地中海的環境保護發展與經驗

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摘　要：地中海行動計劃是當前13個“區域海洋項目”中最早的一個，為其他區域項目提供了參考經驗。自1995年起，地中海行動計劃進入了第二階段，重點轉向通過落實可持續發展減少并盡可能消除污染。《巴塞羅那公約》及議定書得到了相應修訂并增補了新的議定書，其中《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》以及《地中海海岸區域綜合管理議定書》反映出地中海行動計劃落實生態保護及海岸區域綜合管理的努力。地中海區域的實踐對在同樣是半閉海的中國周邊海域開展環境保護合作有如下啟示：（1）在環境問題上開展功能性合作可以與海域管轄權問題并行不悖；（2）一項區域行動計劃若能包括整體規劃、監測與評估、法律、制度與財政支持四個部分則更為完整；（3）區域合作的發展應反映全球性海洋環境法的發展。

關鍵詞：區域海洋項目；地中海行動計劃；區域合作

區域層級已成為海洋治理中不可或缺的一環。就海洋環境保護領域的區域合作而言，聯合國環境規劃署于1974年發起的“區域海洋項目”（Regional　Seas　Programme），成為了20世紀70年代以來最突出的應對海洋污染的國際性努力。至今，已有超過143個國家參加了由聯合國環境規劃署發起的13個區域海洋項目①。地中海行動計劃是其中最早的一個，并成功地為其他區域的實踐提供了模板與經驗，被譽為聯合國環境規劃署王冠上的寶石。本文在回顧總結地中海行動計劃第一階段的成就之后，將重點論及地中海行動計劃第二階段的發展，在結語部分則將探討地中海環境保護區域合作的經驗對中國周邊海域環境保護區域合作的啟示。

