林業(yè)演進(jìn)制度管理論文

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內(nèi)容提要：制度安排約束于國(guó)家租金最大化的目的以及國(guó)家為此目的設(shè)定的總體戰(zhàn)略，由此我國(guó)林業(yè)初始被安排為國(guó)有產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)兩種產(chǎn)權(quán)制度。1981年的“三定”政策實(shí)質(zhì)上是國(guó)家對(duì)林業(yè)行業(yè)產(chǎn)權(quán)的一次重新界定，它賦予了林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)權(quán)的排他性。在排他性存在的前提下，林業(yè)產(chǎn)權(quán)的可交易性自然衍生出來(lái)。

關(guān)鍵詞：制度工業(yè)化林業(yè)租金排他性可交易性

制度的重要性正在被經(jīng)濟(jì)學(xué)家們廣泛認(rèn)同，制度與組織的互動(dòng)是解釋經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史演進(jìn)的最重要原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)已有的討論是，在通常情況下，國(guó)有產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度效率是不理想的。在制度安排和保護(hù)的舞臺(tái)上，國(guó)家及其人是“白馬王子”。租金最大化是國(guó)家進(jìn)行制度安排的最終目的。本文則認(rèn)為，國(guó)家，尤其是集權(quán)體制下的國(guó)家，為了獲得租金，常常由精英集團(tuán)——集權(quán)的上層設(shè)計(jì)一些總體戰(zhàn)略，而產(chǎn)權(quán)制度的安排首先是從屬于這些總體戰(zhàn)略的。這些產(chǎn)權(quán)安排自身是低效率的，但符合總體的戰(zhàn)略決策。在考察經(jīng)濟(jì)社會(huì)中一個(gè)行業(yè)的產(chǎn)權(quán)變遷時(shí)，其它行業(yè)的產(chǎn)權(quán)變遷和經(jīng)濟(jì)整體的市場(chǎng)化程度也許是理解該行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的一個(gè)重要因素，比如要素的市場(chǎng)化實(shí)際上意味著要素主體更大的退出權(quán)，而這種退出權(quán)意味著就我們所考察的行業(yè)而言，更多的權(quán)屬能夠退出公共領(lǐng)域(publicdomain)，這意味著該行業(yè)租耗的減少和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的進(jìn)一步提高。

本文試圖解釋新中國(guó)成立以來(lái)的中國(guó)林業(yè)制度的安排和變遷，并對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步演進(jìn)做出預(yù)測(cè)。本文的中心論點(diǎn)是：新中國(guó)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的初始界定從屬于國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略的需要，而林業(yè)產(chǎn)權(quán)的變遷是國(guó)家與林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體博弈的結(jié)果，林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)國(guó)家的反應(yīng)導(dǎo)致一種均衡的制度安排——新的制度安排具有效率意義上的比較優(yōu)勢(shì)。本文分為以下四個(gè)部分：第一部分是對(duì)已有的國(guó)家與產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行一個(gè)回顧和評(píng)析：第二部分側(cè)重于解釋新中國(guó)成立之始國(guó)家對(duì)林業(yè)實(shí)行國(guó)有和集體產(chǎn)權(quán)制度的原因；第三部分著重討論林業(yè)制度自改革以來(lái)的演進(jìn)和林業(yè)行業(yè)效率的提高：第四部分是一個(gè)結(jié)語(yǔ)。

①North,DouglassandThomas,Robert,1981.StructureandChangeinEconomicHistory,W·W·Norton&CompanyInc.

