1|77.3l

1999|48000|—32.2|28900|一39.4|60.23

合計|588832||521129||88.50

資料來源：劉京生：《中國農村保險制度論綱》，中國社會科學出版社2000年版，第138—139頁。

由于政府直接辦理農業保險成本過高，虧損嚴重，政府干預農業保險的財政支持在力度上相對下降。政府在改革中國人民保險公司經營農業保險業務模式的同時，也在探索其他干預途徑。這表現在依靠民政部門經營農村救災保險、準許新疆建設兵團經營本地農業保險、允許中國人民保險公司與地方政府合辦或代辦農業保險以及推動農村合作保險發展等方面。

民政部門組織的農村救災保險體系屬于政策性農業保險。這種國家扶持、組織農民互助互濟的非盈利的政策性農村救災保險試驗始于1986年，此后試點范圍很快擴大到全國28個省、市、自治區的102縣。具體做法是以縣為單位，在政府指導下成立救災保險互濟會，國家從救災款中撥出部分資金作為墊底金，墊底資金必須為50萬元人民幣以上，不足部分自籌，農村互濟保險風險資金中農民占總額的40％到60％。①互濟會獨立核算，自主經營，一般在鄉鎮設立代辦所，在村里設立協辦員，組成從中央政府到地方政府再到農民的三結合保險體系。互濟會業務范圍一般為農作物、農房、勞動力、大牲畜等保險，每戶每年農民負擔的保費為10—30元，得到3000元以上的保障標準。②互濟會所籌資金扣除賠款與各項費用后全部充作后備基金。從1986年到1991年開展這一業務的鄉鎮達1999個，參加農產達582萬戶，占試點地區農戶總數的53．78％。1989年到1990年共籌集資金2．04億元，完成1．07億元積累。③民政部門組織的農業保險，走出了不同于國有中國人民保險公司經營農業保險的道路，宜于協調保險公司、農民、政府的關系，可以減少或杜絕道德風險與逆向選擇問題，實現區域性的險種互補，但其機構設置尚不成體系。

新疆生產建議兵團農業保險公司開辦農業保險屬于行業性保險。新疆生產建設兵團農業保險公司成立于1986年，它的業務對象主要是新疆農墾系統的農場，農業保險公司以農墾系統為單位切塊核算，以種植業、養殖業保險為主，并兼營各種財產險、責任險、人身險，險種互補，以農養農，以工補農。兵團保險公司總分兩級公司采取分灶核算，小災積累，大災調劑，專款專用。開辦之初保險公司實行種植業、養殖業兩業強制保險，保費收入只有212萬元，到1999年保險險種已有120多個，除種植業、養殖業保險外，兵團保險公司還開辦了財產保險、貨物運輸險、機動車輛及第三者責任險、人壽險、人身險等業務，保費收入也達到3．42億元，其中農業保險保費收入為1．63億元，支付賠款9500萬元，承保農作物2200萬畝。到1999年兵團保險公司保費收入累計達到9．5億元，累計賠付7．18億元，賠付率為75．6％。④新疆建設兵團保險公司實行以工補農，農業保險強制保險，國家財政也給予巨大支持，但其業務范圍是國營農場，難于擴展到農村。

中國人民保險公司為減輕農業保險的虧損，開始轉變經營方式，開始委托地方政府代辦、與地方及其它經濟組織合辦、及發展合作農業保險。

1．委托代辦。中國人民保險公司開展農業保險采取代辦形式的有福建、北京等地，以及山東、陜西的部分地區。如中國人民保險公司北京市分公司委托農村合作經營管理站系統代辦農業保險，代辦方只負責展業與收取手續費，不承擔風險，風險由中國人民保險公司承擔。中國人民保險公司沈陽市分公司代為地方政府辦理農業保險，保險公司與地方政府共同承擔保險基金，出險后雙方各分擔一半，節余留在地方。