一、地中海行動計劃第一階段的成就

地中海沿海國在20世紀70年代對環境問題采取集體行動的初衷是擔心污染對海洋生物資源的影響。在冷戰的背景下，地中海沿海國一致反對區域外大國涉足地中海的環境問題。因此，由聯合國糧農組織建立的地中海漁業總理事會率先開展協調，推動調查污染狀況的合作②［1］（P323－327）。在區域海洋項目得到批準之后，聯合國環境規劃署承擔起了推進地中海海洋環境保護合作的工作。1975年2月，聯合國環境規劃署發起了保護地中海政府間會議（Intergovernmental　Meeting　on　the　Pro－tection　of　the　Mediterranean），當時地中海18個沿海國中有16個出席了會議，出席會議的還有聯合國、其他國際組織及非地中海國家的代表。在這次會議上通過了5頁篇幅的《行動計劃》。在這份文件中，地中海行動計劃被定義為包括整體規劃資源開發與管理，監測、評估污染狀況，法律（框架公約及議定書），制度與財政支持四個部分：“Ⅰ．整體規劃地中海盆地資源的開發與管理；Ⅱ．協調關于污染狀況及保護措施研究、監測、交換信息及評估的項目；Ⅲ．保護地中海環境的框架公約以及附有技術附件的相關議定書；Ⅳ．行動計劃的制度與財政支持。”①上述四個部分是相輔相成的整體。檢測與評估部分（或稱科學技術部分）幫助形成對環境問題嚴重性的共識；法律部分構成了對共識及相應措施的正式表達；包括建立相關國際組織在內的制度支持，負責管理與協調落實合作的相應措施；完成這些工作將產生巨大花費，財政支持可緩解各國由此產生的憂慮；最后，整體規劃則旨在調和對發展的需求及對改善地中海環境質量的需求，這一點對區域內的發展中國家尤為重要。為了執行行動計劃中污染評估與監測的部分，地中海沿海國發起了“地中海污染監測和研究協調項目”（Coordinated　Mediterranean　Pollution　Monitoring　and　Research　Programme），旨在為各國政府提供執行行動計劃的科技能力與科學證據。整體規劃部分處理的問題則不僅限于海洋污染，還涉及更廣泛的經濟與社會可持續發展問題。具體體現為20世紀80年代初啟動的“藍色計劃”（Blue　Plan）和“優先行動項目”（Priority　Actions　Programme）。在制度安排方面，地中海行動計劃的最高決策主體為每兩年舉行的《巴塞羅那公約》締約方會議，并在1982年成立了地中海行動計劃協調機構（MAP　Coordinating　Unit）作為行動計劃的秘書處。除此之外，各區域活動中心（Regional　Activity　Centres）具體協助長期項目及相關議定書的執行②。在財政支持方面，聯合國環境規劃署在行動計劃起始階段提供了財政支持。而在1983年之后，資金一方面由締約方通過向地中海信托基金（Mediterranean　Trust　Fund）繳納捐助，另一方面來自歐盟、聯合國機構以及全球環境基金（Global　Environment　Facility）為具體項目或活動提供的捐款。至于法律部分，1976年地中海區域沿海國全權代表會議（Conference　of　Plenipotentiaries　ofCoastal　States　of　the　Mediterranean　Region）通過了框架性的《保護地中海免受污染公約》（TheConvention　for　the　Protection　of　the　Mediterranean　Sea　Against　Pollution，簡稱1976年《巴塞羅那公約》）以及兩個議定書，即《防止船舶和飛機傾廢污染地中海協議書》以及《合作防治在緊急狀況下石油及其他有害物質污染地中海議定書》。這種框架性公約加議定書的模式也被稱為“巴塞羅那公約體系”：框架性公約構成了各國對執行行動計劃的明確、有約束性的正式表達；針對各種污染源和環境保護措施的功能性議定書實際是地中海行動計劃的核心，為管理具體污染源規定了詳細的標準、程序及措施。同時，框架性公約加議定書的模式也為制定后續的議定書留下了空間。至今巴塞羅那公約體系下已有7個議定書通過并生效（如表1所示）。地中海行動計劃所設立的原則、公約及議定書、制度設計使之成為了一個斯蒂芬•克拉斯納（Stephen　Krasner）意義上的國際制度。在總結其成功原因時，對功能性路徑的選擇尤其值得強調：從時間上而言，地中海行動計劃的發起和聯合國第三次海洋法會議的準備與召開幾乎是同時的。沿海國擴大管轄海域是第三次海洋法會議的主要推動力。但許多地中海國家很早便認識到在半閉海的地理條件中，以擴大沿海國管轄海域的方式應對海洋環境的困難①。對此，地中海沿海國正確地選擇了功能性合作以應對海洋污染問題。對于區域內的歐共體國家，功能主義的合作是不陌生的。在對歐洲一體化進程的學術探討中，功能主義是最早出現的理論解釋：不同于政治合作，功能合作局限于明確的有限領域，并由此創設出新的國際性機制。而地中海區域內呈現出巨大差異的其他國家也更容易接受以功能性合作處理政治敏感度較低的問題［2］（P648）。

二、地中海行動計劃第二階段的發展

受1992年里約環境與發展會議通過的《21世紀議程》影響，1995年6月5至8日在巴塞羅那召開的第九次締約方會議通過了新的行動計劃以及對《巴塞羅那公約》的修訂，標志著地中海行動計劃進入了第二階段。