一

國(guó)家的本質(zhì)是什么?國(guó)家及其人有沒(méi)有自身的目的?對(duì)于國(guó)家本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，具有代表性的是三種模式：一是盧梭的社會(huì)契約論，盧梭認(rèn)為國(guó)家是人們?yōu)榱藬[脫自然狀態(tài)訂立契約的產(chǎn)物。二是馬克思和列寧的工具論，他們把國(guó)家當(dāng)作一個(gè)集團(tuán)或階級(jí)的機(jī)構(gòu)，其職能是代表該集團(tuán)或階級(jí)的利益剝削其它集團(tuán)或階級(jí)并且榨取其收入。第三種國(guó)家理論①是現(xiàn)在被經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍接受的諾思的國(guó)家——“經(jīng)濟(jì)人”模型。在諾斯看來(lái)，國(guó)家是一個(gè)有行使暴力的比較優(yōu)勢(shì)的組織，它為選民或選民團(tuán)體提供的基本服務(wù)——不成文的習(xí)俗或成文法規(guī)體現(xiàn)根本性的競(jìng)賽規(guī)則。國(guó)家因?yàn)閮蓚€(gè)目標(biāo)提供這些規(guī)則：一個(gè)是通過(guò)規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)和合作的基本原則，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者所得租金的最大化；另一個(gè)目標(biāo)是在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)的所有權(quán)框架內(nèi)，減少交易費(fèi)用，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)產(chǎn)出的最大化，從而增加國(guó)家稅收。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，這兩個(gè)目標(biāo)很難協(xié)調(diào)一致，其和諧與沖突表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與停滯。正如諾思在其諾獎(jiǎng)儀式上的發(fā)言①，“制度并不必然是有甚至通常并不是有社會(huì)效率，相反，它們特別是正式的規(guī)則的建立是服務(wù)于那些對(duì)新規(guī)則的建立是有談判力量的人們的利益的”。總之“諾思悖論”可以概括為，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。

當(dāng)制度安排完成后，哪些因素決定了制度的再安排或者變遷呢?理論界有兩種解釋值得注意：一是諾思的“路徑依賴”(path—dependence)和“鎖定”(lock—in)理論，二是巴澤爾的制度變遷理論。諾思認(rèn)為②，由國(guó)家安排的制度一旦被安排和確定，就有一種自增強(qiáng)機(jī)制。制度在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中有四種自我實(shí)施或強(qiáng)化的機(jī)制，即(1)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和成本的固定；(2)學(xué)習(xí)效應(yīng)；(3)協(xié)調(diào)效應(yīng)；(4)適應(yīng)預(yù)期(adaptiveexpectations)。當(dāng)制度在現(xiàn)實(shí)生活中找到了這四種有效自我實(shí)施機(jī)制時(shí)，制度的變遷本身也就標(biāo)志著人們的收入遞增在廣泛的范圍內(nèi)發(fā)生了。與此同時(shí)，這一遞增又使得制度在現(xiàn)實(shí)生活中獲得了強(qiáng)有力的支持。制度與組織的相互作用決定了經(jīng)濟(jì)制度的變遷。

Y·巴澤爾在堅(jiān)持諾思國(guó)家租金最大化假說(shuō)的基礎(chǔ)上，斷言統(tǒng)治者在利益約束下有可能界定和保護(hù)一種有效率的產(chǎn)權(quán)制度。巴澤爾認(rèn)為③，如果監(jiān)督和施政無(wú)須成本，那么統(tǒng)治者就能夠憑借暴力的比較優(yōu)勢(shì)攫取全部剩余。但在現(xiàn)實(shí)世界中，統(tǒng)治者監(jiān)督和施政是有成本的。由于統(tǒng)治者的信息不完全以及統(tǒng)治者和臣民的信息不對(duì)稱，為了獲得最大化租金，統(tǒng)治者可以給其臣民規(guī)定一個(gè)定額，統(tǒng)治者得到定額部分，臣民得到總產(chǎn)值扣除定額后的剩余，這可以被看作是一種合同。定額制度擴(kuò)大了勞動(dòng)者的產(chǎn)權(quán)，刺激了他們對(duì)資源更合理的利用。賦予臣民擁有資產(chǎn)或貿(mào)易權(quán)的統(tǒng)治者必須提供尊重這種權(quán)利的保障。一個(gè)獨(dú)裁者可以通過(guò)取消包括“超越于法律之外”的某些特權(quán)，給予臣民們以自由和不沒(méi)收其財(cái)產(chǎn)的憲法保障而獲得利益。由于有能力做出具有信用的承諾，統(tǒng)治者能夠建立一種不依賴于自身的執(zhí)行機(jī)制，這種執(zhí)行機(jī)制有利于法律系統(tǒng)本身的工作。包括法官和警察在內(nèi)的司法人員會(huì)去尊重法律，而不是去迎合統(tǒng)治者，法院如何進(jìn)行統(tǒng)治，取決于他們獲得報(bào)酬的方式。如果法官的收入取決于訴訟費(fèi)，那么他們不可能總是偏視一方，有了第三方執(zhí)行的機(jī)制，統(tǒng)治者和臣民就可以訂立長(zhǎng)期契約，擴(kuò)大他們之間的協(xié)議范圍。總之，統(tǒng)治者追求最大化租金客觀上導(dǎo)致了他們對(duì)有效產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)。我國(guó)有些學(xué)者④認(rèn)為應(yīng)該對(duì)巴澤爾的理論做一個(gè)修正：他們特別強(qiáng)調(diào)布羅代爾提出的“中間組織”，認(rèn)為只有在社會(huì)與國(guó)家的對(duì)話、協(xié)商和交易中形成一種均勢(shì)，即只有臣民本身有一定的力量時(shí)，才可能使國(guó)家租金最大化保護(hù)與有效產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新之間達(dá)成一致。