2．合辦。中國人民保險公司與地方政府或經濟組織聯合共保，風險共擔，利益均沾，保費及賠款按比例分成。采取合辦形式的有沈陽、湖南、廣東、黑龍江等部分省市，如沈陽市實行農作物社會統籌，保費分攤，農民承擔50％，市政府承擔20％，區政府承擔15％，鄉鎮政府承擔15％，體現了國家、農民和保險公司利益的一致性。⑤黑龍江省樺南縣開辦烤煙保險，實行聯合共保，即保費分擔，由煙草公司負擔40％(對于貧困戶則負擔60％)，其余由農民交付，超賠時超賠部分由保險公司支付50％，煙草公司支付30％，鄉政府支付20％，將政府、農民、煙草公司及保險公司的利益捆在一起。山西大同南郊區開辦的蔬菜保險也是農民與區政府各自分擔一半保費?！敝袊嗣癖ｋU公司廣東省分公司與地方政府實行五五共保，四六賠付，結余留給地方。中國人民保險公司與地方政府合辦或代辦，有利之處在于可以調動地方政府的積極性，而且采取代辦方式中國人民保險公司不承擔風險，可以解決保險公司虧損問題，但地方政府干預過多，結余歸地方財政，農村保險基金仍無法建立起來，而且地方政府也無法解決大災的賠款。

①劉京生：《中國農村保險制度論綱》，中國社會科學出版社2000年版，第131頁。

②劉京生：《中國農村保險制度論綱》，第132頁。

③劉京生：《中國農村保險制度論綱》，第132頁。

④劉京生：《中國農村保險制度論綱》，第135頁。

⑤《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁。

3．開展合作農業保險。1987年中共中央在中發5號文件中提出“發展農村社會保障事業，有條件的可試辦合作保險”，②農業合作保險走上試辦之路。農業保險的合作性經營形式以農業保險合作社為代表，它是一種由農民自己經營、管理的股份合作制農業保險。農民既是農業保險的經營人，又是農業保險的受益者，當災害超出保險社賠償能力時，采取按比例賠付。而在經營形式上主要有兩種：一是地方政府、保險公司、鄉鎮企業集資人股，作為墊底資金，在此基礎上組織農民參保，再將業務的一定比例向人民保險公司分保；二是由農民自身按戶集股作為墊底基金，組織農民參保，其業務向人民保險公司按三七或四六比例分保。③互助合作農業保險形式在山西、河南、福建的一些地區做過試點。如山西省應縣開展農作物互助保險。又如河南省1990年首先在新鄭縣試辦農村互助保險，1992年后推廣至全省，此后其他省市也紛紛借鑒。農業保險合作社雖然可以有效解決保險經營中道德風險與逆向選擇問題，但是，由于農民保險意識淡漠，保險合作社規模難以擴大，面臨籌集保險基金問題，而且保險合作社賠償能力有限，對農民吸引力不大．

四、轉變政府干預方式與中國農業保險的進一步發展

(一)中國農業保險發展緩慢的根本原因

農業保險與其它保險相比發展速度較慢，這是各國經營農業保險的通性。但是，中國農業保險的發展表現得尤其遲緩，其中之因值得深思。作為保險業的一種險種，由于保險雙方信息的不對稱，農業保險在承保、理賠時自然會遇到經營中的道德風險和逆選擇問題。除此之外，阻礙我國農業保險發展的原因究竟是什么?目前，學術界主要有以下幾種觀點：1．“天災過重”說?！疤鞛倪^重”說認為“天災難住了中國農業保險”，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度高、分布廣，造成的損失大。④2．“高賠付”說。“高賠付”說認為，高賠付一是使經營農業保險長期虧損；二是高賠付導致高費率，這對目前收入并不高的農民來說，的確是一個沉重的負擔。⑤3．“農民不歡迎”說?！稗r民不歡迎”說認為，大部分農民存在嚴重的僥幸心理，不愿買農業保險。⑥4．“自主經營體制”說，“自主經營體制”說認為，我國自主經營型農業保險體制，產生了農業保險虧損無人補貼、缺乏再保險保障等問題。⑦