（一）1995年行動計劃

1995年《關于保護地中海海洋環境及海岸區域可持續發展的行動計劃（地中海行動計劃：第二階段）》的主要貢獻是明確提出了第二階段主要的目標，包括：“確保對海洋與陸地資源的可持續管理，以及將環境整合到社會及經濟發展以及土地利用政策當中；通過防止污染、減少并盡可能消除污染來源，無論是長期性的還是事故性的，保護海洋環境及海岸區域；保護自然，保護并改善具有生態或文化價值的地點和景觀；加強地中海沿海國之間在為當代及后代的利益管理共同遺產及資源方面的團結；為提升生活質量作出貢獻。”②可見，1995年行動計劃將可持續發展列為最重要的目標。1995年行動計劃提出建立地中海可持續發展委員會（Mediterranean　Commission　for　Sustainable　Development）以推進環境與發展相整合。該委員會于1996年建立，作為智庫性的咨詢機構，其職能為評估區域內國家共同關心的，或由國際及區域議程所提出的可持續發展問題，并向締約方提供相關建議③。2005年，締約方會議通過了由該委員會籌備的《地中海可持續發展戰略》（Mediterranean　Strategy　for　Sustainable　Devel－opment），這份框架性文件回應了1995年行動計劃中對達成區域性可持續發展戰略的要求，也為國家層面制定可持續發展戰略提供了指南。其中提出了如下7個“優先行動與協同領域”④：（1）更好地管理水資源；（2）提升能源合理使用，增加可再生能源的使用，減緩并適應氣候變化；（3）以適當的運輸管理實現可持續交通；（4）可持續旅游業作為主導經濟產業；（5）可持續農業及農村發展；（6）可持續城市發展；（7）海洋、海岸區域及海洋資源的可持續管理。

（二）《巴塞羅那公約》的修訂

經修訂的《巴塞羅那公約》被重新命名為《地中海海洋環境和沿海區域保護公約》（Conven－tion　for　the　Protection　of　the　Marine　Environment　and　the　Coastal　Region　of　the　Mediterranean，簡稱為1995年《巴塞羅那公約》）。當前已有包括歐盟在內的22個締約方。1995年《巴塞羅那公約》中的重要修訂包括：1．接納了《21世紀議程》提出的主要原則與辦法，包括：可持續發展；預警原則；環境影響評估；海岸區域綜合管理；①采用可獲得的最佳技術、最佳環境實踐和推進環保型技術的應用②。2．擴展了適用范圍。1995年《巴塞羅那公約》第1條保留了1976年公約對“地中海區域”的地理界定③，但通過刪去關于原則上不包括締約方內水的條文。1995年《巴塞羅那公約》的適用區域擴展至了締約方內水，并且為落實海岸區域綜合管理，還進一步規定可擴展至“各締約方在其領土內指定的海岸區域”。值得注意的是，在擴展功能區域的同時，1995年《巴塞羅那公約》中也有明確的“權利保留”條款，即“本公約及其議定書的任何內容不損害任何國家與聯合國海洋法公約有關的權利與立場”④。3．擴大了參與面。在制度安排方面，第20條增設了“觀察員”制度，締約方可決定非締約方或國際組織作為觀察員參加會議。另外，第15條還對“公眾信息與參與”作出了規定，要求締約方確保公眾獲得執行公約及議定書的信息，并確保獲得參與相關決策的機會。