本文達(dá)成的理解是，國(guó)家租金最大化的“諾思悖論”有待商榷，盡管這種理論與奧爾森的“集體行動(dòng)理論”存在著一定的契合⑤。國(guó)家總是有自己的意志的，它必須設(shè)計(jì)一定的戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)這種意志，而國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定首先是服從于國(guó)家的戰(zhàn)略需要的。林業(yè)對(duì)于一個(gè)社會(huì)而言具有雙重功能：經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，由于這一行業(yè)具有生態(tài)功能的特殊性，國(guó)家可以順理成章地出于生態(tài)環(huán)境的考慮或者以生態(tài)環(huán)境為借口重新界定林業(yè)產(chǎn)權(quán)。

①諾思：《時(shí)間進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)成效》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1995年第6期。

②諾思：《時(shí)間進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)成效》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1995年第6期。

③Y·巴澤爾：《產(chǎn)權(quán)與國(guó)家的演進(jìn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1994年第2期。

④周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第4頁(yè)。

⑤奧爾森在其《集體行動(dòng)的邏輯》中指出，小集團(tuán)為了自己的利益會(huì)犧牲委托人——大集團(tuán)的利益，諾思的國(guó)家假說(shuō)只是奧爾森理論的一個(gè)具體運(yùn)用，即一國(guó)的上層建筑會(huì)為自己的利益犧牲國(guó)民的利益。諾思理論也同查爾斯·沃爾夫的非市場(chǎng)缺陷理論有著某種程度的吻合。

二

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上來(lái)說(shuō)，公有產(chǎn)權(quán)是一種非帕累托最優(yōu)的制度，但為什么追求最大化利益的人們會(huì)選擇一種從效率角度而言是不利的制度安排?新中國(guó)成立以來(lái)，中華人民共和國(guó)政府確立了“工業(yè)化”的國(guó)策，與國(guó)家這一戰(zhàn)略相對(duì)應(yīng)，國(guó)家對(duì)林業(yè)資源設(shè)立了全民所有和集體所有兩種產(chǎn)權(quán)制度，這種制度安排客觀上方便了林業(yè)剩余被無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移到工業(yè)上。1950年6月，《中華人民共和國(guó)土地法》正式實(shí)施后，人民政府依法管理和經(jīng)營(yíng)森林。在中國(guó)東北、西南和西北原始林區(qū)建立了一批全民所有制森工企業(yè)，以木材生產(chǎn)為中心滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)的原始積累和工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的需求。在中原和南方大面積荒山荒地和天然次生林區(qū)，組建了一大批國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行造林營(yíng)林①。集體林產(chǎn)權(quán)是指隸屬集體所有制的經(jīng)濟(jì)單位對(duì)自己所擁有的森林、林木、林地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。它包括四大組成部分：第一，根據(jù)1950年頒布的《中華人民共和國(guó)法》分配給農(nóng)民個(gè)人所有后，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期轉(zhuǎn)化為集體所有的森林、林木和林地；第二，在集體所有的土地上由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民種植、培育的林木；第三，集體與國(guó)有林場(chǎng)、采育場(chǎng)等國(guó)有單位合作在國(guó)有土地上種植的林木，包括公路、鐵路兩旁的護(hù)路林、江河兩岸的護(hù)岸林，按合同規(guī)定屬于集體所有的林木；第四，中國(guó)在“四固定”時(shí)期(見(jiàn)注2，指1962年)確定給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的森林、林木、林地。②集體所有制與全民所有制的真正區(qū)別③，在于國(guó)家支配或控制前者，并且不對(duì)其控制后果負(fù)直接的財(cái)務(wù)責(zé)任。但國(guó)家控制全民經(jīng)濟(jì)時(shí)，卻以財(cái)政擔(dān)保其職工的就業(yè)、工資和其他福利。因此，國(guó)家對(duì)集體所有制的控制和干預(yù)，更易為“浪漫主義”所支配甚至為所欲為。集體公有制既不是一種“共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)”，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排。