①《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁。

②《把農村改革引向深入》，中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》(下)，人民出版社1986年版，第1233頁。

③《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁。

④冀文海：《“天災”難住了農業保險》，《中國經濟時報》2001年6月20日。

⑤李麗輝：《農業保險緣何萎縮?》，《人民日報》2001年8月13日。

⑥冀文海：《“天災”難住了農業保險》，《中國經濟時報》2001年6月20日。

⑦參見劉京生：《中國農村保險制度論綱》第四章。

筆者認為，“天災過重”說并不成立，因為農業保險經營得好的國家如日本、美國等國，自然災害并不比我國輕多少。“高賠付”說也不是根本原因，因為經營農業保險基本虧損是一條規律，如美國從1981到2000年收取純保費累計達198．1億元，賠款支出累計達202．4億元，平均賠付率為102％；①又如保加利亞1957—1979年農業保險保費收人為5．3億列弗，賠付為7．09億列弗，賠付率為133％，匈牙利1968—1970年國營農場農業保險賠付率為108％，波蘭1970年到1975年農業保險綜合賠付率為75％。②也就是說各國開辦農業保險無一例外都有賠付率過高的問題，但農業保險的經營并沒有陷于困境。“農民不歡迎”說不合實際，因為遭受過農業災害地區的農民渴望農業保險。總而言之，筆者比較傾向于后一種看法。

筆者認為，中國農業保險萎縮的根本原因在于政府對發展農業保險干預方式存在問題。中國經歷了30多年的計劃經濟后向市場經濟轉變，中國人民保險公司的經營體制也在進行面向市場的改革。計劃經濟下政府對農業保險發展實施干預的方式逐漸失去作用，中國人民保險公司代表政府經營農業保險的職能受到削弱。雖然中國人民保險公司代表政府經營農業保險，但是由于農業保險虧損嚴重，當中國人民保險公司以經濟人角色從事商業保險業務后，必然理性地選擇減少虧損較大的農業保險供給，增大盈利性險種開發的經營方式。由于中國人民保險公司經營農業保險缺少國家財政支持，導致其經營虧損無處補貼，而虧損無人補貼，保險公司只能盡可能向農民收取保費，進而導致了農民支付高額保險費率，保費支付過高又使得農民不歡迎農業保險。農民拒絕農業保險反過來導致農業保險業務進一步萎縮，從而經營農業保險更加虧損，但國家對農業保險缺少有力的財政支持，又使農業保險陷入虧損無人補貼的狀態。這是一個惡性循環的怪圈，怪圈的源頭就是政府干預農業保險方式沒有轉變，政府對農業保險財政支持不足。

(二)轉變政府干預方式與中國農業保險的出路

中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，政府干預經濟的手段必須轉變。就農業保險而言，改變目前困境的重要突破口在于轉變政府干預農業保險發展的方式。政府要改變計劃經濟體制的經營方式，采取市場手段干預農業保險的發展。我們可以借鑒市場經濟國家發展農業保險的經驗。第一，政府應進行農業保險立法，使干預農業保險有法可依。第二，進一步打破中國人民保險公司對農業保險市場的壟斷，允許多種形式多種渠道經營農業保險，可因地制宜采用國家開辦農業保險公司、補貼互助合作保險機構、商業保險公司經營、國家與各式各樣保險機構合股經營等方式。第三，因為農業保險兼有政策性與商業性特征，在市場經濟體制下存在市場失靈問題，所以政府不可放任不管，有必要運用減免稅、專項撥款、貸款、承擔經營費用等財政金融手段，大力扶持農業保險的開展。第四，政府應建立農業保險再保險機制，轉移經營農業保險組織的風險，為擴大農業保險提供風險保障。

①中國赴美農業保險考察團：《美國農業保險考察報告》，《中國農村經濟》2002年第l期。②吳剛：《農業保險發展的國際比較及啟示與借鑒》，《商業研究》2001第2期。