（三）議定書的修訂與增補

雖然1995年行動計劃與《巴塞羅那公約》都在篇幅上有了擴充，但具體標準與措施仍通過議定書進行制定。為適應上述新的目標與原則以及國際環境法的新發展，許多第一階段制定的議定書經過了修訂（修訂情況見表1），并增補了1996年《防止危險廢物越境轉移及處置污染地中海議定書》以及2008年《地中海海岸區域綜合管理議定書》。鑒于本文的篇幅，下文僅分析1995年《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》，以及2008年《地中海海岸區域綜合管理議定書》。這兩份議定書反映出地中海行動計劃落實生態保護及海岸區域綜合管理的努力，并且議定書適用范圍的擴展也尤其值得關注。1．《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》。1995年通過的該議定書于1999年12月12日生效后取代了1982年《地中海特別保護區域議定書》。（1）適用范圍的突破。1982年《地中海特別保護區議定書》的適用范圍為締約方主權范圍之內，主要為領海。新的《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》有了引人注目的擴大：適用于地中海全部海域，并且適用于海床及其底土，以及各締約方指定的包括濕地在內的陸上海岸區域⑤。地中海的特點之一是沿海國未充分主張專屬經濟區，海域內仍保留大面積的公海，并且存在一些劃界方面的困難及糾紛。議定書在將適用范圍擴大到公海的同時，也特別制定了“權利保留”條款：“本議定書的任何內容或任何在本議定書基礎上采取的行動，不應損害任何國家與海洋法有關的權利、當前及未來的主張以及法律觀點，尤其是關于海域的性質及范圍、海岸相向或相鄰國家間的海域劃界、在公海的航行自由、通過用于國際航行的海峽的權利及形式、在領海的無害通過權，以及沿海國、船旗國及港口國管轄權的性質及范圍”；并且，“在本議定書基礎上采取的行動不應構成主張、競爭或質疑任何關于國家主權或管轄權的主張的理由”①。如圖利奧•斯科瓦齊（TullioScovazzi）所指出的，這種處理所體現的功能路徑為，“一方面，在海洋環境方面的政府間合作應不妨礙其他不同性質的法律問題；但是另一方面，存在這些法律問題（難以在短期內解決）不應妨礙或拖延采取保持地中海生態平衡的必要措施”［3］（P99）。（2）地中海重要特別保護區清單。在合作管理特別保護區的方面，新的議定書增設了地中海重要特別保護區清單（List　of　Specially　Protected　Areas　of　Mediterranean　Importance）制度。該清單可包括如下的地點：“對保護地中海生物多樣性的要素起到重要作用的；包括地中海特有生態系統的或瀕危物種棲息地的；在科學、美學、文化或教育上有特殊意義的。”②議定書第9條詳細規定了制定地中海重要特別保護區清單的程序。其中，對于部分或全部位于公海的區域，提案須由“相關的兩個或兩個以上相鄰締約方”提交，并向特別保護區區域活動中心（Regional　Activity　Centrefor　Specially　Protected　Areas）提交一份關于地理位置、自然及生態特征、法律地位、管理計劃及其執行，以及對地中海之重要性的介紹性報告③。清單的訂立須經締約方會議同意④。至今，地中海重要特別保護區清單已包括33處地點，其中有一處涵蓋公海海域，即由法國、意大利及摩納哥為海洋哺乳動物設立的海洋生物保護區（Pelagos　Sanctuary）⑤。對于清單的效力，締約方同意承認清單內各地點對地中海的特殊重要性，并承諾“遵守適用于地中海重要特別保護區清單的措施，不授權或進行任何可能違反設立地中海重要特別保護區清單之目標的活動”⑥。同時，地中海重要特別保護區清單并不排除各締約方在清單外設立保護區的權利。