國(guó)家轉(zhuǎn)移林業(yè)剩余的手段至少表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，重取輕予的財(cái)務(wù)制度④。整個(gè)計(jì)劃體制時(shí)期，中國(guó)林業(yè)財(cái)務(wù)制度的主要特點(diǎn)是：在國(guó)營(yíng)采運(yùn)企業(yè)的產(chǎn)品成本中不計(jì)基本的原材料——被采伐的森林資源費(fèi)用，個(gè)體和集體林的銷售收入分配中不留恢復(fù)資源的補(bǔ)償基金，只在銷售環(huán)節(jié)收取少量育林基金。后來(lái)國(guó)家也只是在育林基金數(shù)量進(jìn)行了幾次調(diào)整，財(cái)

①陳根長(zhǎng)：《中國(guó)林業(yè)物權(quán)制度研究》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第10、11期。

②戴廣翠等：《中國(guó)集體林現(xiàn)狀及安全性研究》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第11期。

③對(duì)集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的這一精彩論斷，見(jiàn)周其仁《產(chǎn)權(quán)與制度變遷》，第6頁(yè)。

④陳根長(zhǎng)等：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，重慶出版社1988年版，第38—46頁(yè)。

務(wù)制度卻一直延用。當(dāng)時(shí)林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論工作者也認(rèn)識(shí)到了國(guó)家犧牲林業(yè)和農(nóng)業(yè)以發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略①。“50年代黨和國(guó)家面臨恢復(fù)生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、支援戰(zhàn)爭(zhēng)等中心任務(wù)，急需大量木材，而新興工業(yè)建設(shè)又需要林業(yè)為其提供積累，因此，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力極其薄弱的條件下，形勢(shì)要求林業(yè)做出暫時(shí)犧牲。”第二，畸形的林產(chǎn)品低價(jià)。計(jì)劃體制之下的價(jià)格，并不具有配置稀缺資源的作用——不反映供給和需求，也不是市場(chǎng)作用的結(jié)果，但具有分配職能。“在我國(guó)盡管木材是長(zhǎng)期缺乏商品，但由于林價(jià)被擠出了木材價(jià)格構(gòu)成，木材價(jià)格長(zhǎng)期很低②。”第三，加劇采育失調(diào)的投資政策和掠奪性的稅費(fèi)制度。從1952年到1985年，國(guó)家向采運(yùn)(森工)企業(yè)共投入約1800億元，而向營(yíng)林企業(yè)共投入209．8億元③。在國(guó)家投資的刺激下，采運(yùn)生產(chǎn)能力不斷擴(kuò)大，而營(yíng)林難以維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。

可以想象的是，如果是在一種私有產(chǎn)權(quán)制度下，國(guó)家侵占租金的成本會(huì)很大。只有在公有產(chǎn)權(quán)制度下，國(guó)家才能低成本地運(yùn)用上面三種手段不斷攫取林業(yè)租金，并且使之服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化的戰(zhàn)略。對(duì)于各類林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體而言，由于熱情經(jīng)濟(jì)、政治高壓、對(duì)的盲從以及搭便車心理而缺乏博弈力量，只能對(duì)這種制度安排扮演被動(dòng)接受者的角色。

三

在黨的十一屆三中全會(huì)后，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了很大的變化，為什么會(huì)發(fā)生這種變化呢?可以從三個(gè)方面來(lái)說(shuō)明：一是農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)體制改革使得林業(yè)改革順理成章，國(guó)家即使不想改變林業(yè)產(chǎn)權(quán)，但由于農(nóng)業(yè)和林業(yè)天然是一家，使得這種區(qū)分成本相當(dāng)大。二是由于人力資源的產(chǎn)權(quán)特征引發(fā)林業(yè)部門(mén)的低效率，這種低效率迫使集權(quán)部門(mén)重新安排產(chǎn)權(quán)制度。人力資本產(chǎn)權(quán)由于具有和自然人不可分的特點(diǎn)，這種資產(chǎn)更易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。因此只有給這種資產(chǎn)足夠的物質(zhì)刺激和精神激勵(lì)的時(shí)候，這種資產(chǎn)才有可能達(dá)到市值最大化。對(duì)身處林業(yè)部門(mén)的這些人力資本擁有者而言，也不例外。由于政府對(duì)林業(yè)的掠奪政策，林業(yè)人員的人力資本得不到期望的回報(bào)。由于缺乏物質(zhì)刺激，在該行業(yè)一種正向的反饋機(jī)制難以形成。具體說(shuō)來(lái)，林業(yè)部門(mén)的人力資本激勵(lì)包括兩個(gè)方面的問(wèn)題：林農(nóng)、林業(yè)工人的勞動(dòng)積極性問(wèn)題；林業(yè)部門(mén)的各級(jí)管理者的勞動(dòng)積極性問(wèn)題。高度公有化經(jīng)濟(jì)的真正要害問(wèn)題是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的管理問(wèn)題，作為人的林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)，其行為缺少委托人的到位的激勵(lì)或政策，沒(méi)有工作和創(chuàng)新的積極性。“官出數(shù)字，數(shù)字出官。”對(duì)林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)而言，也許興趣更在于政報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)取悅上級(jí)以獲升遷。黑龍江、松花江林管局9個(gè)森工局1952—1985年上報(bào)全年采伐面積為469萬(wàn)畝，核實(shí)為509萬(wàn)畝，少報(bào)7．86％。，更新面積上報(bào)為839萬(wàn)畝，核實(shí)面積為329萬(wàn)畝，夸大1倍半以上④。三是林業(yè)原來(lái)的經(jīng)營(yíng)體制無(wú)法“可持續(xù)”生存。林業(yè)部門(mén)由于重采輕育，使得國(guó)家規(guī)定的年伐任務(wù)越來(lái)越重，而可供年伐的林木越來(lái)越少，以致走到原有體制難以為繼的地步⑤。加之林業(yè)部門(mén)的吶喊、世界組織對(duì)生態(tài)環(huán)境和林業(yè)的介入以及國(guó)家對(duì)林業(yè)的負(fù)財(cái)務(wù)收益的恐懼，這些是政府放棄部分林業(yè)權(quán)利的原因。當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)生了制度變革的時(shí)候，林業(yè)部門(mén)也同時(shí)開(kāi)始進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變革。

1981年中央頒布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了以“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，劃定自留山和落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”政策，這標(biāo)志著國(guó)家對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的重新界定。通過(guò)國(guó)家落實(shí)林木林地所有權(quán)和林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，放寬林業(yè)政策，初步形成了多種經(jīng)濟(jì)成分并存的林業(yè)所有制結(jié)構(gòu)⑥。以四川省為例，1985年同1980年相比，國(guó)營(yíng)和集體造林面積的比重分別由1980年的5．67％和84．17

①陳根長(zhǎng)等：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，重慶出版社1988年版，第39頁(yè)。

②陳根長(zhǎng)等：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，第47頁(yè)。

③陳根長(zhǎng)等：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，第51頁(yè)。

④陳根長(zhǎng)等：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，第53頁(yè)。

⑤陳根長(zhǎng)等：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，第4—10頁(yè)。

⑥中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、全國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)：《林業(yè)商品經(jīng)濟(jì)探討》，中國(guó)林業(yè)出版社1987年版，第24頁(yè)。