由于特別保護區（尤其是位于公海的特別保護區）限制其他海洋使用的性質，議定書第28條專門規定了與第三方國家的關系，締約方應“邀請非議定書締約方的相關國家及國際組織合作執行本議定書”。（3）物種保護與養護。1995年《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》除序言部分明確提及《生物多樣性公約》外，第三部分專門對物種的保護與養護作出了規定，這是對1982年《地中海特別保護區議定書》的重大增補。類似于1976《防止船舶和飛機傾廢污染地中海協議書》的結構，這一部分只規定了締約方應采取的國內措施以及應采取的合作措施，而具體的受保護物種則由附件列舉。對于附件II“瀕危或受威脅的物種清單”（List　of　Endangered　or　Threatened　Species）中的動植物，締約方應確保最大可能地保護和恢復這些物種。對于附件III“開發受規制的物種清單”（List　of　Species　Whose　Exploitation　is　Regulated）中的物種（包括魚綱物種），締約方在授權開發及管理這些物種的同時，應與主管國際組織（即地中海漁業總委員會）合作采取適當的養護措施⑦。2008年，負責推進1995年《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》實施的特別保護區區域活動中心與國際糧農組織（代表地中海漁業總委員會）簽訂了合作備忘錄，同意在如下領域展開合作：（1）在地中海區域發展并參與落實漁業的生態系統方法（Ecosystem　Approach　to　Fisheries）；（2）探明生態系統中的敏感海洋棲息地；（3）為海岸區域管理制定可持續發展框架及指南；（4）加強科學研究，尤其是保護象征性物種；（5）發展并加強地中海海洋環境與漁業之間的溝通合作。［4］（P116）2．《地中海海岸區域綜合管理議定書》。自地中海行動計劃進入第二階段以來，在區域和國家層面同時推進海岸區域綜合管理就是落實可持續發展的重點。1995年行動計劃中提出“海岸區域綜合管理應逐漸成為處理影響地中海沿海區域的問題的標準辦法”。而1995年《巴塞羅那公約》第4條第3款（e）項進一步規定“推進海岸區域綜合管理”是締約方的一般義務之一。2008年1月21日，《地中海海岸區域綜合管理議定書》于馬德里簽署被認為是地中海行動計劃第二階段的高潮，該議定書已于2011年3月24日生效。（1）適用范圍的界定。議定書的目的是在地中海海岸區域運用綜合管理，那么首要的便是定義“海岸區域綜合管理”及“海岸區域”。“海岸區域綜合管理”被定義為：“可持續管理和使用海岸區域的動態過程，同時考慮到海岸生態系統及景觀的脆弱性、各種活動及使用的多樣性及彼此的相互作用、某些活動與使用的海事定位及其對海洋與陸地部分的影響。”①議定書的適用范圍是議定書談判中的難點，最終“沿海區域”的定義巧妙結合了明確的界限及靈活性：海岸區域的向海界限明確為締約方領海的內部界限；而海岸區域的向陸界限，則為締約方指定的適當海岸單元。②結合1995年《巴塞羅那公約》第1條，沿海區域的界定實際由締約國指定。議定書的適用范圍在向陸上擴展的同時，也尊重了締約方的領土主權，反映出區域路徑與國家主權之間的張力與妥協。與《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》類似，議定書第4條特別規定了“權利保留”的條款，除對海洋管轄權主張的保留外，第4條第4款還特別強調議定書的規定“不損害國家安全及防衛活動及設施，但是締約方同意此類活動及設施在合理且可行的情況下應以符合本議定書的方式操作或建立”。（2）框架性的規定。《海岸區域綜合管理議定書》的內容實際是框架性的③，涵蓋的內容有海岸區域綜合管理的目標、原則、要素、辦法，海岸區域面臨的威脅，為執行海岸區域綜合管理的合作，以及制度安排，即優先行動計劃區域活動中心的職能。