％下降為1985年的3．52％和18．79％，而國(guó)家和集體合作造林和個(gè)人造林面積的比重，則分別由1980年的2．45％和7．71％上升到1985年的4．03％和73．66％①。

盡管林業(yè)部門(mén)的收益權(quán)進(jìn)一步得到明確，但林業(yè)部門(mén)并沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)性好處，原因在于林業(yè)行業(yè)的稅費(fèi)越來(lái)越重，使得這種收益權(quán)的權(quán)值變小。由于林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體是社會(huì)上的弱勢(shì)群體，幾乎沒(méi)有力量與國(guó)家抗?fàn)帲瑖?guó)家對(duì)林業(yè)租金的掠奪和攫取行為自改革以來(lái)仍然在繼續(xù)。1984年，國(guó)家和地方財(cái)政從各種渠道投入林業(yè)的資金為9584萬(wàn)元，林業(yè)上繳國(guó)家的稅利13607萬(wàn)元，兩者之比1：1．5。木材市場(chǎng)開(kāi)放后，1985年國(guó)家和地方財(cái)政從各種渠道投入林業(yè)的資金6843萬(wàn)元，林業(yè)上繳國(guó)家的利稅為17151萬(wàn)元，兩者之比為1：2．5②。在1985年，按國(guó)家物價(jià)局，財(cái)政部、林業(yè)部聯(lián)合的(1985)348號(hào)文件，以及此后有關(guān)方面正式頒布的稅種、稅率，南方集體林區(qū)在流通環(huán)節(jié)上征收的稅有：農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅，按物價(jià)5—10％征收，在實(shí)際執(zhí)行中，收得最高的福建達(dá)12％；產(chǎn)品稅，按銷售價(jià)的10％征收；零售營(yíng)業(yè)稅，按銷售價(jià)的3％征收；此外還有城市建設(shè)維護(hù)稅和教育費(fèi)附加；還有林區(qū)建設(shè)管理費(fèi)，按每立方米5—10元征收，最多的地方收到60元；還有林政管理費(fèi)，每立方米收1．5元，還有市場(chǎng)管理費(fèi)，按成交價(jià)的6‰征收。“由于重復(fù)征稅，征重稅以及擴(kuò)大征稅基數(shù)，地方財(cái)政收走了改革帶給林業(yè)好處的絕大部分③”。盡管1988年國(guó)家行政工商管理部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于整頓和調(diào)整南方集體林區(qū)木材費(fèi)用負(fù)擔(dān)的通知》，為減輕林業(yè)稅負(fù)起到了一定的緩解作用，但1994年我國(guó)實(shí)行新稅制后，國(guó)家及其者又增加了稅種，提高了稅率。1995年以后木材市場(chǎng)疲軟，價(jià)格下滑，亂收費(fèi)問(wèn)題又逐漸顯露。1998年我國(guó)實(shí)施了“天保工程”，林業(yè)又增加了許多亂收費(fèi)項(xiàng)目。

當(dāng)國(guó)家工業(yè)化似乎已經(jīng)不再需要這點(diǎn)林業(yè)租金的時(shí)候，為什么林業(yè)稅費(fèi)仍然居高不下?這可以從兩個(gè)方面得到說(shuō)明：一方面是由于財(cái)政的剛性支出。農(nóng)林業(yè)實(shí)行責(zé)任制以后，集體林區(qū)的林業(yè)收入承擔(dān)著原來(lái)由公積金、公益金支出的干部補(bǔ)貼、民政費(fèi)用、教師補(bǔ)貼、學(xué)校建設(shè)、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等一切費(fèi)用，在許多地方這些支出幾乎占用了林業(yè)收入的全部。另一方面，林業(yè)人員的機(jī)會(huì)主義行為也導(dǎo)致了國(guó)家及其人名義稅費(fèi)的上漲。我們假設(shè)國(guó)家要求的林業(yè)賦稅總量一定，它取決于稅基和稅率的積。稅基取決于國(guó)家可以觀察到的林業(yè)產(chǎn)量。只要林業(yè)的產(chǎn)量不被國(guó)家觀察到，國(guó)家無(wú)法對(duì)這部分林業(yè)產(chǎn)值收取稅賦，因此林業(yè)人員有動(dòng)力隱蔽自己的產(chǎn)量。從公開(kāi)產(chǎn)量轉(zhuǎn)變?yōu)榈叵陆?jīng)濟(jì)。隨著國(guó)家可以觀察到的產(chǎn)值越來(lái)越少，國(guó)家只有對(duì)這部分可以觀察到的部分提高稅費(fèi)，才能保證剛性的國(guó)家租金。

盡管林業(yè)的稅費(fèi)嚴(yán)重，但改革使得林業(yè)部門(mén)產(chǎn)權(quán)的排他性得到了一定程度的保障，隨之而來(lái)的結(jié)果是林業(yè)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)開(kāi)始加快——主要表現(xiàn)在林木貿(mào)易繁榮，林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也初見(jiàn)端倪，林業(yè)各經(jīng)濟(jì)主體也實(shí)際上獲益，盡管這種利益非常有限。中國(guó)國(guó)內(nèi)有學(xué)者④認(rèn)為公有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)只具有排他性，而不具有可交易性。本文則認(rèn)為在傳統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)下資產(chǎn)的權(quán)利并不具有真正的排他性。1981年開(kāi)始的林業(yè)“三定”實(shí)際上界定了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，保證了這些權(quán)利的排他性。而某種產(chǎn)權(quán)的排他性一旦建立，其可交易性自然就能夠衍生出來(lái)，甚至被國(guó)家明文禁止的交易，也能夠在地下進(jìn)行。權(quán)利的可交易性意味著很多內(nèi)容：林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的風(fēng)險(xiǎn)分解了；不用擔(dān)心被“套牢”；權(quán)利能夠轉(zhuǎn)移到更識(shí)貨的人手中，資源配置能夠優(yōu)化。1985年中央允許木材議購(gòu)議銷的政策實(shí)際上是對(duì)已經(jīng)“生米煮成熟飯”的現(xiàn)實(shí)的一種追認(rèn)。

①陳根長(zhǎng)：《中國(guó)林業(yè)物權(quán)制度研究》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第10、11期。

②陳根長(zhǎng)：《林業(yè)的改革和發(fā)展》，第48—49頁(yè)。

③該資料來(lái)源見(jiàn)張瑯等《木材市場(chǎng)開(kāi)放后福建省林業(yè)收入分配情況的初步調(diào)查》，文章收錄在《林業(yè)商品經(jīng)濟(jì)探討》，第185—193頁(yè)，數(shù)據(jù)在第189頁(yè)。

④國(guó)內(nèi)學(xué)者如周其仁。本文對(duì)于公有產(chǎn)權(quán)的理解不同于周其仁。周其仁認(rèn)為公有產(chǎn)權(quán)具有排他性而不具有可交易性，而本文認(rèn)為公有產(chǎn)權(quán)并不真正具有排他性。

林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)的生態(tài)效益在某種意義上是種替代關(guān)系——到了1987年，林業(yè)過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益的行為凸現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，此時(shí)頒布的采伐限額制度使國(guó)家人得到了重大的經(jīng)濟(jì)權(quán)利：在這種制度下，無(wú)論木材的市場(chǎng)價(jià)格再高，當(dāng)事人也不能多采伐；并且采伐審批手續(xù)比較復(fù)雜——這種復(fù)雜的程序加大了林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體同國(guó)家人之間的交易成本，結(jié)果有利于各級(jí)國(guó)家人。同時(shí)采伐限額制度也造成了林業(yè)部門(mén)極大的公共領(lǐng)域——國(guó)家人信息不充分，大量的在法律上應(yīng)該為國(guó)家所有的租金引起各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體攫取的沖動(dòng)。1987—1998年國(guó)家通過(guò)行政晉升、法律和森林警察等手段維護(hù)林業(yè)租金，而林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體則通過(guò)亂砍亂伐、偷砍以及偷漏稅、退出等手段在公共領(lǐng)域內(nèi)與政府展開(kāi)博弈。由于國(guó)家的城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快以及房地產(chǎn)和工業(yè)用地的需求激增，土地的林業(yè)使用具有更大的機(jī)會(huì)成本，侵占林地的行為一直在持續(xù)。1994—1998年①，全國(guó)共征用林地7929hm2。1998年，中國(guó)頒布了新《森林法》和《森林法實(shí)施條例》，規(guī)定了各級(jí)國(guó)家人對(duì)集體林地的部分權(quán)限——其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化和擴(kuò)張了政府對(duì)林業(yè)的部分權(quán)利。政府和林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)博弈的結(jié)果不利于林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體：一是由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，就整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)而言，林業(yè)的生態(tài)功能越來(lái)越被強(qiáng)調(diào)，其經(jīng)濟(jì)功能相對(duì)弱化，社會(huì)比較認(rèn)同政府對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的重新界定；二是其他行業(yè)的創(chuàng)新速度更快、贏利機(jī)會(huì)更多，一些有能力的經(jīng)濟(jì)主體可以通過(guò)流出這一行業(yè)來(lái)尋利。