在海岸區域綜合管理的目標與原則方面，議定書的用語非常寬泛，尤其需要科學證據的支撐，如“保持海岸生態系統、景觀及地貌的完整”④，“防止并（或）減少自然災害尤其是氣候變化的影響”⑤，考慮到“潮間帶的生物豐富性、自然活力及功能”⑥，“不超出海岸區域的承載能力”⑦，“應平衡整個海岸區域的利用分布”⑧等等。議定書第8條規定的一般義務為：“締約方應遵守國際及區域法律的規定，應努力確保海岸區域的可持續使用及管理，從而維護海岸自然棲息地、景觀、自然資源及生態”。“應努力（Shall　Endeavour）”表明了一種行動的義務，而非達成結果的義務。與1995年行動計劃尤其相似，議定書第二部分“海岸區域綜合管理要素”為農業、工業、捕魚、水產養殖、旅游業、體育及娛樂活動、對特殊自然資源的利用、基礎設施項目以及海事活動等方面的經濟活動管理提供了指導。同時，還要求各締約方采取措施改善對濕地和河口、海洋棲息地、海岸森林、沙丘、海岸風景地貌以及島嶼的保護，特別要注意對地中海地區豐富的文化遺產（包括大量的水下遺產）進行保護。在第三部分“海岸區域綜合管理方法”中，議定書除強調了監測及觀測機制、《地中海可持續發展戰略》、國家戰略、環境評估的作用外，還要求締約方制定恰當的土地政策及經濟財政措施。如馬爾科•普雷姆（Marko　Prem）所指出的，海岸區域綜合管理的跨部門性質以及需要締約方修改現存國內法是執行議定書的困難所在［5］（P259）。（3）議定書的執行。在確保議定書得到執行方面，第7條規定的“協調”制度與第31條規定的“報告”制度尤其重要。由于海岸區域綜合管理的跨部門性質，第7條要求締約方在國家、區域及地方層級協調各個部門，尤其是主管海洋與主管土地的部門之間，“避免部門辦法（Sector　Ap－proaches），便利綜合辦法”。為在區域層面監督議定書的執行，第31條規定締約方須向締約方會議提交關于議定書執行情況的報告，包括“所采取的措施、其效果以及執行中遇到的問題”。報告制度是地中海行動計劃中監督各締約方履行義務的重要制度。2008年7月，遵約委員會的建立進一步完善了遵約機制。遵約委員會為締約方會議的附屬機構，由從締約方提名的候選人名單中選舉產生的7人構成。委員會每年至少召開一次會議，其職能為向締約方提供建議與協助，以幫助其遵守巴塞羅那條約體系下的義務，并總體地促進、監督和確保遵約①。依據締約方會議通過的關于遵約機制及程序的文件，對于締約方嚴重的、正在發生的或反復發生的未遵約問題，遵約委員會可：（a）警告；（b）未遵約報告；（c）考慮和采取任何為達成公約及議定書目的所需的行動。②（四）地中海行動計劃第二階段的特點在地中海行動計劃40年的發展當中，最引世人矚目的是締造了一個動態的制度，在高度多樣性、沖突與合作共存的地中海區域維持了以海洋污染問題為導向的政府間溝通與協作。而在自1995年以來的第二階段中，可以概括出如下發展特點：（1）貫徹可持續發展原則。地中海行動計劃第一階段的重點是監測及應對污染，而第二階段的重點則是通過落實可持續發展減少并盡可能消除污染。其中，執行海岸區域綜合管理是關鍵。（2）覆蓋面的擴大。首先，如前文所述，1995年《巴塞羅那公約》的適用范圍擴展至了締約方內水，而1995年《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》以及2008年《地中海整體海岸帶管理議定書》反映出海洋環境保護合作向公海和海岸區域擴展的趨勢。其次，規制的海洋使用增多。《保護地中海免受因勘探和開發大陸架、海床及其底土污染議定書》與《防止地中海區域受有害廢物越境轉移及處理導致污染議定書》的生效使得大陸架開發活動及有害廢物運輸活動受到約束，而海岸區域綜合管理則涉及更為廣泛的行業與部分。此外，正是因為上述發展，地中海行動計劃第二階段進一步強調了公眾參與以及第三方參與。

三、結語：地中海經驗對中國周邊海域的啟示

概括而言，海洋環境保護的區域路徑較之全球性措施更為適宜的原因尤其在于：（1）對于陸源等特定類型的污染，由于其性質，區域路徑較之全球性措施更為適當；（2）海洋的差異性要求考慮區域性差異；（3）在緊急情況下區域性的防污機制更容易發揮作用。［6］（P53）因此，在海上交通繁忙、易受工業污染的閉海或半閉海，區域合作尤其重要①。“閉海或半閉海”是《聯合國海洋法公約》中唯一明確定義的海洋區域。第122條規定：“為本公約的目的，‘閉海或半閉海’是指兩個或兩個以上國家所環繞并由一個狹窄的出口連接到另一個海或洋，或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領海和專屬經濟區構成的海灣、海盆或海域。”在賦予了“閉海或半閉海”特殊的法律地位之后，第123條設立了鼓勵閉海或半閉海沿海國在生物資源管理與養護、海洋環境保護以及海洋科考方面進行功能性區域合作的框架性制度：“閉海或半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規定的權利和義務時，應互相合作。為此目的，這些國家應盡力直接或通過適當區域組織：（a）協調海洋生物資源的管理、養護、勘探和開發；（b）協調行使和履行其在保護和保全海洋環境方面的權利和義務；（c）協調其科學研究政策，并在適當情形下在該地區進行聯合的科學研究方案；（d）在適當情形下，邀請其他有關國家或國際組織與其合作以推行本條的規定。”雖然有學者認為《聯合國海洋法公約》第九部分“閉海或半閉海”（包括第122條與第123條兩個條款）未建立起具體的制度，但“閉海或半閉海”概念可以作為海洋區域合作的地理基礎與法律基礎，在此基礎上發展出切實的區域合作實踐。區域海洋項目就起到了這樣的作用。1982年總結區域海洋項目經驗的區域海洋項目政府專家會議（The　Meeting　of　Government　Experts　on　Re－gional　Marine　Programmes），在項目適用范圍方面作出的建議為：“區域行動計劃（包括相關區域協議的發展）的網絡應擴展至包括閉海或半閉海以及存在明確共同問題的海洋與沿岸區域。”②中國周邊海域，即黃海、東海以及南海都是典型的半閉海。在區域海洋項目中，西北太平洋行動計劃覆蓋了黃海及東海，東亞海項目則覆蓋了南海。較之于地中海區域的實踐，這些區域項目還有很大的發展空間。從地中海的環境保護區域合作實踐中，筆者認為如下經驗尤其具有啟示意義：1．就東海與南海而言，海洋劃界問題及島礁主權爭端是阻礙合作進一步展開的原因之一。地中海同樣面臨復雜且困難的劃界問題。有學者估計，要完成地中海地區的大陸架劃界，至少需要劃定30條界限，而當前已達成劃界協議的僅有10條左右［7］（P71）。除地理條件外，地區內長期存在的政治問題使得劃界問題更為困難，包括英國在直布羅陀及伊比利亞半島的軍事基地，塞浦路斯的南北分裂，土耳其與希臘之間的島礁爭端，以及以色列與阿拉伯國家間的沖突，等等。但在地中海的實踐中，我們看到通過各議定書明確的功能界定，并輔之以“權利保留”條款，功能性合作可以與海域管轄權問題并行不悖。2．地中海行動計劃包括了整體規劃、監測與評估、法律、制度與財政支持四個部分，這四個部分的完整性保障了行動計劃的落實。聯合國環境規劃署區域海洋計劃框架下的多數區域效仿了這一結構。但是，西北太平洋行動計劃與東亞海項目在這組結構上均有欠缺，尤其是法律部分欠缺區域性公約。西北太平洋行動計劃的結構相對完善，在制度安排方面建立了包括專項監測及海岸環境評估區域活動中心（Special　Monitoring　and　Coastal　Environment　Assessment　Regional　ActivityCentre）在內的4個區域活動中心①。而東亞海項目的運作方式主要是促進遵守已有的環境公約并基于成員國的友好協作開展工作。這種缺陷直接導致行動計劃執行困難。如有學者對東亞海項目的評價：“東亞海項目建立了用以保護區域海環境的框架，然而幾乎尚未產生成效。”［4］（P82）3．地中海行動計劃40年的發展是一個動態過程，其目標與工作重點均在變化。對此，應注意的是全球性質的海洋環境法（包括軟法與硬法）的發展在很大程度上推動了這些變化。如《21世紀議程》對1995年《巴塞羅那公約》的影響，1989年《控制危險廢料越境轉移及其處置的巴塞爾公約》對《防止危險廢物越境轉移及處置污染地中海議定書》的影響，1992年《生物多樣性公約》對1995年《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》的影響。中國周邊海域的海洋環境合作也應隨著全球性海洋環境法的發展而在合作的功能、目標、路徑等方面繼續發展。

作者:鄭凡 單位:上海交通大學凱原法學院

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