從1990年至今，林業(yè)總產(chǎn)值年增幅略高于中國(guó)GDP增幅(1991—2001年均增幅為8．3％《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2002，第386頁(yè))。目前，中國(guó)林業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出兩種非常鮮明的勢(shì)頭：第一，林業(yè)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)頻率、流轉(zhuǎn)規(guī)模上有加大的勢(shì)頭②。第二，非公有制林業(yè)發(fā)展比較迅猛③。集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)包括林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、中幼林產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及成熟林產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)方向的單一性(流入方一般是林業(yè)系統(tǒng)的行政事業(yè)單位與企業(yè))、流轉(zhuǎn)區(qū)域的封閉性、流轉(zhuǎn)雙方選擇余地的狹窄性以及流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與。就國(guó)有林業(yè)而言，林業(yè)權(quán)利的流向主要是旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)。一些地區(qū)林地流轉(zhuǎn)還呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式的多樣性以及林地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化趨勢(shì)。林業(yè)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)手有利于弱化林業(yè)的資產(chǎn)專用性、分散林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，林業(yè)權(quán)利的轉(zhuǎn)手也說(shuō)明了林業(yè)權(quán)利的排他性在得到強(qiáng)化。非公有制林業(yè)存在著很多政策和制度上的障礙，仍然得到了長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)有關(guān)部門(mén)2001年對(duì)14個(gè)省區(qū)和3個(gè)國(guó)有森工集團(tuán)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，非公有制林業(yè)占有林地總面積的23．5％④。在經(jīng)濟(jì)意義上，這是一種制度對(duì)另一種制度的比較優(yōu)勢(shì)——非公有林業(yè)的交易費(fèi)用更低。

四

本文的目的在于解釋中華人民共和國(guó)在立國(guó)之始對(duì)林業(yè)行業(yè)界定國(guó)有產(chǎn)權(quán)的原因以及林業(yè)制度在不同時(shí)期的演進(jìn)，決定林業(yè)制度演進(jìn)的主要因素是國(guó)家與林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體間的互動(dòng)。本文的一個(gè)核心結(jié)論是：國(guó)家在安排林業(yè)制度時(shí)，首先考慮的是國(guó)家戰(zhàn)略；林業(yè)改革對(duì)于國(guó)家和林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體而言是雙贏的——產(chǎn)權(quán)明晰的同時(shí)，國(guó)家租金以及林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的收益都增加了。隨著中國(guó)其他行業(yè)和要素市場(chǎng)體系的不斷完善，林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的博弈力量不斷增強(qiáng)，我們預(yù)期中國(guó)的林業(yè)制度會(huì)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，林業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效會(huì)不斷提升。

①戴廣翠等：《中國(guó)集體林現(xiàn)狀及安全性研究》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第11期。

②浙江省森林資源資產(chǎn)化管理研究課題組：《浙江省集體林區(qū)山林權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告》(內(nèi)部文稿)，2001年。

③和愛(ài)軍：《中國(guó)發(fā)展“非公有制林業(yè)”之探》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第12期。

④周洪、楊凈：《非公有制林業(yè)發(fā)展的機(jī)遇、障礙和對(duì)策》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第12期。